破解水土流失治理中的“四难”

梁 勇，刘本国，王贵索

(1.省农垦总局红兴隆分局北兴农场水务局，黑龙江七台河154625;2.黑龙江农垦海源水利有限公司，哈尔滨150036;

3.黑龙江农垦水利工程建设监理咨询有限公司，哈尔滨150046)

1 前言

随着全球气候异常、自然灾害频发，世界粮食总量不稳，不少国家面临缺粮，粮价高涨已成为难以控制的趋势。我国粮食生产要素水土资源也越来越难以满足需求，加之耕地产权的模糊和政府要粮的冲动和农民普遍的掠夺性耕作，使全国性水土流失愈演愈烈。我国水土流失面积已达356万km2，占国土面积 37%;年平均土壤侵蚀量高达45亿t，损失耕地约6.7万hm2。诸多压力下使政府治理水土流失的资金也在大幅增加。但即令是有钱在水土流失治理中仍旧面临四难。

在我国最大的粮食产地和商品粮输出地东北黑土地，由于其地形地貌大多属于漫川漫岗，致使坡耕地上的黑土层正在以专家们预计的“按目前的流失速度和耕作强度50年后丧失殆尽”的速度流失着。虽然中央政府2009年仅对黑龙江省的黑土地治理的投入已达到每年1亿多元，整个东北黑土区治理的投入更多。但仅仅有治理经费是不够的。

2 面临难以解决的“四难”

按照《东北黑土区水土流失综合防治技术要求(试行)》的规定，标准的黑土区水土保持工程，应按照坡度在3°以下横坡打垄、3°～5°修地埂植物带、5°～15°修梯田、15°以上退耕还林来施工。施工中不仅需要农民出工和调地、占地，更有建后愈演愈烈的对水土保持工程的蚕食。

2.1 出工难

2003年以前，农村中的所谓公益性事项，都是用“两工”，即农民的义务工和积累工来干。从2004年开始，在农村中涉及农民出工出劳的具体项目实施一事一议，由于具体农户的受益不均衡，使一事一议普遍受阻。

受阻的原因，如搞水土保持时治理一条侵蚀沟，耕地在侵蚀沟边上的农民，就有治理的热情。因为再不治理，他家承包的耕地在水力的冲刷下，很快就会坍塌流失掉了。但离侵蚀沟远的农民则肯定不愿出工，他不管治理水土流失是不是公益性。因此在他们看来，治理水土流失是公益性的说法是政府的自话自说。

但治理一条稍大一点的侵蚀沟，靠一家一户肯定干不了，需要很多农民的共同出工，但一事一议又肯定通不过，所以目前的实际情况是:包括小流域治理和坡耕地治理，基本上农民不肯出工。

如果我们进一步深究一事一议会看到:一事一议的定义，是用农民民主的办法，来确定农村公益性事物的经济支出。为此有多位乡村干部和有文化的农民都说:既然治理水土流失是公益性事物，那就应由政府来承担，当城市的公益性事物正在被各级政府逐步统管起来时，农村的公益性事物或称公共品和公共服务，也应由政府提供。为此这些基层工作者更深刻的指出:7年来所谓一事一议议成的，大多是为了树典型和获取每年每工6元钱的一事一议省级财政补贴。

所以，只有马上受到侵蚀沟伤害的农民，才肯出工保护他承包的耕地，大量隐性的、每年慢慢剥蚀黑土地表层的水土流失，农民们往往视而不见，他们对多年后耕地还是否能耕作想都不想，因为那是村集体的财产，耕地的未来不是他考虑的问题。

这也正在倒逼决策者逐年减少农民在水土流失治理中出工的比例，其缺额正在由公共财政来补足。

2.2 调地难

坡耕地水土综合整治的主要手段，是横坡打垄和修水平梯田。东北黑土地开垦的初期还没有拖拉机，主要靠牛拉犁打垄，所以顺坡起垄相对省力。加上黑土地的底层透水性较差，顺坡起垄可以减少内涝，还有当时没有水准仪，也打不出横坡垄，再有开垦初期的地力相对比较肥沃，所以农民都愿意顺坡打垄。但顺坡垄一遇暴雨，水力对土壤的冲刷十分严重，多年冲刷使坡耕地的地力严重下降，甚至如专家们所言已经有相当部分流失殆尽了。当暴雨不断地把坡上的黑土层部分的冲到坡下，这就造成了顺坡垄坡上地力差，坡下地力强。

为了减少顺坡垄的过度水土流失，在东北黑土地的坡耕地的水土综合整治时，就采取了改顺坡垄为横坡垄，横坡垄基本上按等高线起垄，以尽可能的减少水土流失。

但改变垄向就需要调地，由于坡上地瘦、坡下地肥，这使调地已不能简单的按照原来每户垄的长短来重新分地，更何况横坡打垄还要减少3%左右的耕地。地力肥瘦的变化，已经造成了治理中的调地难，而减少的耕地，即治理水土流失中占用的耕地，由谁来补偿一直没有明文规定。

