水利建设利用信贷资金的现状和对策研究

李 勤，张 旺，庞靖鹏，王海锋

（水利部发展研究中心，100038，北京）

水利建设利用信贷资金的现状和对策研究

李 勤，张 旺，庞靖鹏，王海锋

（水利部发展研究中心，100038，北京）

在财政资金投入不足、社会资金投入有限的条件下，需要加强银行的金融支持，发挥贷款解决水利投入不足问题的重要作用。针对水利建设利用信贷资金方面存在的问题，从优化水利贷款政策环境、提高公共资金使用效率、金融创新等角度提出水利建设利用信贷资金的对策。

金融支持；信贷；优惠政策

今后一段时期，水利改革与发展的任务十分繁重，水利建设投入需求规模很大，需要在继续发挥公共财政支持水利建设的主渠道作用基础上，加强对水利建设的金融支持。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1 号）（以下简称《决定》）对加强水利建设的金融支持提出了明确要求，专门指出：“在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。”认真贯彻落实《决定》的精神和要求，必须把金融支持水利建设作为一项重要的长期任务，对水利建设加大信贷支持力度，加快水利建设步伐。

一、加强对水利建设的金融支持是一项重要的长期任务

经过多年努力，我国水利建设取得了显著成效，水利保障能力有了明显提高，但与经济社会快速发展的需求和应对气候变化的挑战相比还有较大差距。如何适应宏观形势变化，使水利投资建设适应国民经济与社会快速发展的要求，是摆在我们面前亟需解决的一项重大课题。

1.今后一段时期水利投融资基本形势

加快水利发展是我国今后一段时期的一项重要任务。党的十七届五中全会提出，农村基础设施建设要以水利为重点，大幅度增加投入。《决定》把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，要求着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展。按照党中央、国务院的要求，当前和今后一个时期，水利建设任务十分繁重。

根据未来10年水利发展的目标和主要建设任务，综合平衡流域与区域发展需求、骨干工程和面上工程的投资安排，经初步测算，2011—2020年全国水利投资需求约为4万亿元，年均投资需求约4 000亿元，其中中央和地方各2 000亿元。按照已经落实和将来可能增加的水利投资规模，今后10年中央和地方水利建设资金年均缺口很大，现有的水利投资规模远远不能满足需求。水利基建投资供需矛盾更加突出，将严重影响水利行业的健康发展。

稳定的水利投资规模是水利事业持续发展的保证。水利建设的经验表明，大幅度的水利投资波动，对水利基础设施正常发挥效益、解决水资源瓶颈制约都非常不利。保持稳定的水利投资规模，适应国民经济与社会快速发展的要求，已成为保障水利事业持续快速发展的关键。从国内外的经验看，要保证水利与国民经济协调发展，必须在较长时期保证水利建设资金的稳定投入渠道。企望大灾之后图大治的方法并不可取，不稳定的投资模式，对水利基础设施与国民经济的发展都不利。

2.加强水利建设金融支持的重要性和紧迫性

改革开放以后我国出台了一系列水利投融资政策，拓展了水利建设资金来源渠道，国内银行贷款、外资和民间资金开始进入水利建设领域。虽然目前我国水利投资主体多元化的格局已经初步形成，但是由于水利投资的外部性和投资周期的长期性、投资实施的连续性和波动性以及投资收益的不确定性等特点，水利投资仍然主要依靠公共财政。

长期的投资不足和较为单一的投资主体导致了水利投资供需缺口大。据初步测算，扣除预算内投入、中央水利建设基金、国家重大水利工程建设基金、南水北调工程基金、外资等投入，未来10年中央水利建设资金缺口还有3 100亿元。扣除预算内投入、地方水利建设基金、土地出让收益农田水利资金、南水北调和三峡工程非直接受益省份的重大水利建设基金等投入，未来10年地方水利建设资金中，有5 500亿元需要通过贷款、发行债券等办法自筹解决。

我国水利基础设施的现状以及其公益性、准公益性的特征，决定了水利建设的艰巨性和投融资体制机制构建的复杂性。重新构建水利投融资体制机制，不能够套用一般的改革思路和模式，必须充分把握水利的性质与特点，既要看到其基础性和公共性特性，也要看到其垄断性和经营性的一面；既要充分发挥政府公共财政投资的主导作用，又要充分发挥市场配置资源的基础性作用，逐步形成“以政府公共财政投入为主，充分发挥市场融资作用，社会资金广泛参与”的政府、金融机构、社会共同推动水利发展的新机制。

充分发挥市场配置资源的基础性作用是社会主义市场经济体制下资源配置的基本方式。水利基础设施建设在发挥政府公共财政主渠道作用的同时，必须充分发挥市场融资的作用。水利建设贷款是构建多元化水利筹资渠道的重要途径，加快水利发展迫切需要金融提供有力支持。此外，水利建设资金的需求特点与财政资金先收后支、分批拨付到位存在时点错配问题，即使财政资金充足，也需要银行提供大量财政垫付性贷款。必须站在我国经济社会发展全局和战略的高度，把加强对水利建设的金融支持作为一项重要的长期任务，综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，切实增强水利支撑保障能力。

