大学章程:高校“去行政化”改革的重要契机

段炼炼 毕宪顺

(鲁东大学，山东 烟台 264025)

大学章程:高校“去行政化”改革的重要契机

段炼炼 毕宪顺

(鲁东大学，山东 烟台 264025)

高校“行政化”可以分为高校外部治理结构和高校内部治理结构的行政化。高校“行政化”势必会降低高校的办学自主权、阻滞决策程序的多元化参与、助长行政机构及人员的越权干预、妨碍学术事务的有效开展。要改变这种状况，迫切需要依法治校，通过大学章程的建设，重新定位高校与外部的关系;调整高校内部的决策、行政、学术治理结构。使大学章程作为高校“去行政化”改革的重要契机，发挥积极的作用。

高校;去行政化;大学章程

目前，由高校行政化所引发的一系列问题受到社会的广泛关注。人们迫切希望可以找到解决大学“行政化”的可行办法。为此，本文将阐述高校“行政化”带来的弊病及危害，探讨大学章程在高校“去行政化”改革中所发挥的积极作用，分析符合我国高校自主发展的大学章程内外部治理结构，探索大学章程顺利实施的保障机制。

一、高校“行政化”的弊病及危害

高校“行政化”可以区分为“高校外部治理结构的行政化”和“高校内部治理结构的行政化”两个方面。前者由国家与高校的关系失当所致，后者主要是高校内部行政权力和学术权力的失衡所致。高校“行政化”的弊病及危害主要表现为:

1．高校“行政化”降低了高校的办学自主权

我国现行的高等教育体制形成于20世纪50年代，属于集权式的行政模式。政府管理权限过大，在与高校的关系中处于主导地位。而高校因自主权的丧失，在与国家的关系中处于从属地位。例如，高等学校的创办、经费来源、专业设置、招生计划等事务，都要遵循国家指令办事，失去了高校应有的自主权。但是“失去了自治，高等教育就失去了精华”。①［美］伯顿·R·克拉克:《高等教育新论》，浙江大学出版社1988年版，第70页。因此我们要充分尊重高校的办学自主权，规范国家的政府行为，通过制度来具体界定政府的职权和范围，进一步扩大高校的办学自主权。而且高校过分依赖政府，也会导致高校与社会联系纽带的薄弱，社会信息的缺失将会对高校的发展造成不利影响。

2．高校“行政化”阻滞了高校决策程序的多元化与监督

目前，我国高校的决策主体过于单一，普通教授难以有效的参与学校的各项决策。导致学校决策往往由校领导做出，因领导人想法的改变而改变。在决策的最后阶段，是以作出决策的领导职位大小来作为决策是否通过的标准，民主管理尚未真正实现，高校管理民主化在某些方面甚至有倒退的趋势。严重阻滞了高校决策主体的多元化趋势。其次这种单一的决策程序缺乏校外人士的有效监督，导致了决策的随意性和不稳定性等突出问题。

3．高校“行政化”助长了行政机构及人员的越权干预

高校“行政化”使得高校行政机构及人员功能定位不清。高校的本质在于学术性，高校的一切事务都要为这一本质精神服务。但目前很多行政机构及人员经常干涉学术事务的开展，无疑会阻碍高校的正常发展。现阶段，高校日益突出的学术和行政权力的失衡、学术人员与行政人员矛盾激化等问题，在一定程度上也反映出行政机构及人员越权干预的事实。高校需要一个为学术服务的，连接高校与社会桥梁的全新的服务型的行政治理机构，这需要对行政机构及人员的职权和范围进行制度化的约束。

4．高校“行政化”妨碍了学术事务的有效开展

高校“行政化”使得高校的学术自治难以实现。在我国高校内部，由于各职能部门对学术单位及人员的事务介入过多，致使由普通教授组成的学术机构难以发挥有效的作用。高校的发展，需要学术人员自己参与，决定自己的学术事务，按照学术本质和规律办学，突出教授委员会的作用。但现阶段“现行的教授委员会制度并没有实现其彰显学术权力和去行政化的初衷，也并未改变我国高校内部管理行政权力主导的局面。”①毕宪顺、赵凤娟、甘金球:《教授委员会:学术权力主导的高校内部管理体制》，《教育研究》2011年第9期。如何继续保障学术机构的权力，实现教授治校，仍然是我国高校面临的重要问题。

