近代中国宪法的发展轨迹

齐盛

(河南科技大学 法学院,河南洛阳471003)

近代中国宪法的发展轨迹

齐盛

(河南科技大学 法学院,河南洛阳471003)

众所周知,宪法对中国而言是不折不扣的舶来品。从1908年清政府颁布的中国历史上第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》到1946年南京国民政府的《中华民国宪法》,几十年间,宪法随着政府的更迭在中国大地上如走马灯般变换。这些宪法都或多或少地结合了中国当时的实际情况;同时,宪法的交替也反映了宪政在中国发展的某种必然规律。

近代;宪法;法律史

一、近代中国宪法产生的历史背景

鸦片战争后的中国,国势日衰,清王朝在与列强的较量中屡战屡败。继《中英南京条约》之后,不平等条约接踵而至,国土沦丧,财富外流,昔日的“天朝上国”日益沦为列强竞相争夺的“肥肉”。尤其1898年义和团运动和1900年八国联军侵华战争更使清政府面临被推翻的空前危机。为了应对这一前所未有的严峻挑战,清政府开始了以救亡图存为目标的修律活动,期望以此摆脱危机、富国强兵。为此,清政府还派大臣出国考察宪政,定下“仿行宪政”的目标,并成立了专门的机构宪政编查馆。

随着中国的大门被列强以武力打开和西学东渐的日益深入,中国人了解到凡是资本主义国家都制定有宪法。特别是当1905年小小岛国日本战胜庞大的俄国后,早期的先进知识分子认识到,日本战胜不是巧合,是其政体优于俄国,这是君主立宪政体对专制政体的胜利。恰巧这一切发生在清末修律的过程中,这时清政府已把立宪作为自救图存的途径之一。在各种内外因素的共同推动下,中国历史上的第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》诞生了。

二、近代中国宪法的发展历程

(一)清末的宪法发展

经过酝酿准备,光绪三十四年八月初一(公元1908年8月27日),清政府颁布了中国历史上第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》。它的颁布无疑是中国宪法史乃至整个中国法制史上一个里程碑。

《钦定宪法大纲》由“君上大权”和“臣民权利义务”两部分构成,条文只有23条;由于是“钦定”的,因而缺乏民主色彩。但其最大意义在于价值宣示:清楚地表明君主的权力是法定的而非来自于天!此外,《钦定宪法大纲》也史无前例地规定了民众享有的权利和义务。由此可见,《钦定宪法大纲》以法律的形式规定了君、民各自的权利义务,这对无论约束君主、还是开启民众的权利意识都具有重大的意义。当然,它把民众的权利义务作为附则规定的体例体现了封建统治者重君权、轻民权的一贯性,但其里程碑地位是不可动摇和无法替代的。

在清末立宪的过程中还有另一部宪法性文件——《宪法重大信条十九条》(以下简称《十九信条》)。1911年10月10日,武昌起义爆发,随后南方数省宣布脱离清政府独立,清王朝瞬间面临着土崩瓦解的命运。为挽救危局,清政府于10月30日下“罪己诏”,决定赦免国事犯,起草宪法。11月3日,清政府颁布了《十九信条》并决定即日起施行。由于《十九信条》是在辛亥革命爆发的特定背景下颁布的,因此其对皇权作了诸多限制,加强了国会的权力,同时规定实行责任内阁制。与《钦定宪法大纲》相比,《十九信条》的政治构架设计具有进步意义。[1]它使皇权、立法权、司法权和行政权之间具有互相制衡的关系,然而“阙略”了臣民的权利义务,这种立法倾向冲淡了它的价值,而不能不归结为一种应急的政治策略。[2]《十九信条》并未能挽回清王朝覆亡的命运,随着1912年1月1日南京临时政府的成立,中国近代的宪法发展进入一个崭新的阶段。

(二)中华民国的宪法发展

1.南京临时政府的《中华民国临时约法》

1912年1月1日,中华民国南京临时政府成立启动了制定约法的步伐。1912年3月8日,南京临时参议院完成三读程序,审议通过了共7章56条的《中华民国临时约法》。

《中华民国临时约法》以西方的民主法治学说为理论基础,以国家根本法的形式宣布废除在中国延续了两千年的封建君主专制制度,确认了资本主义生产关系的合法性。它适应20世纪初期社会发展的趋势,反映了资产阶级的愿望和利益,也在一定程度上满足了人民的民主自由要求。[3]175-176