二、水利建设利用信贷资金情况

在发挥国家财政投资水利建设主渠道作用的同时，银行信贷支持在水利事业发展中也发挥了重要作用。然而，政策支持体系不完善等因素制约了水利建设利用信贷资金规模的扩大。

1.水利建设利用信贷资金规模

改革开放后利用银行贷款成为水利建设投资的新渠道，并在20世纪90年代以后得到了快速发展。1997—2009年水利建设国内贷款的年均增长速度是10.6%。2009年水利利用国内贷款的规模达152.7亿元，是历年来使用贷款最多的一年；同比增速达57.59%，也是最近几年的最高值。

水利建设国内贷款规模呈现出较快增长的态势，但其增幅远不及水利总投入规模的增幅，国内贷款占水利建设完成投资额的比重在波动中下滑。1997年水利建设国内贷款占完成投资额的14.5%，随后几年开始逐步下降；2003—2005年国内贷款占水利建设完成投资额的比重有所提高，上升到13%左右；最近几年又开始下降，2009年比重已下滑到8.1%，是最近几年的波谷。

随着国家投融资体制改革的推进，水利系统的改革将在外界环境的冲击下发生趋向市场化的变化，改革效益将逐步体现出来，城市供水、水力发电、水资源配置等经营性和准公益性水利项目的融资能力将逐步提高。然而，由于水利项目公益性较强、财政金融政策支持力度不够、银行金融创新不足等原因，制约了水利建设利用信贷资金规模的增长。

2.水利建设利用信贷资金的制约因素

水利项目以公益性为主，难以产生稳定的现金流，不符合银行的信贷准入条件，这是制约水利建设利用信贷资金的内因。此外，从政策和银行等角度考虑，也存在诸多制约因素。

（1）财政金融政策的支持力度不够

水利作为特殊行业，没有得到特殊的财政、金融政策支持。第一，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），并没有明确水利投融资平台的特殊性，银行对开展水利投融资平台的贷款业务存在顾虑。第二，《通知》要求，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则对融资平台公司贷款进行全面清理，这增加了小而分散的水利项目进行打捆贷款的难度。第三，水利建设资金的需求特点与财政资金先收后支、分批拨付到位存在时点错配问题，水利建设对财政垫付性贷款的需求较大，但目前尚未明确银行可以发放水利建设财政垫付性贷款，银行对开展此类信贷业务存在疑虑。第四，受限于有关规定，水利现有贷款期限多以10年期及以下的贷款居多，难以满足水利建设需要。

（2）财政资金的杠杆作用没有充分合理发挥

我国处在工业化中期阶段，基础设施建设的任务很重，而且各地区发展不平衡，公共财政对水利等基础设施建设的投入力度有限。在此背景下，政府对于公共设施融资问题，要有新思路。一是提供资本金。用资本金吸引社会资金，这是一个“四两拨千斤”的融资手段，能起到杠杆融资的作用。二是提供信用增级。例如，利用财政资金设立偿债基金，这是政府提供信用增级的一种方式，能够合理分散承贷银行的信贷风险。三是提供财政贴息。水利项目财政贴息资金可以积极引导建设资金对水利行业的投入，但目前水利贷款财政贴息的比例少、规模小、期限短，财政资金的杠杆作用没有充分体现。水利项目对有限的公共资金的利用效率不高，公共资金的杠杆作用没有充分合理发挥，制约了水利投资规模的扩大。

（3）银行的金融创新不足

从银行经营角度出发，可以将金融创新活动分为金融产品创新、金融管理创新和金融服务创新。现有水利贷款主要采用不动产抵押和水费收费权等质押方式贷款，银行亟需丰富担保手段，创新金融产品。此外，涉水信贷管理制度不完善，增加了水利企业的贷款难度和贷款成本。

三、水利建设利用信贷资金的对策

鉴于水利的性质和作用，需要全社会力量关心支持水利工作。在财政资金投入不足、社会资金投入有限的条件下，需要加强银行金融支持，发挥贷款解决水利投入不足问题的重要作用。针对水利建设利用信贷资金方面存在的问题，提出以下对策建议：

1.对水利投融资平台给予特殊政策支持

进一步落实中央一号文件精神，加强对水利建设的金融支持，明确水利作为特殊行业，需要国家在贷款上给予特殊政策，支持建立水利投融资平台。鼓励地方以水利投融资平台作为承贷主体，通过水利投融资平台进行直接、间接融资。金融监管部门允许银行对水利打捆项目采取整体评估的方式进行整体放贷，允许投融资平台以打捆承贷方式取得贷款主体资格。对农村饮水安全、小型病险水库加固等小而分散的项目，允许市、县级项目法人以打捆承贷方式取得贷款主体资格。鉴于水利建设资金的需求特点与财政资金先收后支、分批拨付到位存在时点错配问题，明确有关银行可以发放水利建设财政垫付性贷款。