要解决高校“去行政化”问题，已不可能再单纯依靠行政手段来实现，而需要在法制基础上，综合运用各种手段予以调整。做到依法治校，规范高校在各个领域的职能和范围。而制定大学章程则是实现这一要求的有效途径。

二、高校“去行政化”的重要契机:大学章程

“大学章程随着欧洲中世纪大学的诞生而产生。当时国王或教皇给大学颁发允许其开设课程、聘请教师、制定学术标准等的特许状(Charter)，这些特许状作为取得合法自治权力的载体开启了大学章程的历史先河。”②黄福涛:《外国教育史》，上海教育出版社2003年版，第81页。大学章程作为高校的“宪法”，在各国的高等教育历程中也日益发挥着重要的作用，我国《高等教育法》规定:“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”大学章程在具体制定中需明晰两类关系:一是高校的外部治理结构，即高校与国家、社会的关系。二是高校的内部治理结构。第一种关系在高等教育法中已有明确规定，大学章程可做进一步的界定;第二种关系主要是由大学章程来调整的，其效力在规章制度之上。因此大学章程是“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”③牛维麟:《现代大学章程与大学管理》，中国高等教育出版社2007年第1版。，是提高高校的办学自主权，处理高校与国家、社会及内部要素的准绳，是高校在法律框架下实现学术自治的重要手段。

可见，大学章程在目标、职能和价值取向上与高校“去行政化”改革具有多重契合。都致力于使大学的本质功能回归本位，让大学作为一个学术组织的独特属性得到尊重。从根本上说，大学章程建设是高校“去行政化”改革的核心内容，又是高校“去行政化”改革顺利实施的重要保障。大学章程作为高校“去行政化”改革的重要契机必将登上历史舞台。

那么在平衡国家和高校双方利益的前提下，如何制定大学章程，制定出什么样的大学章程才能实现高校学术自治、有助于高校“去行政化”的改革就成为摆在我们面前的重要课题。下面笔者探讨了大学章程的内外部治理要素，借鉴国外大学章程各要素的先进成果，并就如何进一步完善我国大学章程的制定工作提出建议。

三、大学章程所涉及的内外部治理要素分析

(一)大学章程的外部治理要素:高校与国家、社会的关系

我国《高等教育法》提到“大学章程应该明确举办者与高校之间的权利、义务等外部关系。”大学外部关系的界定，是实现高校办学自主权、减少政府干预的有效途径。有助于在法律范围内，提高高校的办学活力。具体来讲，大学章程在高校和外部关系要素的制定上，应当呈现大学与政府、校友以及其他利益相关者的内容。当然随着高校功能的增加，高校所要承担的责任也在不断扩大。

在界定高校的外部治理结构中，我们可以借鉴别国的经验和做法。例如，法国《高等教育法》提出著名的“参与”原则，允许大学外部人士参与高校的管理。2007年的《大学自由与责任法》致力于提高大学治理的效率，增加了校外人士的比例，其目的在于保证高校与社会强有力的联系。德国的《柏林洪堡大学章程》将“大学与联邦州之关系”设为第一章，提出高校的行政事务和学术事务由高校统一管理，联邦州拥有法律监督的权力。美国的《康奈尔大学章程》要求董事会必须保持2名分别来自农业、商业和劳动部门。日本在其《东京大学章程》中提到，要确保与社会的密切联系，回应社会变革，为全人类的发展做出贡献。我国大学章程的制定工作还处在起步阶段，如何依照大学章程，保障高校与外部的协调发展，不但是大学依法自主办学的要求，也是高校“去行政化”改革得以顺利进行的基本前提之一。这就要求我国大学章程的制定不仅要在高校办学自主权方面作出规定，而且在高校与社会关系等方面也要增加内容。毕竟高校作为象牙塔的说法已经过去了，一双看不见的手把高校和社会紧密的连接了起来。总之，通过大学章程使我国高校一方面可以理清与国家的权责，另一方面也可得到校外人士的监督和社会相关信息。

