政府雇员制:实践困境与破解之道

杨建国,周岩松

(1.南京农业大学公共管理学院,江苏南京 210095;2.沈阳市水利局,辽宁沈阳 110015)

随着信息化、全球化和科学技术发展,公共管理问题日益复杂,其理论和实践都已经发生了深刻的变化[1]。公众对政府提供优质、高效服务期许的增多,社会复杂性、不确定性的增强,使许多国家、地区政府与公务人员难以胜任社会治理的要求。为适应公共组织分散化、扁平化与专业化的发展要求,寻求人事管理创新成为西方政府改革的重要内容。20世纪中叶,联邦德国通过契约方式引进高素质技术人才,率先采用了政府雇员制。为了改变政府职能膨胀、机构臃肿、效率低下、财政困难和信任危机的境遇,英国、美国、日本、新西兰等在人事制度改革中亦纷纷建立政府雇员制。如英国、新西兰就有20%的政府岗位是临时雇员。美国政府中属于常任的政府工作人员比例已经从上个世纪30年代的87.9%降低到近年的55%,特别是在州政府一级,合同制政府雇员的比例还要高[2]。中国政府雇员制的产生与西方有着相似的境遇。日益复杂的国内外环境的压力,成为当下政府管理制度变迁的不竭动力。政府雇员制是一些地方政府在借鉴国外经验并结合本地实际的基础上,对传统人事制度改革的有益尝试,已创造了不少成功而又富有个性的经验,打破了传统公务员制度中职务常任的传统。孙学玉教授指出,雇员制度作为一种趋势而走向常态化,将来可能成为政府机关普遍采用的选人用人的新模式[3]。我们认为,整理、借鉴成熟经验固然重要,但中国政府雇员制毕竟刚刚起步,尚未完全成形,运行中其内在困境也逐渐显露出来。对实践中凸现的问题进行反思与总结,并提出破解的基本理路与政策建议,或许对推动政府雇员制健康发展更有意义。

一、政府雇员制的内涵阐释与实施状况

1. 政府雇员制的概念与基本特质

广义上,一些西方国家通常将包括公务员在内的所有政府公务人员统称为政府雇员,如美国所有在联邦政府工作的人员统称政府雇员。狭义的政府雇员,是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才,以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员[4]。一般认为,政府雇员制是由纳税人出资金,委托政府在某一时期、某一特定项目中雇用急需人员,服务于社会利益的行政机制[5]。我们认为,政府雇员是指政府在特定时期,根据职位特殊需要,从社会上雇用的、具有专门技能的、旨在从事政府某些专业性、辅助性工作的人才;对政府雇员进行科学管理的法律、规章和制度或机制的总和就是政府雇员制。它与公务员制度同属公共服务体系,但“政府雇员制是与公务员制度并行不悖的一套新的管理机制、管理制度与管理逻辑,彼此相望而永不相交”[6]。“永不相交”主要体现在两者“职务产生与解除方式、任期期限、工作性质、政府管理方式、行政责任与救济途径、工作报酬与福利待遇”[7]等的不同。因此,政府雇员制是一种独立于公务员制度、满足公共人力资源特殊需求的有效途径,其基本特质在于:政府雇员一般是专门技术人才,有一定雇佣年限;政府雇员通常不享有行政编制,不具有行政职务,不直接行使行政权力;政府雇员按雇用合同约定享有权利、履行义务和承担责任;政府雇员服务于政府某项任务或某一政府工作部门,提供特殊公共服务,并与公务员一起完成公共事务等。