2.给予水利贷款优惠政策

银行在贷款额度、贷款利率、贷款期限等方面，给予进一步的优惠和倾斜。延长贷款期限，根据水利基础设施建设需要提供中长期贷款。对省级（含）以上项目主管部门审批的重点水利项目可以根据实际情况将贷款期限延长到30年及以上。

实行水利建设贷款优惠利率政策，根据不同情况，在优惠和贴息基础上，银行适当下浮贷款利率，下浮幅度根据项目的具体情况商定。对公益性较强的水利项目给予贷款优惠利率，政策性银行以同期同档次基准利率为基础下浮30%～40%；商业银行要从支持水利发展和承担社会责任的角度考虑，以同期同档次基准利率为基础下浮10%～20%。

对水利项目出台贴息政策，财政对打捆贷款统一贴息，对公益性项目，财政全额贴息；对自身有一定收益的项目，体现加强对水利金融支持的要求，适当提高财政贴息规模和贴息比率，延长贴息期限。

3.充分发挥水利财政资金的引导作用

创新财政促进水利发展的方式，发挥财政资金乘数效应。充分利用财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，通过提供资本金、设立风险补偿基金和再担保基金、财政贴息等方式，带动和吸引银行贷款、商业资金等更多的社会资金的跟进。

抓紧研究财政资本金注入和管理办法，切实保证财政资金的有效使用，充分利用资本金的引导作用和放大效应，通过市场化运作，搭建水利企业与银行的融资合作平台，保证水利资产的保值增值，推动水利事业良性发展。

利用财政资金对水利项目进行信用增级。政府出资设立偿债基金和再担保基金，有助于提高水利贷款的信用等级，分散承贷银行和担保机构的风险。

财政贴息是用有限的财政资金的投入创造更多需求的有效办法，乘数效应明显，能起到较好的杠杆作用。在加大公共财政对水利直接投入的同时，也应转变思路，利用财政贴息，充分发挥财政调控的杠杆作用，引导大量的社会资金流向水利基础设施建设，变直接投入为间接拉动引导。财政贴息的行为主体是政府，但贴息本金来源于金融机构，在政府选择贴息方向后，金融资金将积极响应，迅速落实。

4.根据水利项目特点进行多种形式的金融创新

在金融监管等宏观环境日益改善的情况下，银行要积极开发适合水利行业特点的信贷产品，加大有效的信贷投放。按照有关规定积极探索拓宽有效担保物范围，创新多种形式担保的涉水信贷产品，完善涉水信贷风险分担机制。以抵（质）押和担保贷款为基础，对政府立项和以财政投入为主的各类贷款，可采用信用贷款方式。在进一步加强农村信用环境体系建设的基础上，推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，积极改进和完善扶贫贴息贷款管理，为农户开展小型节水灌溉、塘渠疏浚、堰坝加固、吃水用水安全等农田水利基本建设项目贷款及时提供有力支持。

对具有未来收益的经营性水利项目，鼓励使用市场化的方式进行融资。对公益性水利项目积极尝试新的融资方式。从国内实践看，公益性项目借贷银行资金是可行的。借鉴国内成功的融资模式，对公益性水利项目采取“收益权”质押贷款等方式，通过以水利建设基金、水资源费、水利规费、土地预期收益等作为质押物进行贷款，拓宽水利建设资金筹集渠道。

针对水利建设项目的信贷需求特

点，创新涉水信贷管理模式，完善涉水信贷管理制度，简化审贷手续，合理调整基层机构信贷审批权限。对符合条件的信贷申请，要加快审批；对已经签订合同的贷款，要保证信贷资金按合同约定尽快落实到位。凡列入中央补助计划的小型农田水利项目，只要符合贷款条件就优先给予贷款支持。

[1]张旺.关于水利投融资机制的探索和创新[J].中国水利,2010(14).

[2]银监会.中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发〔2011〕34号）[R].2011.

Current situation and policies studies on credit funds for water project construction

Li Qin,Zhang Wang,Pang Jingpeng,Wang Haifeng

Encouragement of using bank credit is one of effective way to increase financial input in water project construction,in order to meet the demand of water sector for the investment from the market.The study focus on finding solution for optimizing policy environment of loan borrowing in the water sector,increasing funds utilization efficiency and encouraging financial innovation,so as to solve the problems with credit and loan borrowing in water project construction.

financial support;credit;preferential policy

F830.591+TV213.4

B

1000-1123（2011）14-0011-03

2011-05-09

李勤，工程师。

责任编辑 李计初