民主党派参与公共决策的制度支撑 ＊

★ 丁葵桃

我国政党制度在继承中创新，在创新中发展，经历了从无到有、从单个制度到制度体系的发展过程。随着《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《我国的政党制度》等一系列制度和文件的陆续颁布，基本形成了中国特色的政治制度体系，这为民主党派参与公共决策奠定了坚实的制度基础和提供了丰富的制度资源。

一、制度体系分析

（一）民主党派参与公共决策的实体性制度

1、参与公共决策的制度化内容。1989年《意见》明确“民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。”2005年《意见》提出，把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则，并进一步完善了政治协商的原则、内容形式和程序。“一个参加，三个参与”囊括了公共决策的全部内容，这就从理论和政策上为民主党派参与公共决策提供了政策依据和理论支撑。民主党派参与公共决策，不仅限于重大决策，而且包括政策法规的制定，各项活动的开展；不仅是政府和执法部门的决策，也包含其他部门、行政单位的决策；不仅是事务性的，也应包括人事变动、行政区划变动、职能变动等。各行各业的公共决策都应该听取民主党派的意见，尤其是不同意见和建议。

2、参与公共决策的制度化渠道。一是会议渠道，即在“两会”上或党委政府召开的各种协商会、座谈会、通报会等有序参与公共决策和利益表达，提交提案、议案、建议或专题调研报告等向中共领导直接反映问题、表达意见，有序参与公共决策；二是信息渠道，民主党派可以利用民主党派组织、政协、统战部门等单位的信息平台发布有关部门重大信息，各民主党派中央的信息可直接报送中共中央领导，民主党派省级组织的信息可以直接报送中共省委领导和本党派中央组织。三是监督渠道，即通过组织民主党派开展一些民主监督活动，进行间接、有序地参与公共决策；四是工作渠道，即通过民主党派担任各级政府、司法部门实职干部直接参加公共决策，进行利益表达；五是服务渠道，即民主党派直接与问题涉及的相关部门联系沟通，维护公众的合法权益，通过服务使公众的利益矛盾冲突得到疏散。

3、参与公共决策的制度化方式。一是规划性的决策参与。民主党派参与政策过程，主要是围绕执政党和政府已经创设的议程来建言献策。按照我国决策规则，不仅在决策制定之前要向民主党派征求意见和建议，而且在决策制定过程中，特别是当政策文件草案形成后，也要与民主党派进行沟通协调，听取他们的意见。二是协商性的决策参与。国家在出台重大决策和政策前，特别是统一战线和多党合作方面的重大政策出台前，决策层都会事先与民主党派进行充分的协商，赢得民主党派及民主党派联系着的一部分群众的认同，民主党派往往也都会在各自的成员和所联系的群众中进行广泛宣传，使他们也充分认同、理解和支持这些政策。三是监督性的决策参与。在多党合作实践中，共产党与民主党派经过不断摸索和发展，创造了许多民主党派发挥公共决策监督作用的有效形式。民主党派监督是站在参政党角度对执政党的监督，一方面是一种咨询性监督，对执政党提意见、批评和建议，始终是以接受执政党的领导为前提的，目的是帮助执政党提高决策的民主性、科学性和提高决策执行的效率。另一方面也是一种“异体监督”，民主党派能超脱于执政行为之外进行民主监督，往往具有自身独特视角却不失于客观，能对共产党提供单靠其党员不容易做到的监督，能对决策系统能施加一定影响，但作用有限，不会形成有约束力的决议。

