欧盟环保指令的最新发展及我国的因应策略

王春婕

(山东财经大学 法学院，山东济南 250014)

欧盟环保指令的最新发展及我国的因应策略

王春婕

(山东财经大学 法学院，山东济南 250014)

近年来欧盟陆续公布了WEEE、RoHS、EuP、ErP等一系列全球最严苛的环保指令。环保指令的频繁修改不断带来新的变数。中国是欧盟的重要贸易伙伴，指令将对我国对欧贸易产生深刻和持久的影响。

WEEE指令;ROHS指令;ErP指令;因应策略

随着全球环境恶化和能源短缺问题的日益突显，欧盟率先在环境贸易领域实行系统而苛刻的立法。自1972年欧共体召开巴黎峰会提出在欧共体内部建立统一的环境政策计划时起，便开始了其以详细行动内容来处理环境污染问题的计划。1992年欧盟提出“整合性产品政策”，以延长生产者责任为原则，通过产品生命周期提高产品环境绩效，发展环保绿色产品。在“整合性产品政策”纲领下，欧盟自2003年起陆续公布了WEEE、RoHS、EuP、ErP等一系列环保指令。我国是欧盟的重要贸易伙伴，欧盟环保指令将对我国对欧贸易产生深刻和持久的影响。因此，我国应积极探求因应策略。

一、欧盟环保指令的核心内容及最新进展

(一)核心内容

第一，WEEE指令。①欧盟第2002/96/EC号指令，全称Waste Electrical and Electronic Equipment Directive．欧盟于2003年1月27日通过了“关于报废电子电气设备的指令”(简称WEEE指令)，并于2003年2月13日在官方公报上发布。指令要求欧盟成员国必须在该法令官方公报颁布后18个月内将其转化为国内法律，截止日期为2004年8月13日。WEEE指令规定:自2005年8月13日(后延迟为2006年1月1日)起，在欧盟市场上流通的电子电气设备的生产商(包括其进口商和经销商)，必须在法律意义上按其产品所占市场份额的比例，承担支付自己报废产品回收费用的责任，并对今后投放欧盟市场的电子电气产品加贴回收标识。该指令涉及的电子电气产品包括:大型家用器具、小型家用器具、信息技术和远程通讯设备、民用设备、照明设备、电气和电子工具(需安装的大型产业工具除外)、玩具、休闲和运动设备、医用设备、检测和控制器械、自动售货机等。WEEE指令的主要目的在于治理电子电气废弃物，实现这些废弃物的回收和再利用，以减少废弃物对环境的污染。

第二，ROHS指令。②欧盟第2002/95/EC号指令，全称The Restriction of the use of certain Hazardous substances in Electnical and Electronic Equipmen．欧盟于2003年2月13日在官方公报上发布了“电子电气设备中限制使用某些有害物质指令”(简称ROHS指令)。ROHS指令要求:2006年7月1日以后投放于欧盟市场的电子电气产品不得含有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴联苯醚等六种有害物质，并对每种物质最高浓度作了详细的规定。指令涵盖的产品包括大、小型家电、IT及通讯仪器、照明器具等10大类近20万种。该指令是与WEEE指令并行的，其目的在于使欧盟各成员国在电子电气设备中限制使用有害物质的法律趋于一致，便于按合乎环境的要求对报废电子电气设备进行回收和处理，保护人类健康。

第三，EuP指令。①欧 盟2005/32/EC号指令，全称Directive 2005/32/EC of the european parliament and of the council of 6 July 2005 establishing a framework for the setting of ecodesign requirements for energy－ using products．EuP指令是欧盟继WEEE和RoHS两大绿色指令后提出的关于耗能产品环境化设计的指令提案，全称为“欧洲议会理事会关于建立指定耗能产品环境化设计要求及修改欧洲理事会92/42/EEC号指令”。其目的是通过强化环境化设计改善产品的环保性能，提高能源利用率，最大限度地减少对环境的负面影响。该指令的精神可以简要归纳为:“欧盟地区的耗能产品必须符合生态化设计规范，符合规范的产品可加贴CE标志，并可在欧盟市场自由流通。”欧盟用能产品指令首次将生命周期理念引入产品设计环节中，旨在从源头入手，在产品的设计、制造、使用、维护、回收、后期处理这一周期内，对用能产品提出环保要求，全方位监控产品对环境的影响，减少对环境的破坏。这使欧盟环境保护政策从原来单一和孤立的管理目标，转向全面减少产品整个生命周期内的负面环境影响，以促进生产商采用先进的环境化设计技术来生产耗能的产品。