2.北洋政府的《天坛宪草》和1923年的《中华民国宪法》

南京临时政府是一个存续时间不过3个多月的短命政府,后继者是以袁世凯为首的北洋政府。北洋政府是一个军阀政府,存续时间不长但立宪活动较为频繁,控制中央政府的各派力量出于各自的目的,都希望以宪法作为自身合法性的后盾。

北洋政府的宪法性文件前后共有3部:《中华民国宪法草案》(通常称为《天坛宪草》)、《中华民国约法》和《中华民国宪法》。

1913年的《天坛宪草》共11章113条,因袁世凯解散国会而停留在草案阶段。是国民党籍议员占多数的国会“法律限袁”的产物。

《天坛宪草》的立法重心在于限制总统的权力,主要以提高国会地位和加强行政权的内部制约来达到限制总统权力的目的。它的第4章“国会”、第5章“国会委员会”以及第7章“国务院”以若干具体规定体现了限制总统权力的精神。如:国会享有立法权、财政权、建议权、受理请愿权、质问权、不信任权、弹劾权、审判权、兼职权以及保障权。[3]191这些规定,有的是为限制政府权力而设,有的是为监督政府权力而设,因此有助于防止袁世凯独裁。[3]191

《天坛宪草》对于公民基本权利义务方面的规定客观来讲并不够充分,但其继承了《中华民国临时约法》的精神,列举了人民所享有的权利和义务的种类。[3]190各章的整体规定是积极的,但第19条“国民教育以孔子之道为修身大本”的规定备受非议,往往认为这是思想领域的一种倒退。

整体而言,《天坛宪草》是在国民党人与袁世凯的激烈斗争中,在坚持民主共和与意图颠覆民国政体的斗争的背景下诞生的。虽然这部宪法草案最终因袁世凯解散国会而胎死腹中,但其在中国近代宪政史上始终占据着重要的一席之地。

迫使《天坛宪草》搁浅后,袁世凯曾于1914年炮制出一部《中华民国约法》。这部宪法性文件与之前的《中华民国临时约法》及《天坛宪草》相比在宪法层面本身也有不小的倒退,世人对其贬损极多,在此不予赘述。

经历了十年制宪之后,北洋政府出台了其治下唯一的正式宪法——1923年的《中华民国宪法》。这部宪法诞生于曹锟贿选的阴影下,因而自问世起所受的非议与袁世凯的《中华民国约法》相比有过之而无不及。但就宪法本身而言,它是相当不错的一部宪法,无论体例还是内容都是以《天坛宪草》为蓝本的。十几年的制宪历程和多次起草的宪法草案,为这部宪法的制定提供了必要的理论和资料基础以及实际操作经验,所以这部宪法规范体系的完整、立宪技术的优化,以及制度设计和内容的完整性,都达到了当时的最高水平。[3]225

在这部共13章141条的宪法中,通过“国会”、“大总统”、“国务院”和“法院”4章确立了立法、行政和司法三权分立的政权体制,规范了三者之间的分工制衡关系,并且恢复了《临时约法》所确立的责任内阁制。[3]226-227值得一提的是,在制度设计上,与《临时约法》、《天坛宪草》和《中华民国约法》因人设制的特点不同,它没有表现出对曹锟等直系军阀的政治利益而设制的倾向。[3]228

此外,《中华民国宪法》还建立了一些新的制度,最突出的就是地方自治和司法审查。[3]229其中的地方自治是较为完全的地方自治。一方面,宪法采用列举的方式划定了国家与地方在立法、财政等方面的权力界限;另一方面,宪法赋予省和县极为广泛的自治权。[3]229同时,这部宪法的制定者对司法制度的功能也较为重视。特别是该法第26条规定,对于宪法所列举的国家独享权力、国家与地方共享权力和地方独享权力之外的事项归属何种权力范围发生争议时,由最高法院裁决;第28条规定在省法律与国家法律有抵触的疑义时,由最高法院解释。这种对于中央与地方权力管辖和法律争议所进行的裁决,实际上就是对立法权和行政权的运行所进行的监督,因而既维护了三权分立与制衡的宪法原则,也是司法审查制度的价值所在。[3]230

综上所述,《中华民国宪法》无论内容还是形式都体现了中国近代宪法发展的巨大进步。不过,由于这部宪法诞生于曹锟贿选的阴影下,加之施行仅一年多就被后来的段祺瑞政府废除,因此受到众多非议和贬损。

3.南京国民政府时期的《中华民国宪法》

南京国民政府成立于1927年4月。它在中国大陆的22年所颁布的宪法性文件共有4部:《训政纲领》、《中华民国训政时期约法》、《五五宪草》和《中华民国宪法》。本文仅对1946年的《中华民国宪法》作一分析。

