公共行政价值视角下我国行政改革的路径

汪小波，黄 晶，宫斌斌

(1.中国矿业大学文法学院，江苏 徐州 221116;2.新华学院 商学院，安徽 合肥 230088)

改革开放以来，我国政府先后完成了六次大规模的行政管理体制改革，取得了一系列显著的成效。但是，随着社会主义市场经济的迅速发展，我国行政管理体制改革滞后，各种深层次的矛盾和问题凸显，尤其表现在政府职能、机构设置、行政决策和行政效率等方面。在新形势下，我国公共行政的核心价值取向主要为服务、责任、效率、公平和法治，而公共行政价值是公共行政的灵魂和核心。因此，我国政府必须立足于我国基本国情，正确对待我国行政管理体制依然存在的问题，以服务、责任、效率、公平、法治等价值理念为导向，进一步思考深化我国行政管理体制改革的思路与对策，这对推动我国政治体制改革以及社会主义现代化建设具有积极意义。

一、公共行政和公共行政价值的含义

1.公共行政

在我国，“行政”这个词语最早出现在《史记·周礼》:“召公、周公二相行政，号曰‘共和’。”这里行政的意思是指对整个国家社会事物进行管理。美国著名行政学家伍德罗·威尔逊是第一个明确使用“公共行政”(Public Administration)这个专业术语的人，他在其著作《行政之研究》中是这样定义“公共行政”的，即“法的细述和进行系统执行的活动”。英文Public即公共，含有公共、公众、共有、公共社会等意思。英文Administration即行政，是指政府依法对国家和社会公共事务进行计划、组织、协调、控制的管理活动或过程。公共行政，突出“公共”二字，强调公共性，注重实现公共利益。所谓公共行政，是指国家行政机关及其工作人员，依据国家宪法和法律的规定，为实现公共利益，运用法定的权力，对国家和社会公共事务进行一系列管理以及活动。通过对公共行政含义的界定，可知公共行政的主体是国家行政机关及其工作人员，公共行政的客体是国家和社会公共事务，公共行政的原则是依法行政，公共行政的基本内容是提供公共产品和服务，公共行政的根本目的是维护和实现公共利益。公共行政的基础是公共权力。公共权力是公共行政最本质的东西，是社会上公认的、法定的权力，以国家行政机关为载体，并且以其特有的普遍的权威性对整个国家和社会进行控制或管理。

2.公共行政价值

什么是价值?从哲学的角度来理解价值，认为价值是对所有具体价值(包括功利、道德等)的概括，即所有具体价值的共性。马克思认为，价值是从人们对待满足他们需要的外界事物的关系中产生的，是他们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性。所谓公共行政价值，是指公共行政(客体)对人类社会(主体)的积极意义，属于公共行政哲学的重要范畴，它反映了人们关于公共行政的希望、理想和信仰，是公共行政所追求的一种应然状态。从公共行政学发展百余年历程来看，公共行政的价值取向伴随着社会政治、经济和文化条件的变化而不断演变。公共行政学的发展历程可以划分为三大历史阶段即传统公共行政学、新公共行政学和新公共管理学。以威尔逊为代表的传统公共行政学受到以泰罗为代表的科学管理学派的巨大影响，把“效率”作为公共行政的最高目标和唯一价值取向。20世纪60年代末70年代初，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政的效率至上的价值取向进行了系统的批判，主张“社会公平”作为公共行政的核心价值取向，并不排除经济和效率的价值。20世纪70年代开始，西方各国纷纷进行了政府改革运动即“新公共管理运动”，新公共管理更加注重投入、产出和结果，重视公共服务的质量，而不是追求单纯的效率。新公共管理运动把“3E”即经济(economy)、效率(efficiency)和效能(effeteness)作为核心价值取向，具有明显的管理主义或新泰罗主义倾向，被人们视为是传统公共行政学“效率至上”价值理念的回归。从总体上来说，公共行政价值一直在“效率”与“公平”的交替演进中发展，陷入一种“悖论”状态。总之，公共行政价值是公共行政的灵魂和核心，服务、责任、效率、公平和法治是目前我国公共行政价值的主要核心取向，这些价值理念反映了我国政府改革的发展动向。

