论非营利组织及其农业科技服务

胡扬名，李燕凌

（湖南农业大学 人文学院，长沙 410128）

【经管索微】

论非营利组织及其农业科技服务

胡扬名，李燕凌

（湖南农业大学 人文学院，长沙 410128）

非营利组织作为政府和市场之外的第三部门参与农业科技服务，能够弥补该领域政府和市场的失灵。其独特优势表现在：积极进取，富于创新；开放灵活，弹性较大；深入农村，贴近农民；成本较低，效率较高。非营利组织参与农业科技服务的方式主要有三个方面：直接满足农民的多方面的需求；作为桥梁与纽带反映和维护农民的利益；监督农业科技服务的生产和提供。

非营利组织；农业科技服务；政府失灵；市场失灵

丰富和足够的农业科技服务是农业增效、农民增收和农村发展的重要保障。长期以来，政府是农业科技服务的唯一主体，在市场经济逐步发展之后，企业主导的农业科技服务模式逐步兴起并起到了重要作用。发挥政府与市场两个主体的作用，建立和完善以政府和企业为主导的两类农业科技服务体系成为人们关注的重点，而无论是理论界还是实践中，对政府和企业之外的非营利组织参与农业科技服务的关注则明显不够。因此，引导和促进非营利组织参与农业科技服务应是我国完善农业科技服务体系的努力方向之一。

这里所说的非营利组织是指除政府部门和以营利为目的的市场部门（企业）之外的谋求公益或共益的组织，组织性、自愿性、自治性和非利润分配性是其主要特征。它与政府、企业共同构成当代社会的三大支柱，成为当代社会协调运转不可缺少的组成部分。［1］参与农业科技服务的非营利组织承担公益性职能，不以营利为目的为农民提供各种农业科技服务。非营利组织作为现代社会的重要主体在参与农业科技服务中有充分的理论依据和现实条件，起着重要的作用。

一、理论分析

其一，政府失灵论角度。传统观点认为，无论理论还是实践上，政府都是公共产品的主要提供者。与私人部门相比，政府在提供公共产品方面具有明显的优势：一般拥有巨大的暴力潜能和动员大量社会资源的能力，同时又具有广泛的社会代表性。［2］农业科技服务具有明显的公共产品属性，我国农业的生产经营方式和农业科技服务的特殊性等具体国情，决定了政府提供农业科技的客观必然性。计划经济时期，政府的农业科技服务组织成为农业科技服务的唯一供给主体，政府干预农业科技服务的一切领域，实行垄断。［3］

然而，政府也因其内在缺陷与私人部门一样在农业科技服务公共产品的提供方面存在失灵现象。其主要表现为：一是供给不足。随着我国农村经济和社会的发展，农业科技服务的需求不断扩大，但政府在供给模式上实行垄断，在供给内容上依靠行政指令，在供给机构上仍沿用乡镇政府加“七站八所”的固有模式。同时，政府对农民动态化、个性化的农业科技服务需求的敏感性和适应性不强，行为目标和农民实际需求的不一致，使其难以根据农民的多样化需求提供农业科技服务公共产品，由此导致供给不足。二是供给的低效率。政府提供公共产品的垄断性使得农业科技服务的供给缺乏竞争机制，其相关部门和组织往往缺乏成本效益观念、服务意识和创新意识，追求效率的动力不足。同时，由于政府很难对农业科技服务的产出和效果加以评估，社会和公民监督政府部门又有难度，使得政府农业科技服务供给的效率低下。三是质量下降。由于缺乏有效的监督机制，政府可以利用垄断地位获取额外利润，导致政府预算不断扩张，机构不断膨胀，内部庸才增加以及官僚主义盛行，这些大大影响了政府的工作效率和执政能力。同时，政府规模的扩大使得政府支出占GDP的比重上升，而其支出很大程度上并没有用于向国民提供服务，直接导致政府的农业科技服务投入相对不足。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的0.6%-1.0%，多数发展中国家也在0.5%左右，但我国只占到0.2%，每个推广人员平均占有经费只有1400 -2000元。而乡镇农技部门的工作人员基本工资都不能保障，更不用说农业科技服务质量了。［4］

