论国家所有权的社会化

罗 杰

(西南政法大学，重庆 401120)

论国家所有权的社会化

罗 杰

(西南政法大学，重庆 401120)

所有权社会化是反思绝对个人所有权的结果，兼具市民社会国家化与私法公法化的特征。国家所有权与私人所有权成竞争关系，基于公共利益的需要，国家所有权社会化成为必要。国家所有权社会化过程是国家所有权改革的过程，是保持市民社会与政治国家互相制衡的过程。国家所有权应当区分为国家公产所有权与国家私产所有权，二者社会化路径存在不同，前者以遵守社会契约为核心，后者以国家私产的不同性质而有不同的路径选择。

所有权;国家所有权;社会化

一、所有权社会化述略

罗马法的所有权制度作为一种法学观念复兴于欧洲文艺复兴时期。罗马法所有权观念认为:所有权是上天赋予所有人对财产的绝对支配权，即个人所有权制度。随着中世纪家族的逐渐解体，社会实现了“从身份到契约”的变迁，个人从封建身份的枷锁中解脱了出来，个人自由、个人权利、个人意识的个人本位观念得到充分肯定，天赋人权思想开始萌芽并被普遍接受。1878年法国的《人权宣言》第17条明确宣示:“财产权是不可侵犯的神圣的权利。因此，除非由于合法证明的公共需要明显地要求的时候，并且在公正的、预付赔偿的条件下，任何人的财产权都不能受到剥夺。”从此，所有权绝对原则成为近代民法三大原则之一。1804年《法国民法典》第544条规定:“所有权是以完全绝对的方式享有与处分物的权利，但法律或条例禁止使用的除外。”①《法国民法典》，罗结珍译，中国法制出版社1999年版，第172页。尽管该法第545条规定了非因公益使用的原因并且事先给予公道补偿，任何人均不受强迫让与自己的所有权，但所有权“绝对无限制”的极端解释态度依然显而易见。个人利益高于社会利益，自私自利的“经济人”在一只无形大手的指挥下从事着对整个社会有益的经济活动。②亚当·斯密:《道德情操论》，蒋自强、钦北愚、朱钟棣译，商务印书馆1990年版，第342页。这种个人权利本位的思想实质上是资本主义上升时期的自由主义思想和放任经济政策的产物，其积极意义在于其彻底撇清了封建时代的身份关系，为所有者提供了充分的法律保护，激发了人们不断追求与扩大财富的愿望，刺激了自由竞争，推动资本主义市场经济迅猛发展。③梁慧星:《民法总论》，法律出版社1996年版，第36页。但这种以个人为本位的所有权的过分扩张也导致了财富的过分集聚，造成了严重的贫富差距、劳资对立、环境污染等社会问题，最终使得社会矛盾日益激化。19世纪末，社会开始反思这种绝对的个人所有权。“团体主义”(也可称“社会主义”)思想开始萌芽并日渐流行，并发展演变成所有权社会化思潮。这种思潮认为，基于人类本性，所有权应当由个人行使，但个人行使所有权必须符合社会公共利益。④《愈能斌法学研究文选》，法律出版社2007年版，第297页。事实上，这种思想早在罗马法时期即已萌芽，例如根据罗马法的规定，河流两岸土地的所有人，应在必要范围内使土地供公众使用，如行路、拉纤、停泊、系缆等等。⑤周科:《罗马法原论》(上册)，商务印书馆1998年版，第302页。耶林在德国首倡所有权社会化，其在《法律的目的》中指出:“所有权行使之目的，不仅应为个人的利益，同时也应为社会的利益，因此，应以社会的所有权制度取代个人的所有权制度”;在《德意志司法论》中指出:“所有权绝不是一种与外界对立的丝毫不受限制的绝对权利，相反，所有人应依法律程序，并估计各个财产的性质与目的行使其权利。”①梁慧星:《中国物权法研究》(上)，法律出版社1998年版，第246－250页。德国也在立法上首先回应所有权社会化思潮，1919年的魏玛宪法明确规定:“所有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利。”

绝对自由的个人所有权易致所有权滥用并损害社会公共利益，不利于社会公平目标的实现，不利于社会整体利益的维护，也容易导致社会财富的浪费和资源配置的低效。探求既能保护个人所有权自由，又能兼顾社会需求的所有权制度，便成为不得不面对的时代课题。所有权社会化正是在这种时代背景下，立足社会本位思想而对所有权的享有和行使进行约束和限制的制度。所有权社会化理论特别强调所有权行使的目的，即所有权行使应考虑公共利益，进而主张对所有权行使进行适当限制。所有权社会化理论的主要观点大体有三:所有权应受限制，如在公法层面普遍实行国家征收、征用，在私法层面强调诚实信用、公序良俗、禁止权利滥用等;所有权的行使在谋求个人利益的同时，不得与公共利益相冲突;所有权负有义务。

在百余年的理论发展与实践中，所有权社会化成为西方私有制条件下对所有权理念的重要矫正。从对私人所有权课以权能限制、强制性用益要求的怀柔手段，到对某些重要资源(土地、矿产)收归国有，到社会主义理论中的全面公有化、废除生产资料私人所有的顶峰，始终以私人所有权(主观权利)与市民社会私权自治的实践中的弊端为矫正对象。可以说，所有权社会化理论在某种程度上体现了市民社会国家化、私法公法化的特征。

