农民社会养老保障能力及其提升路径研究

罗 遐

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230039)

农民社会养老保障能力及其提升路径研究

罗 遐

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230039)

农民社会养老保障能力，是指农民在退出劳动力市场以后或者没有收入来源的情况下，能够从政府或社会得到帮助以抵御养老风险获得基本生活和健康生活的能力。通过对农民社会养老保障能力现状、问题以及成因的分析，农民社会养老保障能力不足问题的解决还需要从政府、社会和个人的角度探寻路径。创新与健全相应的保障机制，可以有效地解决农村社会保障制度不完善、经办能力不足以及社会参与机制不健全的问题，从而提升农民的社会养老保障能力。

农民;社会养老;保障能力;提升路径

一、引言

近年来，随着我国社会经济的发展和医疗水平的不断提高，我国人口年龄结构发生了重大变化。截至2009年底，全国60岁及以上老年人口16714万人，比上年增长了4．53%，占全国总人口的12．5%。①资料来源:《2009年国民经济和社会发展统计公报》、老龄委《2009年度中国老龄事业发展统计公报》。由于我国近54．3%的人口居住在农村，因此农村老龄化问题和农民养老问题更为复杂，甚至比城镇有过之而无不及。这主要表现在，传统的农村家庭养老功能和土地养老功能被弱化，养老风险被提高。

为了解农民社会养老保障能力的现状，我们按照多层分段抽样的方法，在A省新型农村养老保险的12个全国试点县中，选择了D县、G县、F县和J市(县级市)等4个县，每个县随机抽取约30%的乡镇，每个乡镇又随机抽取若干行政村，对他们进行问卷调查和深度访谈。本次调查共发放和回收问卷831份，其中有效问卷814份，有效回收率达97．95%。样本覆盖4个县，16个乡镇、33个行政村。

二、农民社会养老保障能力现状与问题分析

农民社会养老保障能力，是指农民在退出劳动力市场以后或者没有收入来源的情况下，能够从政府或社会得到帮助以抵御养老风险获得基本生活和健康生活的能力。从内容上看，主要包括物质保障能力和医疗保障能力。在保障层次上，主要包括在基于获得保障最低生存的社会救助能力、在永久或暂时丧失劳动力时获得社会保险能力、享有社会经济发展成果旨在提高生活质量的社会老年福利能力等三个层次。本文重点研究农民养老保障能力，农民养老保障能力的衡量指标在此主要是农民参加社会养老保险比率(即参保率)和养老保障水平。

(一)我国农村社会养老保障制度初步建立，但覆盖范围有限

1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，在总结试点做法和经验的基础上，1992年1月民政部下发《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)，以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的农保工作全面启动。在历经1995－1998年的农保推进发展阶段和1999年的整顿规范阶段后，2003年进入新农保的探索阶段，2009年新型农村养老保险全国试点工作启动，到2011年试点县将扩大40%。根据国家老龄委办公室发布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》，2009年，全国31个省(区、市)的320个县(市、区、旗)启动了新型农村社会养老保险试点，1500万左右60周岁以上农村老年人领到了中央财政补贴的基础养老金，农村社会养老有了制度性保障。2009年人力资源和社会保障发展统计公报数据显示，2009年末全国参加农村养老保险人数为8691万人，比上年末增加3096万人，新增加人数主要是新农保试点区的农民。此外，参加基本养老保险的农民工人数约为2647万人，参加被征地农民社会保障人数为2500多万人，各类农民被养老保障覆盖的累加总数约为13838万人。不过，相较于我国庞大的农村人口基数，绝大多数的农民仍在养老保障制度范围之外。这里既有保障制度覆盖范围的问题，也有农民参保积极性不高的问题。以A省为例，根据A省新型农村社会养老保险试点工作领导小组办公室提供的资料，到2010年5月31日，A省全省试点县的平均参保率刚刚超过50%，其中最低的仅为20．1%。

