评韦伯的官僚组织理论
——兼论韦伯与法约尔思想的异同

王 颖

(中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221008)

评韦伯的官僚组织理论
——兼论韦伯与法约尔思想的异同

王 颖

(中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221008)

韦伯的官僚组织理论与法约尔的一般管理理论共同构成古典管理理论基础。韦伯与法约尔思想上同中存异，并互为补充。韦伯关于理性非人格化、技术效率、法制精神等理论是他在管理思想上的卓越贡献，但由于时代的局限，不可否认其理论存在着不足和弊端，并带来了官僚主义、人才危机、民主危机和专业危机以及信息危机等一系列的官僚制危机。

韦伯;法约尔;官僚组织理论;贡献;危机

1 韦伯与法约尔研究路径的差异

韦伯同法约尔一样，对西方管理理论贡献卓越，奠定了现代管理的理论基础。但由于两个人的人生经历和生活背景的差异，他们各自提出的管理理论的主要内容也不同，以至于他们的研究向度也相差甚远。一个是科班出身的管理学理论大师，一个是实践中锻炼出来的高层经理。可以说，韦伯和法约尔都是管理学发展历程上的标志性人物。然而，两个人却在管理思想上各有侧重。法约尔早期参加了企业的中上层管理与领导工作，所以他的研究是从“办公桌前的总经理”起步并逐步发展的，其管理理论是以整个大企业作为研究对象的;而韦伯的理论主要是通过思辨和理论的演绎完成的。在韦伯看来，官僚制具有很强的历史性，是和资本主义社会化生产相适应的一种严密管理体制，不仅适用于经济领域，也适用于社会生活的各个领域。韦伯的“理想的行政组织体系”理论在行政管理的组织机构中具有相当的先进性，这一理论反映了19世纪末德国从封建社会向资本主义社会过渡的要求。但是，由于当时社会文化和条件还没有形成对行政组织理论的需求，因此他的理论并没有引起人们的注意。而法约尔的管理思想和管理理论在当时被笼罩在泰勒的科学管理的光环之下。当历史的车轮转到了40－50年代以后，由于生产力的发展，随着社会组织日益复杂，结构更加精细，社会各种组织的不断扩大，人们才开始重视韦伯的行政组织理论，并发现他的理论具有非常大的价值。他的理想的行政组织理论、权力理论以及他的理想的行政组织的管理制度都对后来管理学的新发展具有重要的意义。韦伯的行政集权组织理论在西方管理学界享有很高的评价，他为官僚行政机构建立了一个非常理想的模型，对后世也产生了深远的影响，也因此被后人尊称为“组织理论之父”和“官僚制之父”。

2 韦伯与法约尔思想的异同

由于韦伯与法约尔生活在大工业时代和面对的都是生产和组织的管理问题，其管理理论也就呈现出许多的相似性。具体表现为:①劳动分工。韦伯认为高度明确的分工有利于形成工作的专业化，有利于提高组织的工作效率。法约尔也认为劳动分工不仅适用于技术工作，在管理方面和职能的权限划分方面也同样适用，其结果是只能专业化和权力的分散。②层级节制。韦伯要求在官僚组织权力体系中，每一级人员的权力于责任相互对应，对自己的行为负责，并共同服从于一个指挥决策中心。法约尔明确指出，无论什么时候，什么工作，一个下属都应接受而且只应接受一个上级的命令。如果组织中有两位领导对同一个人或事下达了不同的命令，将会使下属人员无所适从。③择优用人。韦伯认为人员任用必须经过考试和培训精心挑选，根据职位需要提供各种专业的培训，以候选人的技术条件为依据来挑选，以提高管理人员的素质和能力，人员职位相称，同时又相对固定，以根本上提高组织工作效率。法约尔认为领导应该淘汰或建议淘汰那些不管由于什么原因而造成的没有能力很好完成自己工作的人，还提出相对稳定的员工和领导人员对一个成功的企业至关重要。④合理薪酬。法约尔认为报酬制度应当首先考虑能够维持职工的最低生活消费，其次要考虑企业的基本经营状况，然后再结合员工劳动贡献的多少，制定一个公平合理的报酬制度。韦伯认为组织发给员工固定的薪金和养老金，保障他们应得的各项合法权益，管理人员的升迁、奖励和报酬要以明文规定的工作成绩和资历为标准，组织应有稳定、合理的薪酬制度和严格的考核制度。韦伯和法约尔理论的相似性共同构成了古典管理理论的思想基础，成为现代管理的理论一句和思想渊源。