抗日战争胜利后,中国又一次面临着命运的抉择。由于战后国内的政治形势及不同派别力量对比发生了重大变化,国民党已不能单方面左右国内政局,由各党派共同协商决定中国未来已成为客观要求。1945年8月,应国民党的邀请,毛泽东和周恩来等代表中共赴重庆与国民党谈判。同年10月10日,国共双方签订了《双十协定》。1946年1月,在重庆召开的包括国民党、共产党、民主同盟、青年党和无党派社会贤达共5方参加的政治协商会议,讨论了包括制定宪法在内的众多重大问题,最后在制宪方面达成了对1936年《五五宪草》进行修改的12条原则。

这12条原则的基本精神可以概括为实行国会制、内阁制、地方自治等内容,体现了全国人民在抗战胜利后要求实现民主的强烈呼声。然而,蒋介石不愿放弃一党专政,因此某些内容不可能被国民党所接受。1946年3月,在宪草审议委员会上,国民党方面先是以总理遗教为由,迫使共产党和民盟代表在已正式签字的政协决议上进行部分修改,后又单方面决定于同年11月召开国民大会。在遭到共产党和民盟抵制的情况下,国民大会仍于1946年11月15日召开。这次国民大会的主要内容是制定宪法,因此被称为“制宪国大”。

按照蒋介石的意愿对《五五宪草》进行修改后,国民政府立法院完成了《中华民国宪法草案修正案》,12月25日由国民大会通过。至此,《中华民国宪法》的立法程序完成,1947年1月1日由国民政府正式公布。

这部《中华民国宪法》共14章175条,主要规定了以下内容:(1)规定国体为民主共和国,主权属于国民全体;(2)详细规定了人民享有的权利和自由;(3)进行了国民大会的制度设计;(4)规定了中央政府体制为总统之下的五院政府;(5)划分了中央与地方的权限;(6)规定以民生主义为基本原则,实施平均地权、节制资本的经济制度;(7)肯定了宪法至高无上的地位,规定了宪法的解释和修改程序。

作为中华民国时期的最后一部宪法,《中华民国宪法》的制宪基础具有一定的广泛性,参与1946年初政协会议的一些党派协商成立了宪草小组,而该宪法的主要执笔者是既非国民党也非共产党的著名宪法专家张君劢,这也体现了一种代表性。[3]257单纯从宪法条文来看,1946年的《中华民国宪法》可以算得上当时世界上最民主的宪法之一。它将孙中山的五权宪法思想与现代民主国家的议会民主制相连结,无论国家权力的分立、平衡与制约,还是对政府权力的明确限制、对公民基本权利的保障,与欧美民主国家的宪法均有相似之处。[3]257当时的著名宪法学者萧公权曾这样评论这部宪法:“以含有充足之民主精神与实质,吾人果能充分实施,则中国必可列于世界民主国家之林而无逊色。”[3]258

若从实践层面分析,《中华民国宪法》又有不小的缺陷。因为1946年的“制宪国大”是在没有共产党和民盟参加的情况下召开的,其政治基础不充分。另外,1946年6月全面内战已经爆发,在这种非常时期,国民党急于建立一个既能由自己控制、又具有合法身份的新政权,同时期望通过实施宪政改变形象,扩大号召力。就此而言,政治意义高于法律价值。这才是制定、颁布这部宪法的真实含义。[4]

三、近代中国宪法发展的规律性

自清末以来近代中国在40余年的时间里先后共出台了10余部宪法性文件,数量之多令人眼花缭乱,频率之高更是令人惊叹。在如此频繁的制宪活动中有一点是肯定的,即不论出于何种目的,各种政治力量都希望以制定宪法作为自身合法性的外部形式和法律保障。同时,在由各种政治力量所主导的制宪活动中,也有一些共同的规律性的东西值得总结。

(一)政权组织形式方面

这10部宪法性文件中,虽然伴随着曲折和倒退,但在政权组织形式方面总的来看是不断发展进步的,即呈现出一种国家元首的权力不断缩小、议会的地位不断上升的趋势。

在《钦定宪法大纲》中,皇帝享有除立法权以外的行政大权,并总揽司法权,尤其在行政权方面享有制定官制、编定军制等西方民主国家元首所不享有的权力;同时,在情况紧急时,皇帝可以直接以行政命令限制公民的自由。总体上看,它结构单薄,体系不完整,与真正意义上的近代宪法尚有不小差距,但对一个封建社会历史长达两千多年的国家而言,《钦定宪法大纲》的颁布毕竟使中国成为拥有宪法的国家。这是具有里程碑意义的。