(二)最新进展

第一，WEEE指令的修订。2009年2月9日欧盟发布关于废弃电子电气设备(WEEE)指令的改写提案。提案的主要变化如下:(1)最低收集目标改变(上市前2年平均65%);(2)生产者注册和报告责任协调一致，国内生产者注册必须能够互用;(3)指令的范围和定义得到澄清;(4)提出了循环利用和再利用综合目标;(5)医疗设备被包括在回收和循环利用/再利用目标中;(6)对成员国提出了最低检查要求以加强指令的执行;(7)如适当，成员国应鼓励生产者负担全部单独收集费用;(8)允许生产者在出售新产品时向购买者显示以环保方式收集、处理和处置产品所需的费用。

第二，ROHS指令的修订。2009年9月3日，欧盟发布了第二版的WEEE/RoHS指令修订草案，并引入了REACH法规的评估流程。修订后的指令进一步提高了各类电子电气产品的循环利用和再利用综合指标要求，这意味着企业在提高零部件回收利用比率和产品可回收设计等方面将增加更多的成本;此外还提出了统一欧盟境内生产者的注册和报告程序的规划，可能免去企业出口到欧盟不同国家需分别注册、报告的不便。RoHS指令的修订，对我国出口最大的影响在于要求产品符合指令要求并加贴CE标志方能投放市场，制造商需进行严格的内部过程控制，并出具自我符合性声明。

第三，EuP②欧盟2009/125/EC号指令，全称Directive 2009/125/EC of the european parliament and of the council of 21 October 2009 establishing a framework for the setting of ecodesign requirements for energy－related products．指令被ErP指令取代。2009年10月31日，欧盟委员会在其官方公报上公布了EuP指令(2005/32/EC)的改写指令:《确立能源相关产品生态设计要求的框架》(简称ErP)，并在公布之日起20日生效。ErP指令与EuP相比，最鲜明的变化就是将原EuP指令中的耗能产品(Energy－using Products)扩展为能源相关产品(Energy－related Products)。就内容而言，ErP指令并不是针对产品要求的指令而只是一个框架指令。欧盟按照这一指令中的相关规定，制定进一步的有关某类耗能产品需要符合的生态设计要求的指令，称作“实施措施(imp lementing measures)”。根据指令要求，欧盟优先考虑销售或贸易数量巨大、对环境有重大影响、具高成本效益改善潜力的产品。截止2009年年底，欧盟先后出台了12项有关ErP指令实施措施的TBT通报，除了关于洗衣机生态要求的实施措施仍处于草案阶段外，其余实施措施都已经以欧盟委员会法规的形式正式发布，未来三年内近20余项实施措施也将陆续发布。

二、欧盟环保指令的立法及实施特点

第一，连贯性。从WEEE与RoHS双绿指令到ErP指令，我们不仅可以清晰地看出欧盟环保立法的演变轨迹与发展趋势，也可以透视其内在的关联。在“整合性产品政策”纲领下，欧盟陆续公布环保指令可以说理念相同、目标一致、脉络相连、内容相通。比如，WEEE指令提出了废弃物收集、回收和利用的相关指标，规定了生产商处理废弃物的财务职责;EuP指令则通过在设计的早期阶段引入相关因素并提供具体的进展监测指标，进一步提高产品设计，促进废弃物的再生和重新利用。作为一种框架性指令，EuP指令的目的在于通过制定一个具有连贯性的综合法律框架来规定耗能产品的环保设计要求，以便达到下述目的:确保耗能产品在欧盟范围之内自由流通;提高这些产品的总体环境绩效并据此保护环境;保证能源供应安全并提高欧盟经济的竞争力;维护行业和消费者的利益。