当然韦伯研究向度不同也就与法约尔的理论相区别开来。具体表现为:①显然，韦伯和法约尔两个人在研究路径上存在巨大的差异。法约尔的管理理论是从自身实践的企业管理出发，从实践体验上升到管理的一般性原则和要素。而韦伯的理论则主要是出自思辨和理论的演绎，他发表的《官僚制》(1922年)提出的官僚制或“科层制”则是明确的行政管理理论。他强调等级原则，制度都有明文规定;职员经过考试择优录用，按职领取薪金，按功绩升迁，实行终身制;管理中强调严格的纪律，职员对政治派别持中立态度［1］。由此看来，我们可以说，法约尔侧重于企业管理理论，那么，韦伯的“官僚组织管理理论”既可以说是企业管理理论，也可说是行政管理理论。韦伯认为，官僚制在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性方面优于其他任何形式;因而最终在集约效率和业务范围方面占有优势，并且有可能正式运用于所有各种行政任务［2］。显然，法约尔的理论与韦伯的理论相比，较少涉及行政组织形式，侧重于企业管理。韦伯的“官僚组织管理理论”在企业管理和行政管理两条线上都产生了深远的影响。②韦伯主张严格遵守规章和办事程序，这与法约尔的跳板原则的思想相反。法约尔认为为了保持行动的迅速，发生业务联系的双方下属可以在各自领导人允许下横跨权力执行路线而直接联系。韦伯要求在官僚组织中建立有关职权的法规和规章，管理人员在行使其职权时受到严格而系统的纪律约束和控制，形成组织成员职能行为的规范化，减少个人感情的影响和组织内部的冲突与矛盾。③韦伯认为组织管理活动不得掺杂个人感情等非理性因素的影响，在人员之间的关系上应完全以理性准则为指导，这就表现为一种指挥和服从的非人格化关系。组织建立起这种关系不仅保证成员行为的理性准则以及处理问题的客观性，也有效地避免和防止了人与人之间的摩擦，维持了组织的和谐运行［3］。法约尔要求职工亲密协作，保持团结、积极和创新的精神，鼓励口头交流与沟通，加强工作的协调和沟通交流。④韦伯还提出了人类社会存在三种为社会所接受的权力，只有法定权力才能作为行政组织体系的基础等也非法约尔所论及的。

法约尔的一般管理理论可能适用的范围较窄具有较大的实践性;而韦伯的官僚组织管理理论不仅适用于公私企业，而且也适用于军政机关和宗教组织，具有较强的概括性和普遍性。从这些不同点看来是对立的，然而从对整个古典管理理论的贡献看来却是统一的，互补的，二者的理论达到一定程度的相辅相成，即只有把从企业整体的角度来研究的管理理论与从行政管理的角度来研究的管理理论结合起来，才能形成完整的管理理论，才能有效地指导企业的管理实践生产活动，真正提高企业的生产效率。

3 韦伯的官僚组织理论的卓越贡献

官僚组织理论成为古典管理理论的重要组成部分，为现代管理理论的发展奠定了基础，其历史贡献是功不可没的。

(1)韦伯的官僚制理论强调的是理性非人格化，就避免了在决策上感情用事，避免了个人专制，按标准来执行。在官僚制组织内部是由经过训练的、掌握专门行政与技术知识的人来行使职权的，这种职权的行使具有清晰的可计算性，而这种可计算性正是行政理性化的重要表现。官僚组织严格按照已有的程序和规则处理公务，在处理事务时，要按照统一的标准，不得掺入个人因素。忠实于非私人规则和正当程序是官僚组织的标志，它区别于传统组织的私人性特点，即对统治者个人的忠实。“它越是‘脱离人性’，发展就更充分。”［4］所以，官僚制的非人格化的原则也是它的卓越贡献的一个重要方面。官僚制越是发展，它的非人格化的特征就越是明显，它在执行公务中就越少纯粹的个人好恶，纯粹的个人性、非理性、情感性的因素。