二、我国行政管理体制改革存在的问题

行政改革是当今世界各国永恒的主题。我国的行政改革就是要适应环境变化的需要，不断调整政府自身，对原有不适用的行政体制以及管理方式进行变革，提高行政效能，使其不断适应社会发展的需要，追求以及实现公共行政价值。改革开放三十多年以来，我国政府先后进行了六次大规模的行政管理体制改革，取得了许多令人瞩目的辉煌成就。在充分肯定我国行政管理体制改革所取得的成效的同时，也必须清醒地看到我国行政管理体制仍然存在的问题，突出表现在以下几个方面。

1.依法行政能力有待提高

政府依法行政能力不高，法制不健全，有些政府工作人员法律观念淡薄，有法不依、执法不严、多头执法问题突出，对行政权力的监督制约机制不健全，甚至出现一些腐败问题，行政问责制度有待完善。

2.职能转变不到位

政府职能转变不到位，职能越位、错位、缺位的现象依然存在。公共选择理论认为政府也是“经济人”，政府官员与经济市场中的人一样，追求个人效益最大化。所以政府有可能为追求自身利益最大化而造成政府职能越位、错位、缺位等现象。政府管理方式落后，行政审批制度不合理，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情，特别是一些地方政府及其官员为追求自身利益，片面追求经济增长速度，大力兴建一些“形象工程”、“豆腐渣工程”，导致经济增长方式粗放、资源利用率低、环境污染严重等突出问题，损害了广大人民群众的根本利益以及政府的形象。

3.机构设置不合理

改革开放以来，我国虽然进行了多次政府机构改革，但是效果不明显:政府机构设置不合理，部门设置趋同化现象严重;上下级行政机关事权不清，职能重叠、上下一般粗;部门间职责不清、权责脱节、管理方式落后、行政效率低下、成本过高等。我国政府要正确处理好中央与地方政府之间的职责与权限的关系，努力克服政出多门、政令不通的问题。

4.行政决策机制有待完善

我国政府决策机制是在传统的计划经济体制基础上建立和发展起来的。改革开放以来，我国政府决策机制的改革和完善取得了巨大成就，但仍然存在一些缺陷和不足，特别是传统的决策理念在一些基层政府可谓根深蒂固。例如，由于政府工作人员的决策观念消极被动，特别是许多拥有决策权的领导在遇到一些突发事件时，不能及时有效地采取措施来应对，而只想到请示上级领导，以致延误了解决问题的最佳时机。公共选择理论认为政府也是“经济人”，政府官员与经济市场中的人一样，追求个人效益最大化。在我国少数地方政府中，仍然存在“地方保护主义”、“小团体主义”等，政府在制定决策时，缺乏有效的决策信息，其所选方案也没有发挥专家的咨询、论证作用，公民几乎没有参与，决策的科学化、民主化程度较低，其制定的公共政策都源自追求自身利益最大化，而忽视社会利益。同时在当今社会，政府决策制定过程中依然存在比较严重的寻租和腐败问题。

5.政府管理效能有待提高

改革开放以来，我国的社会经济迅速发展，但我行政管理体制改革则较为滞后。政府管理手段和管理方式相对落后，行政效率较低，因为政府官员观念落后，他们不担心因为工作效率不高而被辞退，没有动力去提高工作效率;同时政府各项活动都靠财政拨款，不以盈利为目的，导致各部门之间的竞争机制欠缺，进而造成行政成本较高、社会资源浪费严重，难以满足社会发展的需求。据有关研究数据表明:我国的行政成本不仅远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25%。我国行政成本居高不下，不仅加大了我国财政负担，影响了经济发展环境，而且挤占了社会保障、教科文卫等公共服务资金，损害了广大人民群众的切身利益，所以推进政府改革、降低行政成本已经刻不容缓。