第二，广泛性。欧盟环保指令的适用范围非常宽泛且呈现不断扩大的趋势。继今年初欧盟通过立法草案将WEEE指令适用范围扩大至所有电气设备、大型工业设施的固定电器及光能电池之后，欧盟拟继续修订RoHS指令，将RoHS指令适用范围从现行指令主要针对十大类电器及电子设备改为采用开放式监管范围，不设置详细的产品清单。以上重大修订将使几乎所有电子电气设备均纳入欧盟环保双指令的监管范围，特别是在ErP指令的框架下，欧盟委员会可以随时出台针对某一产品的实施措施，这种灵活性的安排将使欧盟环保指令的范围一直处于变动之中。

第三，差异性。根据欧共体条约规定，欧盟各成员必须将指令转化成国内法律，与此同时，欧共体条约对各成员国将欧盟指令转化成国内法律给予了相当大的自由度，换言之，各项指令仅规定了“最低协调”的措施，各成员国可以制定更加严格的措施以达到它们期望的目的。因此，欧盟各成员国不仅对指令转换和实施的进度不一，具体内容也有差异，其中包括各自的国内立法和实际上所采取的管理措施，国内法律架构对制造商、政府、经销商等的权利和义务的规定等。

第四，严苛性。在国内法层面，欧盟各成员国对违反环保指令都规定了多元责任，其范围涵盖民事、行政及刑事。例如在西班牙，违规者将受到刑事及行政制裁，其中严重违规者将被罚款高至120．2万欧元;撤销进行废料管理活动的资格，为期最长至10年;临时或永久关闭整个或部分废料管理设施或厂房;撤销授权为期最长至10年。在希腊，对违反希腊WEEE及RoHS规定者实施刑事、民事及行政三种惩罚。在英国，任何人违反英国有关法令，在市场上销售含有有毒物质的新电器与电子设备，或未按规定提供及保存技术文件，均属犯罪，较轻的可处以5000英镑以下罚款，严重的可处以巨额罚款。

第五，双重性。欧盟“绿色指令”的诞生与实施是新贸易保护主义和环保运动结合的产物，因此欧盟环保法令是一把“双刃剑”，具有双重性质，一方面它是保护人类、动植物的生命或健康的必要措施，另一方面亦可能因“手段”与“合法目标”之间的关系失衡而构成贸易壁垒。在1999年3月的TBT委员会会议上，美国代表表示支持欧盟减少废弃电子电器设备对环境影响的努力，但是对欧盟法规草案中要求回收这些设备的规定表示关注，认为该措施将对贸易产生负面影响。在2000年5月的TBT委员会会议上，加拿大代表再次强调这些指令与《TBT协定》的规定是背道而驰的，澳大利亚代表对加拿大的观点表示赞同，认为草案中对某些金属所作的限制性规定可能会对贸易产生潜在影响，而且这些规定缺乏科学合理性。

三、欧盟环保指令对我国对欧贸易的影响

目前，中国是世界上最大的家电出口国，而欧盟市场在我国家电出口中占有至关重要的位置。虽然欧盟环保新指令的颁布并不是针对中国企业，但是，与欧美国家出口的家电相比，中国产品长期以来在价格方面占据绝对优势，但在环保方面则尚有欠缺，因此欧盟环境指令对我国贸易的冲击是巨大的。据有关专家分析，欧盟环保指令实施后，我国受其直接影响的电器产品出口额将达317亿美元，占我国出口欧盟机电产品总值的71%。具体而言，欧盟环境指令对我国的影响主要体现在以下几个方面:

第一，生产成本剧增，价格优势丧失。根据WEEE指令规定，生产商须承担废弃电子电气产品的回收费用。对于WEEE指令生效前的来自家庭的“历史垃圾”，其费用由生产者按产品的市场占有率承担。而对于WEEE指令生效以后投放市场的产品，生产商则需支付自己所有产品的回收和处理费用。在WEEE指令实施模式下，生产商须承担电子电气设备垃圾在运输、处理、焚烧三个环节中的费用，而家电垃圾的回收处理费用相当高昂，荷兰某回收公司开出的收费标准为:冰箱17欧元/件、大件电器废弃物5欧元/件。

根据ROHS指令，生产商要确保对构成产品的所有的原材料和零部件中铅、汞、镉等6种有害物质的含量不超过规定的限制，一旦被查出其中某种物质含量超标，就会被处以巨额的罚款并列入黑名单，通报全欧盟不得进口和销售该企业的产品。同时，确定产品是否符合要求进行检测的高额费用需要由生产商支付，对于我国一些中小型的机电出口企业而言，该笔检测费用是一笔巨额的支出。