其二，市场失灵论角度。“政府失灵”使人们对政府作为农业科技服务供给的唯一主体地位产生质疑，人们开始寻求其他途径提供农业科技服务。随着市场机制的不断完善，市场力量逐步延伸到农业科技服务之中，以“公司+农户”为框架的企业主导型模式的日益发展，大大提高了农业科技服务的效率。但由于纯公益性农技推广服务具有非排他性、非竞争性和外部性特征，以及市场经济自身的内在缺陷，往往会导致市场在提供农业科技服务方面的失灵。一般来说，市场主体参与农业科技服务首先考虑的是能否给自身带来满意的经济利益和投资回报，而一些农业科技的研发、试验、推广等需要较大的投入，如果没有足够的资源作保证则难以进行。农业科技服务的周期一般比较长，需要运用较高的生产技术并在多方协作下才能进行。公益性的农业科技服务具有社会效应和外溢性，难以避免“搭便车”现象。而且其投资成本和盈利难以收回，高投入、低回报甚至无回报，或者回报周期漫长的特性与私人部门强烈的营利冲动也相违背。这就决定了私人部门（企业）不愿提供农业科技服务。而在实践中，企业提供农业科技服务也是问题多多。如企业与农户之间存在严重的利益冲突，处于强势的企业往往出于自身利益的需要，不顾甚至侵害处于弱势地位农民的利益，政府因监管缺位而束手无策，所谓的“订单”常常是一纸空文。［5］因此，单纯依靠市场配置资源的方式和市场机制的作用，很难解决农业科技服务中的投资回报率问题。

二、优势分析

“市场失灵”和“政府失灵”现象的存在，使得农民呼唤既能满足他们对科技服务多方面的需要，又能充分体现并维护他们利益的新型服务组织。这就为非营利组织的出现和发展提供了广阔的生存、发展空间。20世纪70-80年代的新公共管理运动要求政府转变职能，实现政事分开、政企分开，从诸多的社会管理领域中退出来，将大量社会管理方面的事务交由第三部门来管理，实现公共产品供给的多元化。作为公共产品的公益性农业科技服务也有必要实现供给主体多元化，这也为非营利组织参与农业科技服务提供了发展空间。与政府和市场在提供农业科技服务领域的失灵相比，非营利组织在参与农业科技服务方面有独特的优势。

其一，积极进取，富于创新。非营利组织比政府和市场更富于创新，既包括技术创新也包括制度创新。非营利组织具有强烈的创新欲望和能力，在社会活动中的不断实践也能使其提供服务的质量有所保证。如印度的社区初级保障体系、无烟炉、卫生厕所的发明和推广等都是在非营利组织的主持下完成的。［6］在我国，相关的农业科研院所、高等院校、行业协会、社团组织等非营利组织，是农业科技服务与管理创新的重要主体，相当多的农业科技创新由他们完成。各种富有成效的农业科技服务创新模式，如“太行山道路”、“科技大篷车”、“专家大院”、“科技特派员”、“‘双百’科技富民工程”、“科技合作社”等，也都是各类非营利组织在实践中探索和创新的成果。此外，非营利组织善于在被政府忽略的领域发现新的社会需求，并为之找到提供相关社会服务的较好途径，如农民专业技术研究会就有效地弥补了农业技术从乡镇到农民之间的这段空白，成为农业技术推广承上启下的关键性组织。

其二，开放灵活，弹性较大。非营利组织的权力运行机制建立在相互尊敬和信任的基础上，而不是建立在科层制的规范上，其开放的组织体制和扁平化的层级结构不受僵化体制和繁文缛节的束缚，具有很大的弹性和适应性，便于组织内外进行物质、能量、信息的交流，能够对社会基层迅速做出反应，根据不同的情况灵活调整自己的工作方向和运作方式。在管理上，其工作人员拥有较大的自主权，在复杂多变的环境中，能不断适应环境，提高组织效能。一般来说，非营利组织的非官方色彩便于做政府不便做的事情，易于引导服务对象参与各项计划活动，学会自我管理和自我决策。这正是目前世界各国农业科技服务中重视建立和完善非营利组织的原因所在，也应成为我国农业科技服务发展的方向。［7］