中华民国成立后,宪法的发展始终呈现出一种曲折向前的轨迹。民国第一部宪法性文件《中华民国临时约法》原本确定的政体为美国式的总统共和制,但在袁世凯注定取代孙中山的情况下,该法的制定者迅速转向,改总统制政体为内阁制政体,对总统权力做出了较多限制。历史上通常对《中华民国临时约法》都给予高度评价,但因人设制前提下的内阁制,终究未能阻止后来的《中华民国约法》对总统权力的极力扩张。不过,从1923年的《中华民国宪法》开始,宪法在国家政权组织形式方面呈现出不断完善之势。

客观地讲,1923年的《中华民国宪法》从宪法本身而言是一部相当不错的宪法,它全面贯彻了责任内阁制的精神,结构完整、体系严谨,堪称民国前期宪法的集大成者。它确立了明确的立法、行政和司法三权分立的政权体制,规范了三者之间的分工和制衡的权力关系,并且恢复了《中华民国临时约法》所确立的责任内阁制。

1946年的《中华民国宪法》所规定的政权体制较为特殊,它是根据孙中山的“五权宪法”学说确立的,是一种总统制之下的五院制政府。这部宪法规定中央政府下设五院:立法院、行政院、司法院、监察院、考试院,同时设总统作为国家元首。在总统与五院的相互关系上,总统依法公布法律、发布命令,但必须经行政院院长等副署;总统可依法宣布戒严,但必须经立法院通过或追认;遇灾害或国家财政经济上的重大变故,在立法院休会期间,可经行政院会议决议发布紧急命令,但此项紧急命令须在一个月之内提交立法院追认;如果立法院不同意,则该紧急命令立刻失效。行政院院长由总统提名,须经立法院同意;司法、考试两院院长、副院长以及大法官、考试委员等,由总统提名,须经监察院同意后任命。[3]254-255在《中华民国宪法》中,总统虽拥有较大权力,但这些权力大多不能独立行使,要受到立法院、行政院、监察院等机构的制约。因此,该宪法的政体形式实际上是一种既非总统制、又非责任内阁制的政体,孙科曾比较实事求是地称其为“一种修正的总统制”。[5]

综上所述,近代中国宪法在政权组织形式方面呈现出国家元首的权力受到的限制不断增多、议会地位不断上升的趋势。

(二)公民基本权利义务方面

除国家机构外,宪法的另一重点无疑在于保障公民的权利和自由。在封建专制时代,广大民众始终是单纯作为社会义务的主体而存在的,从来没有法律规定他们享有什么权利。这一切自《钦定宪法大纲》开始发生了变化。虽然是钦定的,但明确规定了臣民的权利自由,尽管范围狭窄并有诸多限制,还是改变了民众单纯作为义务本位的状态。这对于民众权利意识的觉醒有着积极的意义。在中国近代宪法史上,公民由义务本位转向权利本位,是法观念的巨大变化。当然这是一个漫长的过程,晚清立宪只是初露端倪。[3]122-123

《中华民国临时约法》对于公民权利的重视程度上了一个大台阶,它改变了《钦定宪法大纲》将“臣民权利义务”作为附则的体例,将“人民”一章置于该法的第2章,体现了对人民基本权利的尊重。关于人民的权利,《临时约法》在第6至第12条作了如下规定:人民享有人身、住宅、财产、营业、言论、著作、刊行、集会、结社、通讯、居住、迁徙、宗教等自由权利,并享有请愿陈述、任官考试、选举及被选举等公权利。[3]173

1923年的《中华民国宪法》确认了公民的人身自由、政治自由和宗教信仰自由,公民享有私有财产、从事公职等实体法意义上的权利以及诉讼、请愿、陈诉等程序性权利,其他章节还规定了公民权利行使的保证措施。特别是该宪法的第14条规定:“中华民国人民之自由权,除本章规定外,凡无背于宪政原则者,皆承认之。”这不仅确立了公民权利行使的宪政原则,而且表达了这样的法治思想:对于公民而言,凡是法律所不禁止的行为,都是合法的。[3]228

1946年的《中华民国宪法》在第2章中,对人民享有的权利和自由作了详细规定,如中华民国人民,不分男女、宗教、种族、阶级、党派,在法律上一律平等;人民享有居住、迁徙、言论、讲学、著作、出版、秘密通讯、信仰宗教、集会、结社等项自由;有请愿、诉愿、诉讼、选举、罢免、创制、复决、应考试、服公职、受教育等项权利;人民的生存权、工作权、财产权受法律保护,等等。[3]253-254