2. 政府雇员制的模式及分类

中国政府雇员制肇始于2002年6月《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台,随后各地纷纷试行,已有浦东新区、芜湖、成都、海淀区、宁波、长沙、宁乡县、青岛、南京、扬州、珠海、深圳、广州、辽宁、湖北等近20个地方政府宣布实施。由于没有全国性的统一部署,地方实践不尽相同,总的来说有三大模式[8]:①吉林模式:《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定,政府雇员不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制、不享受公务员福利待遇。无论普通雇员、高级雇员还是资深雇员,都是政府通过合同形式聘用的技术性人才。②珠海模式:《珠海市政府雇员试行办法》指出,政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要,从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员服务于某一行政机关或政府某项工作,占雇用单位的人员编制,但不具有行政职务,不行使行政权力。政府雇员与公务员享有同等休假、工伤、抚恤等福利待遇。与吉林模式相较,珠海模式不仅在于弥补政府专门人才的匮乏,其占编的规定更是为了触动政府精简冗员。③深圳模式:《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》要求,政府雇员制在全市政府机关、事业单位推行;雇员占用本单位编制名额,但占编不入编;高级雇员可以担任行政职务,行使行政权力;所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位也推行雇员制。综上,根据各地政府实践,政府雇员主要适用于国家机关的专业性、政策性、辅助性及工勤性职位,覆盖范围大致包括政府高级参谋咨询人员、技术人员,阶段性、专项性工作的临时人员,普通技术人员和工勤、辅助性人员。我们认为,深圳市政府雇员制特别是“占编不入编”的运行逻辑,并非简单地在于改变机关事业单位的人才结构或减少公务员比例,实质是将一种新的用人模式引入到现行公共服务体系中,以提升政府的公共服务水平。由此,在确保控制公共部门整体用人规模的前提下,希望能倒逼政府机关、事业单位精简机构,降低行政成本。然而,我们不赞成政府机关、事业单位混在一起推行政府雇员制。“政事分开”是行政管理体制改革的基本要求之一,当下中国正在大力推进事业单位分类改革,一些事业单位岗位已在推行聘任制,这类人员可以按照《劳动法》的规定管理,不必适用雇员制,否则会造成管理上的混乱。

3. 实施政府雇员制的意义

一般地看,实施政府雇员制,体现了人事行政体制突破单一公务员制度模式,向多元化的公共人力资源管理模式转型。现实地看,实施政府雇员制,因应了“十二五规划”中强调的政府“必须提高社会管理科学化水平”的客观要求。具体地看,实施政府雇员制具有如下基本功能:首先,有利于荡涤官本位意识。从“身份”到“契约”的转变, 在公共部门中适当引进竞争,可以减少官僚主义、调动公务员创造性、提高行政效能、防止人事管理腐败、促进“顾客导向”理念的型塑。其次,有利于倒逼政府改革,精简机构、裁减冗员与降低行政成本。正如温家宝总理在十届人大三次会议指出:各级政府要创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务,要整合行政资源,降低行政成本,提高行政效率和服务水平。第三,有利于提高公务人员的服务能力。市场经济的发展与后“入世”时代的挑战,使传统人事行政模式愈发不能适应社会进步的要求。实施政府雇员制,可弥补政府专业人才的结构性缺失,为政府决策提供智力支持,提升公共服务效能。

二、 政府雇员制的实践困境

判断制度设计的优劣有多重标准,其中之一是理性化、程序化与科学化程度。理性化蕴涵可预期性,程序化体现公正性,科学化确保高效性。政府雇员制是一种正在试验的新生事物,其探索精神值得肯定,但离理性化、程序化与科学化的要求较远,常常遭遇如下困境:

1. 政府雇员制面临合法性危机

从试行政府雇员制的地方政府出台的规范性文件或规章来看,在一定程度上对政府雇员的管理与激励起到了积极作用。但总的来看,政府雇员管理还处于起步阶段,战略目标不清,公众认知不足,并缺乏上位法依据,面临合法性危机。一方面,地方政府的规范性文件或规章在关键问题上不一致,制度设计常常背离初衷。如吉林模式规定政府雇员不具有行政职能、不行使行政权力、不占用行政编制,珠海模式指出政府雇员占雇用单位的人员编制,而深圳模式规定高级雇员不但可以占用行政编制,还可以担任行政领导职务、行使行政权力,事业单位也实施雇员制。另一方面, 制度试行尚未得到中央政府肯定,至今没有一部规范政府雇员制的法律或行政法规,《公务员法》也没有相关规定。同时,政府雇员的劳动、保险等也缺少规范,而《劳动法》明确规定该法不适用政府部门人员。雇员的任用与管理如果没有法律规范,则在官本位思想浓厚、人才市场不完善、腐败严重的当下,政府雇员制将很难健康运行。

2. 政府雇员陷入角色冲突难局

就政府雇员制构造而言,政府与雇员是典型的委托—代理关系,而委托—代理常常出现代理人对委托人意愿背离的情形。一方面,政府雇员不同于公务员,不享有行政编制,主要从事与政府部门短期合作的技术性、辅助性、操作性事务,不能通过短期雇用来实现政治上晋升。政府雇员即使有较高年薪,但通常不享有公务员保险、补贴、退休、养老等福利待遇,这将在一定程度上刺激雇员追求短期利益的动机,利用公共资源实现其利益最大化,显现“经济人”性质。另一方面,政府雇员以自身专长与技能获得岗位,与公务员共同承担提供公共服务的职责。政府治理目标的全局性、政府的公共性,决定了政府工作人员必须促进公共利益最大化,彰显“公共人”特点。因此,政府雇员“必须建立对公共利益的信仰,必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉,必须确立无私奉献的价值目标”[9]。由是,在监管制度缺失下,政府雇员极易陷入“经济人”和“公共人”角色冲突难局。