按照ErP指令的要求，企业在设计产品时不仅要考虑功能、性能、材料、结构等因素，还要考虑产品整个生命周期对能源、环境的影响程度。对我国广大企业而言，在前期获取信息阶段、设计阶段、制造阶段以及后期认证阶段都要承担不少的额外费用，ErP的实施将使企业出口成本增加5－10%。①陈晓丽，洪亮:《欧盟ErP指令对中国能耗产品出口影响及应对》，《标准科学》2010年第4期。

第二，产品的市场占有率降低。欧盟是我国机电产品出口的重要对象，据中国家用电器协会统计，中国出口欧盟的家电产品占我国家电出口总量的32%。而欧盟目前出台的WEEE指令和ROHS指令涵盖了我国200多个海关税号下的产品，且其中的绝大多数是我国强势出口的电子电气产品，如彩电、DVDs、空调器等。由于欧盟环保指令对于产品的原材料、零部件的有害物质含量及可回收、再循环设计和工艺都提出了极其苛刻的环保标准，对于整机厂商、零部件生产商和原材料供应商都带来了巨大的技术改造压力。目前我国机电产业中绝大部分的中小企业不但研发资金匮乏，而且研发能力也相当薄弱，根本不可能进行设备的更新和技术改造，因此，不少达不到WEEE、ROHS及Erp指令要求的产品将被排斥出欧盟市场，特别是一些设计能力差、技术落后、规模小的企业将失去欧盟市场。这在客观上已经形成了绿色贸易壁垒，构成了对我国产品市场准入的限制。①高永富:《试论欧盟环保新指令对我国出口贸易的影响》，《外贸经济、国际贸易》2007年第4期。

第三，整个产业链的震荡及重新整合。WEEE、ROHS及Erp指令的实施对整个产业链条产生深远的影响，将引起整个产业链的重新整合。②陈小怡，李世建，何建敏:《WEEE和ROHS:欧盟“双绿”指令下我国相关产业的困境与对策》，《国际贸易问题》2007年第1期。比如，RoHs指令对有害物质的限量不仅指整机，也包括其全部部件和材料，因此将全面影响电子电气产品制造业本身及其供应链上的所有上游企业，机电产业中的某些产品如电源线等，即使不直接出口，但作为出口电子电气产品的部件，也难免受RoHs指令影响，并将经受下游整机商对上游供应商“洗牌”的考验。

四、我国的因应策略

受欧盟环保指令的影响，我国出口量将呈下降态势;但另一方面，欧盟环保新指令也有利于推动中国制造业技术进步和产业的转型升级，欧盟的“绿色”指令对中国企业而言未必不是一个新的契机。因此，企业与政府必须联手采取切实有力的措施，探讨因应策略，变被动为主动，化“绿色壁垒”为“绿色通途”。