(二)大学章程的内部治理要素:决策治理机构

各国大学章程均规定了高校的决策机构以及相关程序的运作机制。美国《康奈尔大学章程》规定:董事会是大学每一个学院、学术单位、部门、中心的最高领导机构。而且对董事会成员的产生、人员构成和规模都有较为详细的规定。《牛津大学章程》指出:理事会作为大学的议事决策机构，对大学的各项事务拥有最高权力。包括制定大学的发展规划、金融的管理和控制等方面。日本《东京大学宪章》对大学决策机构和程序的叙述较为简单，不过还是能够看到日本大学对权力制衡和多元利益主体决策的关注。德国《柏林洪堡大学章程》中提到:决策程序实行的是学校董事会制度，而且对教授参与决策较为关注，教授拥有很大的决策权。在香港大学，大学顾问委员会是大学的最高管理决策机构。相比之下，我国实行的是党委领导下的校长负责制，在决策参与人员上比较单一，而且也不像欧美大学决策机构在人员的来源上较为多元化。普通教授、教职工和学生的民主决策权被有意忽略，这将是我国高校在决策制度上需要改进的方面，真正使我国高校的民主化进程得到发展，而不是仅仅依靠高校领导的个人能力来左右高校的发展。

(三)大学章程的内部治理要素:行政执行机构

在大学章程中，各国也详尽的规定了高校的行政机构。一般而言，决策机构如美国的董事会并不直接管理具体的日常行政事务，而是由校长来具体实施。即董事会作决策，校长负责行政管理。大学章程还明确了各个行政部门的职能及权限，以保证各职能部门能够在校长的领导下各司其职地运作。总体上来讲，各个国家的校长对外代表高校，对内负责高校管理的一切事务，即校长是行政事务的主要实施者。在具体权力规定中，《康奈尔大学章程》规定校长是大学和社会、政府的纽带，大学的行政长官和教育官员。校长还是每个学术单位的成员、主席和审裁官。《东京大学宪章》和《柏林洪堡大学章程》都提到校长是大学对外的代表，在人事调动、学科建设、学位授予等方面也具有重大权力。相比之下，这就要求我国大学校长首先要承担其作为大学和社会关系纽带的责任。值得注意的是，这种纽带作用已经延伸到了国际交流层面。其次，要加强学术权力，强调校长作为学术机构领导人的特殊性。例如大学的招生、专业设置、科研评估等学术权力。通过发挥大学章程的作用，彻底改变以往在行政管理上主要依靠人际关系的联系的现象。约束行政机构及人员的职能，提高行政事务的能力和运作效率，严格划分行政与学术事务的界限，从人治走向法治。

(四)大学章程的内部治理要素:学术机构

各个国家的高校都非常重视发挥教授的作用，学校的重要决策、管理机构都大量吸收教授的加入，这一点从国外大学章程中可以清楚的看出。如美国的《耶鲁大学章程》规定:每个学院的终身教授同时是行政人员，他们和校长等一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的主要管理机构，处理有关教育政策方面的事情。在英国，学术评议会是英国高校最高学术权力机构，负责管理高校的学术工作。《牛津大学章程》中的学术机构还有学部、学院及学院委员会，其中学部基本上由教授们控制。在德国大学里，评议会对学术事务以及重大的行政事务拥有审议决策权，而且本校的教授在这一机构中拥有绝对多数的席位和表决票。如《柏林洪堡大学章程》学术评议会的组成作了详细的规定。《吉林大学章程》也规定设立校、院两级的学术委员会以及教授会。突出教授的决策作用。综上可见，各个国家大学都把学术自由与发展放在了突出的位置，并让教授参与进学校的各项事务中来，教授治校和学术机构的民主发展将继续是大学工作的重中之重。因此，我国在制定大学章程的过程中也要顺应这一国际形势，进一步落实和完善教授治校，让学术人员自己决定自己的事务，使学术事务能够高效、有序的进行。

四、大学章程实施的制度保障

(一)保障大学章程实质的合法地位

大学章程是高校的“宪法”，具有法律规范的特质和功能，所以大学章程作为高校的“宪法”是非常重要的，其在法律层面上应具有强制性的规范效力。但是由于传统大学章程缺乏强制性规范，其所起效力往往是微弱的。这也是现阶段大学章程实施的主要瓶颈。所以，如何赋予大学章程强制性的规范效力，是大学章程建设的关键。当然，所谓“宪法”，也只是针对章程在大学内部而言，就外部关系来说，还要受到《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等相关法律的制约，不得违反这些法律的规定。