3. 政府雇员制推广乏力

受不确定性、复杂性、政治架构等因素影响,地方政府创新的动力不足,缺乏推广政府雇员制的勇气。首先,政府雇员制可能会失败,付出了高昂成本却不能带来任何收益,“改革者没有好下场”的古训更使地方政府裹足不前。其次,即使政府雇员制突破了传统用人制度的窠臼,提高了政府效能,但这种收益可能与现行体制的既得利益者利益相抵触,未必能使改革者获得晋升等利益。第三,政府雇员制实践伊始即存在颇多争议,制度试行尚未得到中央政府明确肯定,许多地方政府不敢冒然尝试。即使尝试能为中央政府提供决策参考,但出于政治风险考量,地方政府仍然愿意求稳而不采取变革。因此,在一系列因素裹挟下, 地方政府一般会倾向于维护传统人事行政制度, 而不愿承担因制度变革带来的可能风险。即使从当下政府雇员制的试行来看,政府雇员的市场化管理程度不足,尤其雇员招聘上过于依赖政府机构主导,甚至体现长官意志“任人唯亲”,缺乏公平竞争。

4. 政府雇员制配套改革滞后

“政府再造”运动的滥觞,使得曾经支配上个世纪的,僵化、低效、等级的官僚制组织正向弹性、高效、分权的扁平化组织嬗变。实施政府雇员制能够弥补政府专门人才的不足,改造政府组织结构,提高用人上的灵活性,但是,推行政府雇员制需要政府变革管理方式、组织结构,更需政府精简机构和人员。然而,纵观新中国成立后历次政府机构改革,总也走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当下有些地方政府官员在政府没有变革到位,并且不顾地方实际即仓促“上马”政府雇员制,结果是忙了“保姆”闲了“媳妇”,与制度设计初衷渐行渐远。政府雇员不是“消防员”,不是政府用来救急的,政府聘用人员应当有系统计划与战略规划,不能治标不治本。政府雇员制度并不是简单地从社会上雇佣一些专门人才,它是围绕公务代理制度形成的[10]。另外,对政府雇员的薪酬、考核、激励等也缺乏公正、科学的制度设计。若想政府雇员制健康运行,亟需政府改革的进一步深化。

三、破解政府雇员制困境的基本理路

学术界对政府雇员制有明确表示否定的观点[11],也有怀疑的态度[12],但更多学者持肯定主张[13]。“否定论”看到了政府雇员制的运行困境,观点十分鲜明,但却有意无意地忽略了政府雇员存在的合理与正当,对新生事物缺乏必要的包容与理解。“怀疑论”虽然对于认识政府雇员制存在的问题具有警示意义,但建设性不足。我们赞同多数学者主张,认为政府雇员制作为人事行政改革中的新事物,其发展和完善必然有一个过程。期望其一开始就尽善尽美,要么是怀有乌托邦情结,要么是缺少对现实的理性观照。应以发展的眼光审视其面临的困境,并在发展中破解困境。

1. 完善相关法律制度:政府雇员制健康运行的保障

要使政府雇员认真履行本职工作,以委托人利益为旨归,必须加强制度建设,完善相关法律法规。具体来说,为了实现对政府雇员的科学管理,保障政府雇员的优化、廉洁与高效,可由国务院在对一些地方有关政府雇员制的规范性文件或规章进行调研的基础上,借鉴国外经验,根据宪法,制定统一的行政法规《政府雇员暂行条例》,并出台具体实施办法,以便地方政府推广执行。《政府雇员暂行条例》应明确政府雇员的进、管、出、责、权、利等内容。条件成熟时应提请全国人民代表大会研究、制定《政府雇员法》。为了便于对政府雇员的具体管理,要对政府雇员进行职位分类。在中央对公共人力资源总体规划的基础上,各级地方政府部门根据职能发展需要进行岗位工作分析,合理划分政府雇员和公务员岗位;再将岗位工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件等作为评价因素,把政府雇员岗位分成不同的类别和等级,不同的类别和等级具有相应薪酬待遇。有关政府雇员的劳动、薪酬、社会保险等可以通过政府与雇员间签订合同约定,而约定的依据是政府雇员岗位的类别和等级。