三、我国行政改革的路径

党中央在十七届二中全会上明确提出了我国深化行政管理体制改革的目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过深化行政管理体制改革，努力实现我国政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。公共行政价值是公共行政的灵魂和核心，它是与公共行政的实践活动相伴而生的。当前我国政府公共行政的核心价值取向主要为服务、责任、效率、公平、法治。因此，我国政府必须立足于基本国情，正视我国行政管理体制依然存在的问题，以我国公共行政价值即服务、责任、效率、公平、法治为导向，从战略和全局的角度去进一步思考我国行政管理体制改革的思路和对策。

1.强化以人为本的理念，建设服务政府

中国共产党是社会主义事业建设的领导核心，是以全心全意为人民服务为宗旨的，代表了最广大人民的根本利益。因此，在深化行政管理体制改革的过程中，我们必须坚持党的领导，树立以人为本、执政为民的执政理念，重视人的全面发展，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导思想，贯彻落实科学发展观，努力建设服务型政府，切实转变政府职能，重点强化政府社会管理与公共服务职能，创新政府管理方式及其运行机制，积极妥善地解决好社会纠纷与矛盾，及时处理好人民群众最关心、最迫切、最现实的利益问题，促进社会和谐进步。

2.强化责任理念，建设责任政府

责任，通常有两种解释:一是指分内应做的事，比如职责等;二是指没有做好自己的工作，而应承担的不利后果或者强制性义务。政府责任包括工作责任、法律责任、政治责任和道德责任。打造责任政府，首先必须强化责任理念。其次，建立健全政府责任体系，着重强化政府的政治责任。再次，完善监督机制，建立健全行政执法责任制度。

3.强化法治理念，建设法治政府

什么是法治?亚里士多德认为法治是相对于人治而言的，包含两重意义:一是指已制定的法律应获得普遍的服从;二是指人们所遵从的法律应该是成文的和良好的。所谓法治，就是指国家政府部门及其工作人员为实现公共利益和维护社会秩序，依据宪法和法律的规定，对国家和社会公共事物进行一系列管理活动，保证政府各项工作依法进行。建设法治社会，我国政府要加强法制建设，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

4.强化效率理念，建设高效政府

行政效率是指政府部门及其工作人员在从事行政管理工作中所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。行政效率是行政管理工作的出发点和归宿。美国著名行政学家威尔逊认为:“行政学研究的目的，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎么样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”因此，政府应该树立效率理念，努力建设高效政府。我们应该努力做好以下工作:第一，牢固树立效率观念，加强公务员队伍建设。第二，继续推进政府机构改革，精简机构和人员。第三，切实转变政府职能，进一步改革行政审批制度。第四，强化制度建设，加强配套法律制度建设，坚持依法行政。第五，积极利用现代科学技术，努力实现管理技术手段和方法的现代化。

5.强化公平理念，建设公平政府

所谓公平，即公正、平等，其科学内涵可以理解为公民参与政治、经济、文化以及其他社会生活中所享有的机会公平、过程公平以及分配公平。公平被作为公共行政价值的核心取向，最先是由新公共行政学派提出来的。新公共行政学派代表人物弗雷德里克森在其著作《新公共行政学》中说:“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持的处于劣势境地的人们。”改革开放以来，我国社会经济发展取得了世界瞩目的成就。但是我国社会发展依然存在不平衡的问题，比如贫富差距、城乡差距、地域差距等。因此，建设公平政府，创造公平的政治经济社会环境，我国政府应该做好以下工作:第一，意识是行动的先导，政府工作人员要牢固树立公平理念。第二，政府要切实转变职能，强化公共服务职能。第三，加强政府宏观调控，统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。第四，强化制度建设，不断完善就业制度、分配制度以及社会保障制度，注重教育公平。

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