(二)农村社会养老保障水平比较低

目前，我国农村广大农民养老保障能力不足，主要表现在被养老保险制度覆盖的农民只是一小部分，而且被制度覆盖的农民参保率低，养老金水平也低，难以保障基本生活。有统计显示，2009年全国共有1556万60周岁以上农村老年人领取了养老金，比上年增加1044万人。全年共支付养老金76亿元，比上年增加33．8%。2009年末农村养老保险基金累计结存681亿元。根据统计数据可计算出领取养老金的年平均水平为488．4元，人均每月40．7元。这一养老保障水平实际上远低于我国绝大多数农村的最低贫困线。我们调查发现，享受新农保的养老金月平均水平为60．4元，①新农保的养老金水平因为有中央政府的55元补贴，所以相较于老农保的养老金水平有所提高。但是，因为目前领取养老金的人几乎没有个人账户积累，所以总体水平又比缴费参保者将来领取的养老金水平略低。有71．1%的农村老年人认为养老金不够生活，有1/4的农村老年人认为差不多够生活，另有3．1%的老人认为足够生活。认为足够生活和差不多够生活的老年人主要是有劳动能力和其他收入者，粮食和蔬菜主要来源于自己的劳动，因此即便每月几十元的养老金也觉得足够。事实上，60元钱在农村也只是相当于一袋面或一桶油的价格，许多农村老年人他们会与以前进行比较。他们说:以前没有一分钱的养老金也能生活，现在有了总比没有的好，够与不够看怎么讲。

已经领取养老金的农民多是享受基础养老金的，养老金水平低或与他们没有个人账户积累有关。而那些缴费参保的农民将来领取养老金又是否能够保障其基本生活呢?我们的调查显示，尽管参保农民可以在100元到500元5个档次中选择参保缴费，有的地方甚至可以选择800元或2000元等更高档次参保，但事实上超过2/3的参保农民都选择最低的档次缴费(100元)。以G县为例，按照100元缴费档次计算，距离领取养老金年限不足15年补缴或正常缴费15年以后，个人账户养老金按照银行复利计算，加上基础养老金部分，可获得73．1－76．03元的月养老金，如果按照G县的最高档次600元来计算，不同年龄的农民缴费(或补缴)满15年后可获得月养老金127－131．06元。只是当下的这个月养老金额并没有考虑到通胀因素和15年后的实际购买力。这样低的养老保障水平，的确难以让参保农民单纯依靠社会养老保险金来安度晚年。所以，目前的农村社会养老保险充其量是一种生活补贴，而非基本生活保障。

三、农民社会养老保障能力不足的原因分析

(一)农村社会养老保障制度不完善

目前我国农村社会养老保障制度不完善，突出的表现是法律制度不健全。除最低生活保障、五保等社会救助制度外，农村社会养老保险制度以及合作医疗制度等多处于试点或推广阶段，并没有形成成熟的制度稳定下来。实施依据主要是部门的政策性法规和劳动与社会保障部门制定的实施方案等，缺乏法律上的保障。以养老保险为例，目前农村社会养老保险制度主要参照《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发［2009］32号)作为政策依据。如安徽省依此制订了《安徽省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，但具体试点办法和工作方案则由试点县自行制订。如“具体缴费标准和缴费方式由试点地区确定”、“对于选择较高档次标准缴费的，有条件的地方可以给予补助，具体办法由试点地区制定”、“试点地区提高的基础养老金调整标准自行确定”等。由于缺乏相关法律制度的支撑，部门规章和各地实施办法缺少应有的约束力，结果造成制度实施的随意性，影响了制度的实施效果。

(二)农村社会养老保障政策经办不力

任何一项社会保障制度都要有相应的政策支撑，而政策又需要有完善的经办机构执行。我国农村社会养老保障制度落实困难与政策经办不力有直接关系。主要表现在政策执行层面的人员配备、经费支持、平台建设、软件设计操作与应用等方面还存在许多不足。

1．经办机构建设与人员配备迟迟不到位。我们调查发现，新农保试点工作开展以来，尽管相关管理部门非常重视，但是有些乡镇近一年都没有设立专门的养老保险经办机构或者配备人员，严重影响了养老保险业务的开展。有的地方农村养老保险业务由民政部门向社保部门移交，由于缺少协调，致使两个部门推诿扯皮，结果社保部门有职能不能管，民政部门可以管但没职能，从而影响了农村养老保险业务的经办。如A省人力资源社会保障厅要求地方社会保险经办机构尽快把人员配备到位，但多数试点县都没有将人员配备到位，而懂保险经办业务和技能的人员更是缺乏。如大多数村庄配备的协办员多由村支书担任，在数据录入环节就很难做到位，由于不懂微机使用技术而影响到保险业务的开展，进而影响到农民养老保障能力的获得。

2．政策宣传工作有待加强。农村社会养老保障政策宣传工作开展得好坏，直接影响农民的参保积极性。我们调查发现，政策宣传工作在试点初期作为政治任务，基层政府机构为配合工作也开展了一些实际宣讲，向农民讲解政策，发放宣传单等。但是，作为政治任务的政策宣传难以持续，试点工作才进行了一半宣传就偃旗息鼓了，宣传效果没有达到预期目的。有的地方则是敷衍塞责、只做表面文章，以致于一些农民根本不了解农村养老保险的政策。本次问卷调查显示，比较了解的只有13．2%，“不太了解”和“不了解”的超过2/3。