在政府层面:第一，建立有效评价机制。根据GATT第20条“一般例外”授权，欧盟有权采取“为保护人类、动植物的生命或健康所必需”的单边环境措施，但是，无论从理论层面分析还是从实践角度观察，单边环境措施往往具有双重性，它既可能成为保护人类生存环境的“盾牌”，也可能成为一国实施贸易保护的“非关税壁垒”。因此，对于欧盟颁行的环保指令我们不能被动地照单全收，而要认真甄别，比如，在欧盟环境指令所采取的“手段”与其追求的“合法目标”之间是否构成适度的比例关系?对贸易造成的限制是否超出了其达到正当目标的必要程度?对于那些以环境保护为名行贸易保护主义之实的规则与标准应当依法进行抵制，特别是在WTO框架下，应充分利用磋商程序来维护我国的权益，使欧盟环保指令对我国的负面影响降到最低。③王春婕:《WTO体制下的单边环境措施初探》，《政法论丛》2010年第1期。第二，建立双边互认机制。相互承认彼此的认证是消除由认证带来的绿色壁垒的可行做法。因此，我国政府应通过与发达国家签订双边或多边协议，积极创建能够和国际及国外权威认证机构相互认可的机构，相互承认对方政府机构或其授权的民间机构的测试结果、检验报告和合格证书、制定的标准，从而使我国的产品在国内获得认证后即可顺利进入欧洲统一市场，节省产品在重复认证中的巨额费用，同时政府还应该帮助企业了解认证的益处，建立获取信息的渠道，引导企业申请认证，为其申请认证创造良好的的政策环境，并可以和企业按一定比例承担认证的咨询费用等。第三，完善绿色扶持政策。我国外贸企业的经营主体大多是中小型的集体私营企业，规模小，资金少，在面对发达国家各种多变的贸易壁垒政策时往往缺乏及时了解和积极应对的能力。为帮助企业积极应对国外技术性贸易措施，减轻其对我国出口产品的影响，政府应统筹安排技术性贸易壁垒技术攻关专项资金，重点支持开展关键技术研发、替代材料攻关、生产工艺创新、专用装备开发及检测手段提升，以促进企业自主创新和技术水平的提高。第四，完善预警机制。为全面及时掌握欧盟环保指令对我国产品的影响，帮助出口企业及时了解指令的最新进展及实施情况，政府应联合专业机构、行业协会共同构建完善的预警机制，适时发布预警信息和警度级别，使企业在了解欧盟环保指令信息的基础上尽早制定应对策略。

在企业层面:第一，及时跟踪最新信息。为避免因信息不对称而造成的负面影响，企业应及时掌握哪些产品将被纳入管制、时间要求、实施细则的规范要求等。对于当前实施细则还没公布的EuP产品，建议企业先行参考IEC标准或者欧盟各国、日本、美国等相关环保标准的要求作出相应的调整。第二，积极参与标准制定。当今世界谁掌握了标准的制定权，谁就掌握了市场的主动权。通常情况下，专利影响的只是一个或若干个企业，标准影响的却是一个产业，甚至是一个国家的竞争力。在欧盟制定产品的环境化设计标准时，我国产业界如果能积极参与绿色规范的制定，必将为我国产业争取有利的条件。第三，引入生态化设计程序。在企业内引入生态化设计程序，逐步建立企业产品所需的相关技术工具，例如:材料资料库、各工艺流程、零部件的投入产出资料库、管理系统逐步调整建立应变机制等，为提高绿色竞争力作准备。第四，强化绿色供应链。如果企业从更长远的眼光来看待这一波绿色浪潮，可以发现:虽然供方企业为了应付RoHS指令和EuP指令等日趋复杂的要求，将增加较多成本，但另一方面企业亦可借机建立与下游客户更稳固和可信赖的关系，这将可能成为提升产业“绿色竞争力”的一个新契机。因此，企业在对欧出口策略上应强化绿色供应链管理系统，完善企业内部管理和绿色供应商管理，以适应欧盟环境指令不断提出的对“绿色产品”的新要求。第五，树立绿色创新设计理念。与生态效益、延长生产者责任和绿色供应链管理等国际环保趋势和理念相契合，企业在开发产品时应引入生态化设计方法，努力朝“节能减排、无毒化、易拆解、易回收”方向迈进，并在这个过程中累积绿色创新的经验。第六，建立生命周期管理制度。由于“整合性产品政策”可能成为全球关于环保指令的“指导纲要”，企业有必要引入并建立“生命周期管理制度(LCM)”，针对产品各成分特性的要求和不同的环保要求，借助综合性信息和技术平台来设计相应的应对措施和方案，以更主动的姿态应对欧盟环保指令的挑战。

欧盟环保指令对我国电子和电器产品贸易正在产生深刻而持久的影响，而环保指令的频繁修改亦对我国贸易带来新的挑战，因此，我国政府及企业应当及时跟踪欧盟环保指令及其实施措施的最新动态，准确把握其特点及走向，采取有效的因应策略，化危机为契机，降低指令对我国对欧贸易的冲击，促使产业链并带动整个制造业向环保、健康、可持续增长的方向发展。

F203

A

1003－4145［2011］12－0064－04

2011－02－15

王春婕，山东财经大学法学院教授、硕士生导师，主要从事国际经济法研究。

本文是山东省社会科学规划重点研究项目“区域争端解决机制之比较研究”的阶段性成果。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)