二、国家所有权与私人所有权的竞争关系

亚里士多德在《政治学》中指出:“大多数人共有的东西通常受到最少的照顾。”国家所有权与私人所有权的竞争从未消停过，二者除了主体有区别之外，其他方面的区别并不大，而且可谓“高度雷同”，特别是用于或可用于商业目的的“国家私产所有权”更加体现了二者的关系。与个人一样，国家亦应作为民事主体，在“契约”中享有平等的地位。尽管如此，研究国有化与私有化的“竞争”并非简单阐释二者处于竞争地位，而是应当基于“竞争”去分析国有化与私有化之间的实质关系。例如，国家法人治理结构的他律性监督机制，即个人社会(也可称市民社会)对其造成的某种压力;个人所有权的高效实现绝不能一味“排挤”和“忽略”国家所有权，而是应当“接纳”和“适应”国家所有权。

国有财产如矿业、草原、山地等自然资源应当以何种方式管理才能够发挥出更大效用，才不与个人利益相冲突，一直是学界关注的重大问题。实际上，问题的关键是如何处理国家所有权与私人所有权的关系。加勒特·哈丁认为:“公众的自由将毁灭一切。”②Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，Vol．162，1968，pp．1234 －1248．可以采用建立自由市场，将产权分配给私人所有，实现自然资源的私有化，或是推行国有化，成立一个由第三方机构全权负责的自然资源管理。③［荷兰］何·彼特:《谁是中国土地的拥有者:制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社2008年版，第221页。20世纪80年代末，“共有财产制度”风靡一时，现已发展成为一种自然资源管理的理念，并对哈丁的思想提出了挑战。丹尼尔·布罗姆利认为:“财产和土地等实物不同，它是一种连续效应的权利。只有当其他人全都遵守该效益的保护条件，并将此视为自己的义务时，这一权利才能得到保障。”④Daniel W．Brumley，Making the Commons Works:Theory，Practice and Policy，San Francisco:ICS Press，1992，p．2．共有财产制度由一系列制约特定资源使用与管理的法规组成。个人抉择并非与他人意愿无关，在共有财产的前提下，个人绝不可能避开他人的影响单独采取行动。

从物权变动的角度来考察，国家所有与私人所有并非社会资源的制度配给，而是具体财产在国家、私人之间的流动。其可以来自于国家行政权力的压力，如税收、罚没、征用，也可以作为平等的民事主体等价有偿地交易。然而，与生产成本、交易成本主要是获取信息、签订契约等事务中所需的成本不同，国家所有与私人所有之间物权变动的交易成本非常高。以草原为例，修筑牧场栅栏、管理地籍簿、维护草场的安全等事务均需要花费大量的人力、物力、财力。通过将自然资源私有化的方式进行市场内分配的弊端也显而易见，例如，因财富效应滥用国家公共财产或花高价购买他人权利等等。随着市场经济体制的发展和完善，国有与私有之间的物权变动趋势更多地引入平等履行契约的机制，个人私有财产与国有财产之间的归转都必须尊重自愿有偿、公示公信的原则。⑤肖立梅:《论我国的物权变动模式》，《政法论丛》2009年第1期。

三、所有权社会化与国家所有权

所有权社会化是随着土地等生产资料私人所有权过分扩张而逐渐萌芽的。强调所有权行使应当关注社会公共利益，须为公共福利服务，这是所有权社会化的公理性特征。所有权社会化与国家所有权存在的共同目的在于个人所有权应当受到国家所有权的约束和限制，个人所有权不应当无原则地任其“自由”，公共利益是个人所有权行使的边界和底线。值得注意的是，如何制定所有权行使符合公共利益的标准，该标准将严重影响所有人的生存条件，又会助长公共权力的膨胀，归根到底仍然是两种价值取向——个人本位与社会化本位的竞争，二者都是市民社会自治理想在不同层次与意义上的展开。个人本位超越公私不分的团体义务本位，是私人自治的雏形。社会本位是市民社会私人自治的高级形态，是进一步证明市民社会自治能力、脱离政治国家操控而自我完善的表现。可以说，所有权社会化的实质就是使所有权真正适合自治的市民社会，既崇尚个人本位与私权不可侵犯，又防范私权异化。

国家所有权是全民所有制在法律上的表现，是国家享有的对国家财产的占有、使用、收益、处分的不能被个人分享的权利。国家是权利主体，任何国家机关、企事业单位、集体和个人都不能与国家分享所有权。其客体具有无限广泛性，凡是关系国计民生和国家安全的重要财产，如矿藏、水流、军事设施、国家专营的铁路、航空、港口、邮电、广播、电视、土地、森林、草原、滩涂、水面等自然资源、国家所有的文化、科学、教育、卫生、体育、征税、没收、罚款、征用等只能为国家专有。①张建文:《市场经济背景下国有财产结构的二元化设计》，《政法论丛》2009年第3期。一切全民所有制财产，不管是由国家直接占有，还是由国家机关、企事业单位、集体、个人占有，都是国家所有权的统一的客体。国家行使所有权一般采用授权他人经营管理、占有使用，同时制定法律或颁发具体管理文件确定经营人、管理人、使用人的权利和义务，运用政权的力量维护他们的合法权益，同时监督他们认真履行对国家的义务。个人所有权的核心是私有财产权，是保护私有财产的神圣不可侵犯性，国家所有权关注的关键则是资源效用性