3．经办人员素质低影响了新农保的实施效果。农村社会养老保障政策在基层的宣传效果很大程度取决于村干部的素质。令人遗憾的是，许多乡村协办人员只是经过简单的培训就匆匆上岗，他们对新型农村社会养老保险的具体内容和实施环节缺乏必要的了解。如有些村干部没有吃透新农保政策，在召开村民小组会议宣讲时，对怎么缴纳保费、缴纳以后什么时候能领取多少养老金等问题无法给予清晰解答、盲人瞎马，以其昏昏使人昭昭，增加了农民的疑惑，一定程度上影响了新型农村社会养老保险政策的实施效果。

(三)社会参与机制不完善

社会参与机制不完善是导致农民社会养老保障能力不足的又一个原因。其表现，一是在社会养老保障资金来源方面，尽管有些保障项目逐渐实行多元化的筹资机制，但是在社会保险和最低生活保障等项目上，资金来源仍比较单一，主要靠参保群体自己缴费或是政府补贴。社会公益组织介入得少，即便有也常常是以一种非制度化的方式参与进来。以农村社会养老保障为例，国家鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。但是，我们的调查显示，目前A省的新农保资金来源主要是中央和地方政府以及参保农民，农村集体补助渠道大都因为村集体经济枯竭而无法实现，也没有社会公益组织提供资助，非正式社会参与多以提供短期的临时性的社会服务为主，至于农村敬老院的集中供养还是靠财政拨款。二是商业补充保险在社会保障领域参与不足。商业保险与社会保障的共性，决定了商业保险是社会保障的重要补充由。但是，当购买商业补充保险的农民发生相应的风险时，商业保险的理赔程序过于复杂、耗费精力，而所获赔偿的金额又因除外责任而被扣除等原因，使得农民视购买商业保险如涉畏途，结果是商业保险在农村社会保障的补充作用没有真正发挥出来。调查显示，购买商业保险的农民仅有4．6%。商业保险参与农村社会养老保障不足也是影响农民社会养老保障能力不足的原因之一。三是农民自身的制约因素也影响了农民社会保障能力的获得。调查结果发现，关于“将来可依靠的养老方式”问题的多项选择中，依靠自我养老和社会养老(社会养老保险、集体养老、商业养老保险)的比例增大了，但是仍然有近31．1%的被访者选择依靠“子女养老”。这说明，农民的养老意识仍然比较传统，这在一定程度上影响了农民的参保积极性。

四、提升农民社会养老保障能力的路径

通过对农民社会养老保障能力现状、问题以及成因的分析，笔者认为农民社会养老保障能力不足问题的解决需要从政府、社会和个人的角度探寻路径，实现保障机制创新。

(一)政府路径:加强制度建设和完善各种管理机制

政府在农村社会保障中的作用首先是要做好农村社会保障的制度建设。在城乡统筹的背景下，建立和健全农村养老保障制度是提高农民社会养老保障能力的关键，不仅要加快农村各项社会养老保障制度的建设与完善，而且对建立农村社会保障制度要有长远的发展眼光。

第一，创新筹资机制。农民缺乏经济资本，因此政府要在社会保障基金筹集方面实现机制创新。不仅在最低生活保障制度、公共卫生服务等方面要有政府财政兜底，而且在社会养老保险、合作医疗等保障项目上要坚持并加大政府补贴，同时在农村养老保障社会化服务、老年救助等方面引入社会集资机制，拓宽筹资渠道，以弥补政府补贴不足、农民缴费水平低从而导致保障能力不足的缺陷。这要求政府建立和完善相应的捐款税收减免制度，为多元化社会筹资机制提供制度环境。

第二，增强激励机制。在农村社会养老保障制度尤其是社会养老保险制度的实施过程中，要引入激励机制，吸引更多的农民参保。农民是理性的，在几乎没有激励措施的“老农保”制度实施时，农民的参保积极性不高;当具有一定激励措施的新农保实施时，了解政策的农民还是愿意参保缴费。在实施农村社会保险制度尤其是社会养老保险制度时要采取多缴多得、长缴多得的激励机制，有利于农民社会养老保障能力的获得。除此以外，激励机制也要引入非政府组织，让更多的非政府组织和商业保险公司等社会性组织参与农村社会养老保障，为农民提供多元化的养老保障。

