加快水利改革发展的财政对策

游本泉

（江苏省盐城市财政局，224001，盐城）

一、把握中央一号文件精神，制定出台财政支持水利改革发展规划

各级财政部门应根据中央一号文件明确的今后10年水利改革发展的目标任务和建立水利投入稳定增长机制的有关要求，结合本地实际情况，制定出台科学、合理、切实可行的本地区财政支持水利改革发展十年规划。规划应包括指导思想、总体目标、遵循原则、主要任务、工作步骤、政策措施、组织领导等内容。要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导思想，以从根本上扭转水利建设明显滞后局面和建立水利投入稳定增长机制为总体目标；以“分清缓急、积极稳妥、开源节流、开拓创新、注重效益”为遵循原则，以力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍、加大公共财政水利投入、制定财政支持水利改革发展政策意见、强化水利专项资金管理监督、建立健全水利专项资金绩效评价制度、构建水利投融资平台等为主要任务；要细化具体工作步骤，制定分阶段、分年度具体工作计划；要围绕水利改革发展的目标任务和中心环节，制定切合实际、可操作性强的具体政策措施。政策措施应涵盖水利专项资金征管、筹措、管理使用、绩效评价和财政投入、奖补政策等内容；要把支持水利改革发展作为财政支农工作的中心任务，分解、落实财政支持水利改革发展工作责任，实行财政支持水利改革发展工作责任追究制度。

二、加快水利改革发展的财政对策

1.梳理政策，把握重点

各级财政部门应根据中央一号文件对财政支持水利改革发展工作的最新部署和要求，对原有财政支持政策进行一次全面的清理，对中央一号文件明确的有关财政支持政策进行逐项梳理。在此基础上，制定、出台既符合中央要求又切合本地实际情况的政策意见。新的政策意见制定的基本思路是：对已经出台且符合最新要求的政策，继续加大工作力度和资金额度，不折不扣地执行；对与最新要求相悖或已过时的政策，要按新要求重新完善和修订；对以前没有执行或执行不到位的新政策，应按最新部署不折不扣明确到位。新的政策意见既要全面完整，又要突出重点，还要科学把握支持方式环节。所谓重点，一是建立水利投入稳定增长机制是所有财政支持政策的核心和要旨，二是影响和制约本地区水利基础支撑作用发挥的瓶颈和老大难问题，三是农田水利建设、水利设施建设维护、水资源管理保护和防汛防旱。所谓科学的支持方式，就是根据财政资金规模大小、水利项目的实际资金需求、项目的重要性和自身特点，有针对性地选择适合本项目的最优支持方式，可实行全额安排、以奖代补、先建后补、适度贴息、安排配套资金、出台筹资和优惠政策等多种支持方式。所谓科学的支持环节，就是选择最能发挥资金效益的财政补助环节，其衡量标准和原则是 “操作便捷、不易流失、绩效显著”。

2.广开财源，强化征管

众所周知，农田水利建设滞后、水利建设欠账较多的一个根本原因就是水利投入不足和水利建设资金供需矛盾突出。因此，用好用足现有各项水利专项资金筹集政策，广开财源，强化征管，显得十分紧迫和必要。各级财政部门应配合水利、物价等部门，适度提高征收标准，扩大征收范围，重新修订、出台水利建设基金、水资源费、南水北调基金、防洪保安资金、水利工程水费等水利专项资金征收（计收）使用政策文件；同时，应加大征管力度，严肃查处违规减、免、缓征行为，及时、足额征收专项资金，为水利建设筹措更多的资金。

3.拓宽渠道，建立机制

各级财政部门要会同水利部门，按照 “力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”的总体目标，进一步拓宽水利资金筹措渠道，优化调整财政和财政农业支出结构，彻底扭转过去水利投入“头痛医头、脚痛医脚”的被动局面，建立和完善以财政投入为主、广泛吸纳社会资金的水利投入稳定增长机制。一是尽快明确财政水利投入“两个高于”政策。要参照财政农业投入“两高于一确保”的政策规定，尽快明确要求各级财政今后10年当年水利投入必须确保高于上年，当年水利投入增量必须高于上年。二是尽快明确水利资金来源、筹集标准和办法。要明确水利资金的来源，具体包括财政预算安排、征收的有关水利专项资金、金融贷款、社会资金投资入股、群众“一事一议”投工投劳、发行债券、有偿竞拍水利资源经营权和冠名权收入、引进外资等。同时，要量化分年度资金安排、筹集数额，明确具体征收、筹措、还款办法及用途。三是尽快制定水利投入考核办法。为加强对水利投入的考核和监督，加快构建水利投入稳定增长机制，应尽快制定水利投入考核办法，将水利投入情况作为对各级政府和水利、财政部门年度绩效考核的一项重要内容，实行一票否决制。