其三，深入农村，贴近农民。非营利组织的农业科技服务活动中，服务对象占据着核心位置。非营利组织经常深入到农民群众之中，及时了解各种农业科技服务的需求信息，能更恰当地为农民提供帮助。如产生于家庭联产承包责任制后的农民专业技术协会，其目的就是为了解决生产技术问题和提高收成，其服务领域涉及农业生产的方方面面，其职能就是将新技术带给广大农户，并且解决农户在生产中遇到的技术性问题。协会在引进技术时通常会充分考虑技术的适用性和针对性，因此具有明显的需求导向性。这就能有效避免政府农业科技服务组织中所提供的服务与农民的需要相脱节的问题。［8］

其四，成本较低，效率较高。非营利组织的工作人员大都是志愿者，其动力是奉献社会，以获得农民的满意和社会的承认为最高层次的心理满足，因而有着明确的工作目标和高度的工作热情。组织中没有繁复的行政体系，往往能够更容易得到他人或社会的赞助，因而运作成本较低。这些特点使其在一些功能上能够代替政府服务。在农业科技服务的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域，非营利组织常常比政府做得更好、更有效。

三、服务方式

其一，直接提供农业科技服务，满足农民的多

方面需求。农业科技服务作为公共产品或准公共产品是农民群众在生产和生活中所必不可少的物品。由于公共产品的非排他性和非竞争性特点及市场机制本身的缺陷，私人部门在公共产品的提供中难有作为。政府作为公共利益的代表是公共产品的主要提供者，但政府在提供公共产品时只能反映大多数公民的意见，站在中性的角度进行选择，不可能满足公民的个性化需求，结果只有中位选民的需求得到了满足。这就会引起需求未得到满足公民的不满。非营利组织恰好可以弥补这个不足，可以直接提供各种多样化、个性化的农业科技服务。其形式主要有：一是开展农业科技培训。如农业科研院所、高等院校、各级科技协会、农民专业合作组织等针对农民需求举办蔬菜种植、科学施肥、果树修剪、畜禽养殖、药材种植、农业机械操作及维修保养等农业实用技术培训班，提升农民科技素质。二是深入农村召开座谈会或入户走访，详细调查和了解农民生产计划、农业科技需求，并及时总结反馈，为科技人员“定向服务”提供可靠依据。三是提供科普宣传与咨询。相关非营利组织动员专业人员到农村开展“科技赶大场”、“科普活动月”、“科技活动周”等城乡结合的科技活动，传播科技知识，推广科技成果，开辟科技传播渠道，加强科普宣传，还可以提供农业产业政策咨询、农业科技指导、农民工创业、就业指导等。四是引进新优品种技术。非营利组织通过邀请专家讲座指导和组织农民考察等形式，向农民推荐和引进新品种、新技术，为农民增收致富提供新途径。五是其他农业科技服务。非营利组织因其贴近农民和富于创新精神，能够对农村社会不同群体和不同层次的需求迅速作出反应，对其个性化的需求直接给予满足。

其二，作为农业科技服务的桥梁与纽带，反映和维护农民的利益。非营利组织是政府与农民沟通的桥梁与纽带，一方面可以将政府的相关政策和科技信息传递给农民，另一方面也能将农民的科技服务需求以及农民对政府农业科技服务的满意度及时反馈给政府，使之作出相应的政策调整。另外，非营利组织也是联结农业科研、教育和生产的桥梁与纽带，一方面相对于分散化的农户，它组织程度较高且与外界联系紧密，能及时将相关的科研成果或技术示范、推广给农民，使农业科技成果由潜在生产力转化为现实生产力；另一方面，当前多数农户生产规模较小，组织化程度低，农户多样化的技术需求信息往往无法及时地传递给科研部门，致使科研成果与农村实际相脱节。而非营利组织能够深入农村基层，与农民紧密联系，不断地收集农业生产中的各种问题和农户的技术需求意向并反馈给农业科研部门和教育单位，推动科研和教学的不断发展。［3］非营利组织还是连接企业和农民的中介。各类农业科技企业、龙头企业在实践中也能够承担一定的农业科技传播、教育和服务功能，为农业科技进步和农民增收作出一定贡献。但是，企业提供农业科技服务的目的是保证自身整体利益的实现，当农民利益与企业利益发生冲突时，作为弱势群体的农民只能显得越发弱势。在这种情况下，非政府组织就能以积极的行为来协调各方利益，监管相关法律、法规和政策的实施，维护农民的话语权，切实保护农民的利益。［9］