四、国家所有权的社会化实现

从动态角度来看，国家所有权与私人所有权是公平对称的，二者均应当作为保障市民社会健康发展的积极且互补的手段。从静态角度来看，在某个特定时期内，国家所有权与私人所有权之间呈现出迫于市民社会的压力，国家法人机关应当受制于法律与诚信。基于我国国家所有权理论遭受质疑、亟需理论重整的现实，可考虑将我国国家所有权构建为面向公共利益与国家义务的国家公产所有权制度和公私兼顾的国家私产所有权制度，并以此为基础谋求国家所有权的社会化实现。

由于传统所有权理论仍然是个人本位占主导，社会利益和公平时常被忽视。②高富平:《物权法原论》(上)，中国法制出版社2001年版，第144页。因此，对所有权社会化理论进行矫正应当是国家所有权社会化的前提。个人绝对所有权发展到权能受限制又发展到被强制性公有化是所有权理论的重大转变，矫正后的所有权社会化理论应当适用于国有所有权，即个人本位与社会本位应当被统一于权利本位，既关注私权神圣，又倡导公共福利。

国家公产所有权是指国家公产物归国家公共所有、全民所有。我国经济制度的基础是公有制为主体，在立法中的公有制等同于“全民所有”。然而，综观物权法的历史发展，早期罗马法提出的“共同体所有”实则是借用了所有权概念，其可能发展成为两种性质的所有权——国家所有权与个人所有权。“全民所有权”的尴尬在于:其与所有权界定归属的主旨并不相符，难以使用所有权的既定规则，使得市民从心理上无法真切感受到所有者的存在与地位。“全民所有权”缺乏规则体系与社会观念的支持，即便法学研究中使用“全民所有”的概念，其也难以挣脱面临规制的难堪。笔者以为，“全民所有权”的称谓可以在社会政策的表达中使用，“国家所有权”才是能够将国有公用物的周边相应关系入法的唯一路径。由于非所有者的任一全民成员享有的用益权均来自其自身的宪法性权利，是社会对国家的要求与国家对社会的义务的结果。既非具有排他性亦非具有绝对性，保障内容均取决于国家遵守社会契约，即维持用益秩序，国家既不能设置权力限制，也不能设置经济障碍。根据我国《物权法》第45条至52条的规定，国家所有即全民所有，国有财产的客体范围广泛，如矿产资源、土地、国防资产、无线电频普、基础设施等。第55、76条规定了对“国家出资的企业”，国务院与地方政府承担与享有“出资人责任与权益”，对国家出资设立的公司，国家出资人享有资产收益、重大决策、选择管理者的权利。第53、54、68条对国家机关、国家举办的事业单位对国有财产享有不同的“业务管理权”进行区分，同时还明定国家投资的企业法人的法人财产权。第56、57条重申了国家所有权神圣不可侵犯的宪法原则，以对抗任何单位或个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏，同时还明定了国有财产监督、管理部门对国有财产负有“保值增值义务”、对“国有财产损失”应承担法律责任。

笔者以为，国家公产所有权社会化的路径是:由于非所有者享有用益权是宪法性权利，是国家对个人承担的义务，因此，该种用益并不是绝对的，适用具有广泛性，其不可能形成个人私权利，仅需要国家遵守契约即可得到保障。因此，国家公产所有权的社会化仅仅是国家不得设立权力与经济障碍，任何人能够随机得到其与国家签订契约取得用益权即可。国家私产所有权社会化较之于国家公产所有权社会化稍显复杂。应当明确国家私产所有权与个人财产所有权之间的关系:首先二者是契约的双方;其次应当明确国家私产所有权即使可以成为民事法律关系的一方，也不可能与个人财产所有权那样，因为其本身是国家行政权在社会运作过程中的形式私法化，其本身是公权力介入社会的通道。因此，国家私产所有权社会化路径是:其一，甄别国家财产的性质，切勿与国家公产所有权混淆;其二，区分国家私产的不同性质(公用事业、国家经济命脉、一般竞争行业)。公用事业和国家经济命脉的国家私产所有权因可能会破坏社会契约，所以，其不宜过多涉及一般竞争行业，国有企业、公司、机构的设立是国家控制并非竞争。一般竞争行业的国家私产所有权尽管其有可能出现公权力造成的效率不高的结果，但是其并没有与权力结合而造成不良后果。综上所述，国家所有权社会化的过程实则是国家所有权改革的过程，即保持市民社会与政治国家互相制衡的过程。

D913

A

1003－4145［2011］12－0079－03

2011－09－22

罗 杰，西南政法大学博士研究生、西南政法大学民商法学院讲师，主要从事民商法学研究。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)