2.3 占地难

在黑土区横坡打垄要减少耕地3%，地埂植物带减少6%，梯田减少20%。这使所有人都认识到，在现行规定没有列入占地费的前提下，搞了水土保持就是让农民减少耕地后减收，这使水土保持工程中的占地困难重重。

目前，在中国所有的建设项目占地都要补偿，唯独水土保持工程占地不给补偿。如果按照黑政发〔2008〕101号《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》的规定，根据不同区片地价的不同，通常每666.7 hm2发生占地费6 670～13万元/666.7 m2。而2010年国家东北黑土区重点治理工程经费仅200～300元/666.7 m2，黑龙江省的水土流失治理经费更低。因此，如列入占地费水土流失治理面积只能骤减。

那么为什么水土保持工程占地就不给补偿呢?

根据多年对水土流失治理的关注和与多位业内人士进行的探讨，我们认为:几十年来，我国所有的建设工程唯独水土流失治理工程不列占地费的原因，是政策的制定者们始终认为，农民的地是自己的，给你家搞水土保持，占你点地还不应该吗?然而实际上农用土地的产权归集体所有，农民只要耕作权，2002年实施了《农村土地承包法》之后，还有了流转权。土地距离农民的完全产权，还缺少抵押权和买卖权。所以耕地还不是农民的完全私产。农民不承认地是自己家的，认为保护耕地是政府的事，与保护他的私有财产无关。

因此，占农民承包的地就要减少百分之多与少损失，至于流不流失与这个承包者无关，流失严重的最后不能种了也与承包者无关。所以，凭什么要让水土流失治理占承包者的地?由于政策制定者们不了解农民对土地的真实态度，所以就不列占地费。而全球粮食短缺带来的粮价飙升，使农民种地的热情空前高涨，“视地如金”已成为共识，当再用减少耕地去保持水土，无疑于“割”农民的“肉”。于是抵制就是必然的了。

2.4 管护难

既然农民出于经济人的本能抵制水土流失治理，为了推动水土流失治理，目前水土保持工程的业主(地方政府)要私下拿钱给农民，已是公开的秘密。但近年来我们发现，问题的严重性还不仅如此，建后蚕食水土保持工程的现象正在愈演愈烈。

在粮价高企和按面积直补能使农民增收等多种原因诱惑下，几十年来农民尽可能私下开荒也是另一个公开的秘密，政府由于缺粮也默许了这种开荒，近年来部分毁林毁草毁湿开荒甚至得到了种粮直补，黑龙江省的耕地面积已经从改革开放初期的667万hm2增加至2009年的1 427万hm2。

在这个大环境下，已治理区的部分急于增收农民，就把眼光瞄向了如何把水土流失治理中横坡打垄减少的3%耕地，地埂植物带减少的6%，梯田减少的20%如何“夺”回来。激进的农民当年就把水土保持工程毁成原状以尽可能增加耕地进而增收，当然也有部分为此拘留。更多的是吸取“前人”经验，采用蚕食的办法逐年把水土保持工程毁成原状。农民这种在自家承包田里的犯罪很难取证并追究。

因此，若干年后的水土保持工程是否存在普遍受到业内的质疑。

3 “四难”的本质问题与破解

目前反映在水土保持工程中的占地、调地难，虽然还是资金问题，但本质是农用土地的产权不明晰并由此引发的农民不愿搞水土保持，不愿保护水土保持工程。

在现有农用土地产权落实到自然人只是在艰难推进，目前已经从承包权推进到流转，但流转并不能调动保护耕地农民的热情，于是在现有制度下，黑龙江省农垦系统的暗管排水技术，即:变地表径流为地下暗排后送清水下山，这项被逼出来的技术创新，可能是现阶段部分缓解乃至破解水土保持出工难、占地难、调地难和管护难的唯一途径。这项新技术作为一项成熟技术列入《黑土区水土流失综合防治技术标准》，成为坡耕地治理的技术之一，就是必然的了。

［1］ 冯建维，刘岩.试点，在创新中艰难前行［J］.水利天地，2005，(3):18.

［2］ 陈雷.北京国际泥沙研究培训中心成立25周年大会上讲话［R］.北京:中国水利部，2009.

［3］ 水利部.东北黑土区水土流失综合防治技术要求(试行)［S］.北京:中国水利部，2005.

［4］ 黑龙江省人民政府.黑龙江省征地区片综合地价实施办法［S］.哈尔滨:黑龙江省人民政府，2008.

［5］ 刘树胜.黑龙江省政府召开的关于前三季度全省宏观经济形势新闻发布会，2010.

［6］ 黑龙江省省情［R］.1985.