其三，监督农业科技服务的生产和提供，促使农业科技服务的有效实现。公共产品的提供者未必就是生产者。在重塑政府浪潮的冲击下，政府将其部分功能分解给社会组织，并采取政府业务合同出租和承包的方式，将一些原来由政府向社会提供的公共服务和公共产品的生产改由社会承包。在我国，政府亦逐渐改变对农业科技服务大包大揽的做法，开始将一些农业科技服务项目转给社会组织类承担，诸如农业科研项目的招投标和农业科技项目的推广应用等，而政府则作为提供者进行监督。这为私人部门和其他组织介入农业科技服务提供了机会，但是由于私人部门生产活动的营利冲动、科层制政府机构的官僚作风以及各类社会组织中理性经济人的自利行为，农业科技服务的有效实现往往受到阻碍。非营利组织作为一种维护社会公平和正义，追求公共（共同）利益的独立力量，可以对农业科技服务生产和提供的各环节进行监督，从而保证农业科技服务的有效实现。

加强农业科技服务是促进农业增产、农民增收和农村发展的必然要求，现代农业科技服务体系的建设需要全社会各方面的广泛参与。政府作为社会公共产品的主要提供者，是农业科技服务的当然主体，在掌控农业科技服务的宏观政策和长远发展趋势方面具有不可替代的作用，然而在涉及农村微观领域的农业科技服务方面未必具有优势；由利益驱动的企业在农业科技服务方面有其自身的优势，在满足利己目标的同时也可能在客观上达到利他的效果，然而在缺乏监督和控制的情况下，企业的经济理性极易损害农民的切身利益；作为政府与企业之外的社会部门，非营利组织因其强烈的社会责任感、使命感和人文关怀精神，及其贴近基层、便于沟通、灵活调节和善于创新的优势，在农业科技服务方面具有独特的作用。非营利组织数量庞大，分布的领域几乎渗透到现代农业生产和生活的各个方面，在农业科技服务方面能起到极为重要的作用，具有广阔的发展前景。但是非营利组织的发展还没有摆到应有的战略位置上，法律不完善，政策支持不力，自身建设（尤其是农村各类非营利组织）也不容乐观。因此，推动非营利组织的发展，使之成为真正强大的社会“第三部门”，是我国当前刻不容缓的任务之一。

［1］黄恒学.公共经济学［M］.北京：北京大学出版社，2002：45.

［2］汪玉凯.公共管理与非政府公共组织［M］.北京：中共中央党校出版社，2003：96.

［3］蔡薇.公益性农技推广服务的合作式组织模式设计——以江苏省为例［D］.南京：南京农业大学，2006.

［4］周景轩.农业科技推广难的症结何在？［N］.山西日报，2008-09-18（3）.

［5］刘少君.农村科技服务模式创新的思考——以双峰农村科技合作社为例［J］.湖南社会科学，2006（6）：122-123.

［6］文军，王世军.非营利组织与中国社会发展［M］.贵阳：贵州人民出版社，2004：18.

［7］高启杰.农业推广组织创新研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：222.

［8］孙联辉.农业技术推广组织多元化的分析与探索［J］.中国农学通报，2003（2）：147-149，153.

［9］茆素琼.农村经济发展中非政府组织作用探讨——以农村专业经济协会为例［J］.农业经济，2007（12）：15-16.

On NPO’s Providing Services of Agricultural Science and Technology

HU Yang-ming，LIYan-ling

（College of Humanities and Social Sciences，HUNAU，Changsha 410128，China）

Non-profit organizations，as the third sector outside of the government and the market in agricultural science and technology services，can make up for government failure and market failure in these fields.Nonprofit organizations have the following specific advantages：proactive and innovative；open and flexible with greater elasticity；deep into the countryside，close to the farmers；lower cost but higher efficiency.There are three main methods for NPO’s providing services of agricultural science and technology——satisfying farmers’diverse needs；reflecting and safeguarding the interests of farmers，acting as a bridge between farmers and other partners；monitoring the production and provision of such kinds of services.

non-profit organizations；agricultural science and technology services；government failure；market failure

F306.6

A

1672-3910（2011）05-0074-04

2011-03-29

国家社科基金项目（09BJL031）

胡扬名（1979-），男，湖南祁东人，讲师，博士生；李燕凌（1964-），男，湖南邵阳人，中国社科院博士后，教授，博士生导师。