4.加大投入，全面落实

各级财政部门要根据中央一号文件确定的各项水利投入政策，按照“总量大幅增加，增量显著提高，政策全面落实”的总体要求，加大投入力度，不折不扣落实各项水利投入政策。一是落实土地出让收益10%用于农田水利建设政策。为确保此项政策落实，建议在政府收支科目中相应增设“用于农田水利建设土地出让金收入”和“用于农田水利建设土地出让金支出”收支科目，在征收、缴库和安排支出时，将10%部分与其他土地出让金分开单独运作。二是落实城市建设维护税部分用于城市防洪排涝和水源工程建设政策。有重点防洪任务和水资源严重短缺城市，要根据当地城市建设维护税规模和资金需求，确定一个具体的使用比例，以便规范操作和实施。三是落实建立各级财政专项水利资金政策。各级财政要按照当年可用财力2%～4%的比例，在当年财政预算中安排专项水利资金用于水利改革发展。四是落实水管单位基本支出及维修养护经费保障政策。各级财政部门要会同水利部门，在准确界定工管单位性质的基础上，按照机构编制部门核定的定员定编、有关财政和工程预算定额标准，审核、安排公益性、准公益性工管单位基本支出、维修养护经费和农业排灌工程运行管理经费。五是落实乡镇水利站经费保障政策。乡镇水利站是水利服务体系的重要环节和阵地，承担着大量的公益性职能。长期以来，其经费得不到有效保障，在一定程度上影响和制约了其职能发挥。县级财政应按定员定编及预算供给标准，将其经费纳入财政预算。六是落实水利工程项目地方配套资金保障政策。市、县级财政要按上级财政部门规定的配套比例，及时、足额落实各类水利工程项目地方配套资金，为工程顺利实施提供资金保障。

5.强化监管，提高效益

加大财政水利资金投入是加快水利改革发展的前提和基础，管好用好有限的水利资金是提高资金使用效益和财政保障水平的重要手段。各级财政部门应积极发挥财政职能作用，加大对水利资金的监管力度，确保水利资金专款专用，发挥效益。一是对水利资金进行规范管理和核算。要按照现行财政支农资金管理制度，对水利资金实行专人管理和专账核算；对水利基建项目按基本建设会计制度统一核算；对其他水利专项资金，在现行行政事业单位会计制度专款收支科目中进行核算。二是严格按照规定审核、拨付资金。各级财政、水利部门要及时审核、拨付资金。对应实行财政报账制管理的水利资金，要严格报账手续，规范报账程序，完善报账资料，严格按项目实施进度拨付和预留资金；对项目实施进度缓慢、未按规定要求和内容实施项目、未按项目资金管理要求进行规范核算和管理的水利项目，可采取停止拨款、追回资金、取消项目申报资格等处罚措施。三是加大水利资金审计监督力度。各级财政、审计、监察等部门要将水利资金管理使用情况列入年度审计和监督检查计划，作为审计和监督检查的重点内容，采取日常检查和专项检查相结合的方法，加大审计和监督力度，建立健全水利资金的追踪问效制度，对发现的问题要依据有关法律、法规进行严肃处理。四是建立水利资金管理责任追究制度。对水利资金管理实行行政首长负责制，一把手为本地区、本部门、本单位水利资金管理工作的第一责任人，对水利资金管理工作负总责，分管负责人为具体责任人。一旦发现违规违纪行为，将依法追究领导和有关人员的行政、法律责任。五是严格实行有关项目管理制度。对农桥建设、农村河道疏浚、农村饮水安全、小型农田水利重点县、灌区改造等项目使用GPS卫星定位仪实行“定点定位”管理，有条件的水利项目都要实行项目招标投标制、工程监理制、政府采购制、项目法人责任制、合同管理制、项目公示制。六是狠抓项目实施和日常管理。水利项目实施单位要严格按照项目实施方案明确的项目进度、实施内容组织项目实施，确保按期、保质完成项目建设任务。要建立完善项目财务、资产等各项内部管理制度，做好项目的各项日常管理工作；财政、水利部门要加强对项目实施的期中检查，对项目实施过程中发现的问题要及时予以纠正和整改。七是严格决算审核和项目验收制度。对投资额较大的水利项目应实行政府审计部门或委托中介机构审核决算制度，对不合规支出坚决予以核减；对财务资料不健全、报账手续不规范、支出内容不合规、项目建设不符合规定要求的项目不得通过验收。八是建立水利项目资金绩效评价制度。要完善考评指标体系，建立健全水利项目资金绩效评价制度，对水利项目的实施效果进行认真的考核和评价，并将绩效评价结果与以后的项目申报挂钩。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.