在公民基本义务方面,上述宪法性文件相当一致,即公民有依法纳税、服兵役和受教育的义务。

综上所述,近代以来的中国宪法在公民的基本权利义务方面呈现出的发展趋势是:公民的基本权利日益广泛,而基本义务相对稳定。

(三)宪法自身的规范体系方面

从《钦定宪法大纲》到1946年的《中华民国宪法》,近代中国的10余部宪法性文件中,就宪法自身的规范体系而言,呈现出一种从残缺到全面、从单薄到丰满的发展趋势。

1908年的《钦定宪法大纲》,通篇只有两部分构成:作为主体的“君上大权”和作为附则的“臣民权利义务”。就一部宪法性文件而言,其结构是不完整的,体系也是较为罕见的。《中华民国临时约法》开始进行明确的分章。《临时约法》全篇7章56条的体例与西方近代宪法已经是吻合的。1923年的《中华民国宪法》在规范体系方面是较为完整的。这部宪法共13章,它以《天坛宪草》为蓝本,同时又进行了丰富和发展,增加了“国土”、“国权”和“地方制度”3章,删除了“国会委员会”一章。这种调整体现了时代烙印,不仅使宪法结构相对完整,而且合理化。[3]2251946年的《中华民国宪法》的规范体系更趋完整。该宪法完整地涵盖了一部近代宪法所应包含的各方面内容,包括总纲、人民之权利义务、国民大会、总统、行政、立法、司法、考试、监察、中央与地方之权限、地方制度、选举罢免创制复决、基本国策、宪法之施行及修改,共14章175条。内容全面丰富、体系完整严谨,就宪法自身的规范体系而言,它达到了中国近代宪法的最高峰。

四、近代中国宪法发展的经验和教训

综观近代中国宪法的发展历程,可以发现一个共同点:这些宪法普遍短命。除1946年的《中华民国宪法》在国民党败退台湾后继续在台湾地区适用外,其他宪法的寿命最长也不过十几年。究其原因,除了中央政府频繁更迭外,各派力量在制宪时更多是出于政治上的考虑——确立自身的合法性和打压其他力量。因此,这样的宪法在发生政府更迭后往往会因为失去政治基础而被废弃。《中华民国临时约法》和1923年的《中华民国宪法》堪称这方面的典型。

此外,近代中国宪法还有一个较为普遍的特点,即形式上较为民主而在实践中效果大打折扣。在近代中国的10余部宪法性文件中,除《钦定宪法大纲》、《十九信条》、《中华民国约法》和《训政纲领》外,其他宪法性文件从法律层面而言都是较为民主的,但在实践中的效果都很不理想。其原因不能简单地归结为这些宪法的制定本身就是骗局,而应当从宪法实施的社会基础这一更深层次的原因来考量。近代中国,社会的各个领域依然具有浓厚的专制色彩,真正的民主远未实现,因而还不具备西方国家“宪法至上”、“权利至上”的思想观念和社会土壤。在这样的前提下,要想实现真正的宪政,其难度是可想而知的。再加上自袁世凯掌权起,历任政府均为以军事实力为后盾的军人政府,要想通过宪法的实施来建设民主国家基本上是痴人说梦。

近代中国有宪法而未能实现宪政的历史教训昭示我们,只有在代表最广大人民利益的中国共产党的领导下,实现人民当家作主,才可能在中国实现真正的民主和宪政。

[1]宋四辈.中国法制史[M].郑州:郑州大学出版社,2004:309.

[2]张晋藩.中国法制史[M].北京:高等教育出版社,2007:282.

[3]张晋藩.中国宪法史[M].长春:吉林人民出版社,2004.

[4]朱勇.中国法制史[M].北京:法律出版社,1999:585.

[5]郑大华.重评1946年《中华民国宪法》[J].史学月刊,2003(3):36-40.

The Development Track of Chinese Constitutions in Modern Times

QI Sheng
(Law School,Henan University of Science and Technology,Luoyang 471003,China)

As is well known,constitution is a complete import to China.From the first constitutional document in Chinese history“Imperial Constitutional Outline”issued by Qing government to“Constitution of Republic of China”made by Nanjing National Government in 1946,constitutions changed frequently with the alteration of governments during decades.These constitutions more or less conformed to China’s realities at that times;meanwhile,the alternation of constitutions reflected some inexorable law of the development of constitutionalism in China.

modern times;constitution;Legal history

D920.4

A

1672-3910(2011)05-0093-05

2011-05-20

齐盛(1977-),男,陕西凤翔人,讲师,硕士。