(2)韦伯的官僚制理论强调的技术效率第一位，为组织带来了精确性、效率、可靠性、合理性，稳定性、统一性、严格地服从命令，减少磨擦，降低了物力和人力消耗。韦伯认为，从纯粹技术的观点来看，官僚制乃是已知的人类组织形式中的最理性的一种。在明确性、稳定性、纪律的严格性以及可靠性诸方面，官僚组织都比其他形式的组织优越。官僚制还特别注重管理的功能和效率，与任何形式的传统组织相比，官僚组织可能获得最高的效率。这也是官僚制组织广泛传播的决定性的原因。从功能上看，官僚制远胜于其他形式。官僚组织的等级原则严格，上下级之间的关系明确，各级组织都有严格的权限范围，各级官员都有明确的职责和等级的从属关系。细致的分工和明确的职责有利于减少摩擦，提高组织的工作效率。

(3)建立在合理化合法化基础上的官僚制宏扬的是法制精神，摒弃了人治思想，官员不得滥用职权，组织成员要严格的遵守法令和规章制度，按规则来对待工作。官僚制是一种理性的组织管理制度，其理性基础来源于现代法理权威。韦伯认为，建立在法理型统治之上的西方近代资本主义国家是一种“理性国家”，“它的基础是有技术专长的官吏阶级和合理性的法律。”有训练的官吏作出判断的依据正是现代西方的理性的、“像机器一样靠得住的法律”。［5］罗马法，尤其是罗马法中的形式法律原则在近代欧洲的复兴，是现代资本主义制度建立和发展的基础，也为官僚制的产生创造了法律上的条件。形式法律原则排除了司法实践中功利主义的实质原则和古代中国法律中的伦理原则，使社会生活的运行成为可以计算的和可以控制的。

4 韦伯的官僚组织理论的历史局献

韦伯的官僚组织理论为现代管理理论做出了历史性贡献，但是，随着公共管理实践的日趋丰富和现代公共管理理论的发展，由于受历史局限性的影响，加之韦伯自身认识和人生经历的限制，其一般管理理论难免存在不足和弊端，并带来了一系列的官僚制危机。

4.1 僵化和官僚主义危机

首先，在集中与分散的问题上，过分强调了层级节制体制，而忽视了下级人员的主动性和积极性。在现实情况中，官僚制机构的集权控制把大量资源和决策集中到中央，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度。其次，过分强调组织原则和执行规章制度，这一点是官僚组织结构理论受到批评最多之处。过分强调恪守规章制度，抑制了人们的创造革新能力和工作积极性;繁多陈旧的规章制度和工作程序，阻挠了交流与沟通，妨碍了个人和个性的发展，以致组织僵化，失去了应有的活力和应变能力。官僚制导致官僚主义的滋长和蔓延，其为官僚主义的培育提供了温床，是官僚主义所依附的物质载体。

4.2 人性化和人才危机

韦伯是以“理性人”来理解组织成员的。组织中站支配地位的是非人格化的规范与准则，组织成员行使职权时必须完全抛开个人情感，以不偏不倚的态度处理工作任务，但是不难想象，过于强调组织利益和组织效率，而忽视了组织成员多方面的心理需求、人性发展及人与人之间的情感交流。难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求，对人性的泯灭，使人片面发展;过分强调人员的稳定，易于形成导致组织惰性;过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念。而人员一经录用，基本上不辞退，这也容易使成员失去奋斗的精神，使组织缺少竞争机制;无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况，也阻碍了更多优秀的人才进入，不利于激发组织成员的工作的积极性，不利于服务质量的改善。