第三，健全监管机制。我国农村社会养老保障制度建设过程中，相应的监督机制一定要跟上。现实中，农村养老保险移交审计过程发现的许多问题，主要都是监管制度建设不完善所致。农村社会救助项目实施过程中的“村干说了算”现象，就是典型的例证。因此，完善农村社会保障制度的监管机制，一方面要完善行政监管机制，人力资源和社会保障部门、民政部门等主要负责社会保障的行政监管工作，要定期听取农村社会保障行政部门和业务经办机构的工作报告，监督检查政策执行情况，财政部门和审计部门还应定期进行审计、通报。另一方面，要完善社会监督机制，建立正常的信息披露机制，通过网络、电视、报纸等媒体，加强社会舆论对农村社会养老保障的监督，由财务部门和参与运作的保险公司每年向社会公布基金资产、收益、现金流量等财务状况，接受公众媒体的监督。

(二)市场路径:有效引入市场机制

市场具有资源配置方面的优点和长处，可以弥补政府的不足。我国农村社会保障制度的实施也应引入了市场机制，充分发挥商业保险、金融部门等社会性企业的作用，有效缓解农民社会养老保障能力不足的问题。在政府主导和政府监督的背景下，商业保险和金融部门可以在以下两个方面发挥作用:一是可以参与农村社会保障经办工作。商业保险公司利用保险精算技术与基础数据，参与农村社会保险方案的制订和实施，这样可以把保险风险管理的经验运用到农村社会保险领域，有效地提升农村社会保险基金的使用效率和降低农村社会保险基金保值增值的风险。金融部门有比较完善的社会化服务网络，可以解决农村社会保险经办人员编制短缺的问题，提高制度的运行效率。二是商业保险公司可以为老年农民提供基本医疗保障水平以上的医疗保障。这要求商业保险公司能够针对老年农民的特点和对医疗保障需求的多层次性，“量身”设计医疗保险项目，以保障有一定经济基础和较高水平医疗需求农民的健康权益。商业医疗保险在农村具有极大的市场潜力，目前影响农民购买率的原因很多，如果商业保险公司能够在政府提供的制度框架下进入农村社会保障领域，那么政府、农民和商业保险公司都将获得益处。

(三)社会路径:完善社会参与机制

建立与完善农村社会养老保障制度，要创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要充分发挥非政府组织在社会服务、公共服务领域的作用，以专业化的手段服务于新型农村社会保障制度。非政府组织既有民营组织高效率的特点，也有“不以盈利为目的”的崇高追求，这在一定程度上可以避免市场的趋利性，也能避免公共部门的低效率。一方面政府可以借助社会公益组织的网络加强社会管理和社会服务，提高工作效率;另一方面，社会公益组织也可以借助国家信誉提升目标人群的福利和提高自身财务能力，达到双赢的效果。通过完善社会参与机制，鼓励更多的社会公益组织参加到农村社会养老保障领域中来，从而在资金、保障项目和服务水平上全面提升农民的社会养老保障能力。

(四)农民路径:观念转变与主体意识的提升

随着我国经济社会的发展，社会主义新农村建设取得了巨大的成果。农民的思想观念也随着现代化进程正在发生着深刻变化，因此大力加强农村文化建设，转变农民传统的养老观念，将有利于农民社会保障能力的提升。近年来，各级政府一直把民生问题作为头等大事，对农业的持续投入以及对农村社会发展的关注，都使得农民的主体意识得到了提升，从而农民对自身健康和养老保障问题有了更多的自觉考虑，而农民主人翁地位的提升将有利于提高农民自我抵御风险的能力。另外，千百年来我国农村的养老形式多以居家养老为主，这既是国情也是传统，它符合我们的文化传承，也是伦理亲情的需要，因此在加强农村社会保障制度建设时，各地也应根据当地的社区民情和公序良俗的要求，或依托家庭或依托社区实施农村居民养老。当然，这种居家养老的养老方式应当与落后生产力条件下的居家养老有着质的不同，它是在农村社会保障制度比较完善的条件下，尊重老年人的选择，通过家庭养老的形式，使老年人体验到亲人的关爱和天伦之乐。

综上，通过政府、市场、社会和农民等路径，创新与健全相应的保障机制，可以有效地解决农村社会保障制度不完善、经办能力不足以及社会参与机制不健全的问题，从而提升农民的社会养老保障能力。

C912

A

1003－4145［2011］12－0118－04

2011－05－23

罗 遐，女，管理学博士，安徽大学管理学院副教授。

本文系国家社科基金青年项目(编号:10CSH050);安徽省哲学社会科学规划项目(编号:AHSK09－10D20);安徽大学“211工程”三期建设项目“经济学与安徽经济社会发展”的阶段成果。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)