目前关于大学章程的规定，主要载于《教育法》、《高等教育法》以及国家教育行政部门颁布的《关于加强教育法制建设的意见》、《关于加强依法治校工作的若干意见》等相关文件中，还有最近出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》中也提到了大学章程制定的相关要求。但是这些法规和纲要对大学章程的规定都非常的笼统，这极不利于大学章程的制定以及发挥应有的作用。大学章程的法律地位也得不到应有的巩固。因此，为了保障大学章程的实施，应将大学章程中重要的问题以法律的形式予以明确规定和具体化。例如:在修订《教育法》时，要将大学章程的内涵、价值、地位等主要事项纳入其中，以法律规范的形式明确下来。或者在《高等教育法》中专设“大学章程”一章，将《教育法》中有关大学章程的规定进一步细化。但是最重要的一点，还是要通过立法机关的程序来赋予大学章程合法性。因为由立法机关审议通过的大学章程要比行政审批生效的大学章程的权威性高，更有利于其规范效力的发挥。可见，保障大学章程实质的合法地位必将极大地推进大学章程的实施。

(二)营造大学章程实施的内外部环境

大学章程的实施需要营造有利的内外部环境，具体表现在内部的大学管理者和外部的教育主管部门以及社会舆论上。首先，大学内部的主要领导要成为实施大学章程的带头人。具体要求是:大学党委书记、校长发挥榜样作用，严格地在大学章程的规范下开展工作，接受大学章程的指导，不得凌驾于大学章程之上，更不能因个人意愿随意更改大学章程。同时还要带动广大教职员工及学生，成为大学章程的积极拥护者和实施者，并通过制定和完善相应的规章制度，使大学章程落到实处。其次，大学章程是由国家授意制定的，体现了国家的支持和要求。因此，政府及教育行政部门要积极维护和尊重高校“按照大学章程自主管理和发展”的权利，牢固树立依章程办学的理念，自觉依据法律法规和大学章程对高校进行监督和管理，不得违反章程的相关规定。最后，要通过报纸、杂志、电视广播、网络等新闻媒体以及举办专题研讨会等方式广泛宣传有关大学章程的基本内容。如大学章程的涵义、地位、作用、大学章程与国家教育法律法规和一般规章制度的关系等。通过宣传，让全社会认识制定和完善大学章程是高校依章程办学，建设现在大学制度的重要手段。

(三)加强大学章程内容的学术研究

我国关于大学章程的理论探讨从国家教育行政学院的陈立鹏于1999年12月出版的《学校章程》一书开始，书中系统的介绍了学校章程的基本内容。随后高教界的学者们开始从理论上对我国建立大学章程的相关内容给予了理论上的指导和定位。但是研究尚浅，很多问题不够深入。现阶段的研究成果比较全面的是2010年4月出版由北京大学湛中乐教授主编的《大学章程精选》(中国法制出版社)和2010年10月出版由马陆亭、范文耀主编的《大学章程要素的国际比较》(教育科学出版社)两本书。而在实践层面上，我国大学章程的制定和实施工作尚处于起步阶段，特别是大学章程的实施工作困难重重。所以，更应加强对大学章程的学术研究，通过研究重点解决高校在“按章程依法自主办学”过程中遇到的难题，提高大学依章程办学的水平和能力。

教育行政部门和大学是大学章程最重要的实施者，对大学章程的各项工作应发挥最重要作用，不仅要不断总结实施大学章程的经验，还要使其上升为理论。协助大学章程的理论工作者，主动为他们的研究提供实践课题。可见，大学依章程学术研究的开展，不仅能推动大学章程的贯彻落实，而且还有利于大学章程自身的发展和完善。在国际研究方面，他山之石，可以攻玉。既要深入开展大学章程的交流研究，借鉴国外的先进经验，“去其糟粕，取其精华”，又要结合国情，将民族化、本土化的特色融入进去，加快建设适合我国特色的大学章程。另外也希望在大学章程制定过程中，学术界多组织与国内外大学的学习、交流、研讨活动。

G647

A

1003－4145［2011］12－0101－04

2011－10－25

段炼炼，鲁东大学教育科学学院硕士研究生。

毕宪顺，鲁东大学党委书记、教授、博士生导师。

本文系国家自然科学基金项目“决策、执行、监督——高校内部权利制约与协调机制研究”(项目编号70873076)的阶段性研究成果。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)