2. 开展职业伦理培训:政府雇员制健康运行的基础

要使政府雇员实现委托人的根本利益,仅靠制度建设是不够的,还要依赖职业伦理约束。从某种意义上内在职业伦理制约是基础,是对外在制度有限理性的补充。职业伦理是一般伦理原则与职业特征的耦合,对其评价的主要方式是社会舆论、群众监督和自我信念等。政府雇员的职业伦理是具体伦理原则与政府德性的链接,被委托人对委托人利益的维护是其基本要求,这种职业伦理观念与在信息不对称状态下制定的监督制度相比更有效。要实现政府雇员的职业伦理制约,一方面,要在政府雇员制度设计中彰显全心全意为人民服务的行政价值观,明确职业伦理的形成机理,营造良好伦理氛围;要督促政府雇员在工作中把贯彻职业伦理作为一种内在的价值取向与“刚性”约束,将职业伦理升华为道德自觉。另一方面,必须加强对政府雇员的职业伦理培训,进行持久而有效的伦理道德操练,摒弃“经济人”的过度自利动机,摆正被委托人地位,重铸职业伦理精神,为政府雇员制的健康运行奠定伦理基础。

3. 引入绩效管理:政府雇员制健康运行的关键

绩效管理是在吸收功绩评议、目标管理、绩效评估等管理理念基础上形成的现代管理系统,契约式、市场化的绩效管理是政府雇员制健康运行的关键。首先,推行环节。政府必须树立市场理念,坚持成本—效益原则,充分考虑现实需求、财政能力和政策可行性,不可盲目效法。其次,招录环节。政府要选择适当的媒介发布招聘公告,使尽可能多的应聘者参与竞争,并组织专家组对应聘者进行客观评价。第三,管理环节。政府雇员与政府按照公平、公正和诚信原则,将双方责、权、利写入书面合同,采用合同化管理。第四,薪酬确定环节。以按劳分配为原则确定雇员薪酬标准,可采用以下模式:岗位定薪,即根据雇员专业、技术、学历等安置岗位和分派任务,使人适其位、位得其才,再按照职位特征、任务轻重,拟订相应薪酬标准,形成具有层次性和等级性的薪酬体系[14]。绩效定薪,即订立绩效合同约定雇员在任职期限内必须完成一定工作任务,对政府雇员绩效进行综合考评后付酬。市场定薪,即通过市场调研了解招聘职位所拟聘人才的市场价值,确定与市场基本一致的薪酬标准。第五,绩效评估环节。通过人力资源管理部门、社会中介、政府雇员代表组成绩效评估委员会,对雇员的业绩和日常工作表现等进行客观、准确、科学地考核。总之,绩效管理是一种过程式管理,有“明确的绩效标准和指标,组织员工广泛参与,要求整合信息、资源和技术,强调结果和创新,并以绩效为导向”[15]。

4. 精简机构与冗员:政府雇员制健康运行的前提

传统科层制管理模式的局限,是西方公务员制度变革的动因,而变革的基本趋向是减少公务员数量,采用聘用制大量引进政府雇员。然而,反观我国的历次政府改革,正如江泽民同志坦言,“总的说不理想,精简—膨胀—再精简—再膨胀的情况反复出现,一直没有从根本上得到解决”[16]。原因固然复杂,但根源在于政府的滥权导致编制的失控。现代文明国家,政府无权定编,更无权扩编,政府用编权由议会或权力机关掌控才具有正当性。而中国机构编制是由政府控制的,即使权力机关的编制也是由政府划定的。政府用编权膨胀、行政开支失度,却不受权力机关的监督和制约,成为机构臃肿、冗员增多、行政成本高昂的重要诱因,也是政府改革“不理想”的基本症结。我们强烈呼吁加快推进政治体制改革,并重视改革的“顶层设计和总体规划”,强化人大的监管职能,尽快制定《机构编制法》,使政府的用编权回归权力机关,切实精简机构与冗员,为政府雇员制健康运行提供前提。同时,推行政府雇员制,可以倒逼政府精简机构与冗员,优化行政体制,建构有限政府,否则将变相增加人员,以一种隐性方式造成政府机构膨胀,出现“闲着媳妇请保姆”的窘境。

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