4.3 民主危机

韦伯主张公共管理系统要实行等级制和集中制。他的官僚组织理论蕴含等级分明、权责明确的上下级关系，其中的一个假设就是当上下级之间出现矛盾时，上级所做出的判断必然优于下级的判断，显而易见，这个假设存在缺陷。而官僚制的运行是基于服从的基础之上的，易产生形式主义、唯上是从和形成基于服从的官僚伦理体系。严格的服从，精确的执行，意味着日后的晋升，不犯错误的服从主义的态度使官僚在公共管理过程中的自主性和创造性的发挥受到了极大的制约。过分强调了层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。官僚制具有理性、不透明、非人格化、科层化等特点，这使其不可避免地与民主产生持久性的冲突，规制严密的官僚制有时难免走向民众的反面，流于僵化。

4.4 专业化危机

官僚制的一个重要支撑点是专业化，专业化是对无序管理的修正。“在专业化训练的基础上形成的行为虽然在一定的条件下会取得成功，但‘在一种发生变化的条件下’，就很有可能发生不良反应。”可能导致沟通和协调的困难和“专业畸形”。过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。官僚体系内部的各利益单元常常把本单元的存续和扩张视为首要目标，这导致了官僚体系内部各利益单元之间的沟通和协调的困难，导致了组织的自我封闭与本位主义。在专业化方面，官僚制最大的弊端在于对人性的泯灭，使人片面发展。

4.5 信息危机

网络技术的发展对人类生活方式造成了极大的影响和冲击。而以严格的科层结构作为信息传输的载体的官僚制组织也不得不承受网络信息的震撼。官僚制结构中等级链式的信息传输渠道将会产生沟通障碍和扭曲信息内容，从而导致官僚制功能失调。有人预言:“互联网使千百年来人们梦寐以求的直接民主有了实现的可能”。“互联网销蚀着金字塔式的等级集权制的权力结构，促进分权化”。［6］

韦伯的官僚组织管理理论为现代管理理论的建立与发展提供了必要的思想基础和方法指导，其历史性缺陷也在后来的研究中得到补充和完善。随着经济的进一步发展，以及企业和社会组织规模的不断扩大，社会组织日益复杂，人们越来越认识到管理的重要性，韦伯的行政组织理论展现出巨大的理论价值和应用价值，在管理理论中具有开创性和先进性。今天，官僚制已成为各类组织普遍运用的典型结构，广泛用于国家机构、军队、政党、企业和各种社会团体之中以及所有的管理工作，在组织设计当中发挥着有效的指导作用。韦伯被称为“现代组织理论之父”已获得管理学界的共识。

［1］ 马克斯·韦伯.国外公共行政理论精选［M］.彭家和，等译.北京:中共中央党校出版社，1997.

［2］菲利克斯·A·尼格罗，劳埃德·G.尼格罗.公共行政学简明教程［M］.北京:中共中央党校出版社，1997:108－100.

［3］姜杰.西方管理思想史［M］.北京:北京大学出版社，2007:39.

［4］马克斯·韦伯.经济与社会［M］.北京:商务印书馆，1997:297.

［5］马克斯·韦伯.世界经济通史［M］.上海:上海译文出版社，1981:288.

［6］郑曙村.互联网给民主带来的机遇和挑战［J］.政治学研究，2001(2):58－67.

A comment on Weber＇s theory of bureaucratic organization——Concurrently discuss the similarities and differences between Weber and Fayol's ideology

WANG Ying

(College of Literature，Law and Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221008，China)

Weber＇s theory of bureaucratic organization and Fayol＇s theory of general management formed jointly the foundation of classical management theory.There were differences among the similarities in Weber and Fayol＇s ideology，and they complemented each other.Weber's theories on rational impersonalization，technical efficiency，legal spirit were his outstanding contributions to management ideology.However，because of the limitations of the time，there were deficiencies in the theory，which led to the bureaucratism，talent crisis，democracy crisis，specialty crisis，information crisis and so on.

Weber;Fayol;bureaucratic organization theory;contribution;crisis

C93-06

A

1009－3907(2011)01－0090－04

2010－07－06

王颖(1987－)，女，江苏苏州人，硕士研究生，主要从事政府管理理论与实践研究。

责任编辑:沈宏梅