（二）民主党派参与公共决策的程序性制度

第一，参与公共决策前的制度建设。一是决策信息公开制度。列宁曾经说过，没有公开性而谈民主制和监督权是极为可笑的。同样的，没有执政党的信息公开而谈民主党派的公共决策参与也是不可能的。要提高民主党派公共决策参与水平和能力，就必须对社会的政治动向和执政党的政策安排有一定的了解和掌握，这样民主党派参与公共决策才有较强的针对性，才能找准公共决策参与的角度和切入点。在民主党派参与公共决策前，党委政府应当把公共决策的有关内容事先告诉民主党派，并预先留出一定的时间，使民主党派有充分的时间搞好调查研究，使之能获得及时、有效、可靠的信息和材料。二是决策信息传导制度。民主党派要把反映社情民意与决策信息传导结合起来，要与上级人大、政协、政府部门、纪检监察的有关部门建立起工作联系，及时沟通情况，反馈信息，督促所反映的社情民意的办理和落实，做政府、纪检监察机关与人民群众的桥梁和传导器。要对人民群众反映的问题进行及时传导，使执政党、政府、民主党派和人民群众之间能建立起相互支持和相互信任关系。三是决策信息咨询制度。充分发挥民主党派“思想库”与智囊团作用，积极支持民主党派开展决策咨询工作。要强化为民主党派从事决策咨询的服务意识，定期不定期地邀请民主党派参加党委政府召开的重要工作会议或决策会议，把经济社会发展的有关情况、重大问题和重大思路及时向民主党派报告。通过建立决策咨询各项规章制度，完善事关公共决策的课题研究制度，不断完善民主党派从事决策咨询的方式和程序，提高公共决策咨询效率，形成群策群力、集思广益的局面。

第二，参与公共决策中的制度建设。一是决策协商制度。我国“和”、“合”传统文化，为决策协商提供了深厚的文化基础，且民主党派参与公共决策的协商，也是多党合作和政治协商的一个重要内容，既有传统文化基础，又有制度要求。作为公共决策主导者，执政党要从改进党的执政方式和领导方式，提高党的执政能力和领导水平的高度出发，充分认识进行决策协商是落实科学发展观，推进我国民主政治发展的重要体现。培养决策协商意识，善于应用民主协商方式，充分发挥民主党派在公共决策制定中的作用。要根据中发[2005]5号文件有关规定，把协商作为科学民主决策的重要环节、提高执政能力的重要途径，切实纳入公共决策程序，逐步完善决策协商的内容、形式和程序，使之更加规范和具有可操作性。二是决策论证制度。强化公共决策的智力支持，建立民主党派参与公共决策的决策论证制度，积极推动党委政府重大决策的科学化。完善重点咨询项目的管理程序，规定重大公共决策必须经过包括民主党派在内的专家咨询论证，积极开展科学性论证和合法性论证、可行性论证和不可行性论证。对那些与公众利益密切相关的重大事项，必须充分发挥有一定学术威望和丰富实践经验的民主党派成员的作用。特别是要加强决策合法性论证，充分发挥具有法律专业背景的民主党派成员在政府重大决策方面的参谋助手和法律顾问的作用，防止违法决策。

第三，参与公共决策后的制度建设。一是决策跟踪制度。当公共决策作出后，公共决策活动并没有完结，还需要一个反馈、评价和调整的过程，这就要求建立健全操作性强、反应快速的决策跟踪反馈制度。民主党派要对公共决策的社会效果进行跟踪、搜集社会对公共决策的评价，并根据实施过程中反映出来的问题，适时督促党委政府进行调整和完善。二是决策追究制度。加强对公共决策监督，严格责任追究，是堵塞公共决策漏洞，克服利用公共决策权力搞腐败的重要途径。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要依法依规追究决策者的责任，包括政治责任、行政责任、经济责任和刑事责任等，要使决策失误者直面所导致的经济、政治、社会、道德等方面的不良后果，并承担由此而引起的法律、行政、经济和道义等责任，依照相关法规予以应得的处理。因此，对违反规定，导致政府重大决策失误的，政府重大决策不能全面、及时、正确实施的，民主党派要督促严格按照有关法律法规追究行政首长和直接责任人的责任，从而真正实现“一切权力属于人民”的宪法目标，保证公共决策失误责任追究落到实处。

二、制度运行机制

（一）制度制定机制

制度建设是制定制度、执行制度并在实践中不断检验和完善制度的过程，制度制定作为制度执行的依据，两者相辅相成、不可偏废。可以这样说，民主党派参与公共决策的成效如何，首先就取决于制度制定。推进民主党派参与公共决策的制度建设，首先需要在建章立制和制度创新上下功夫，要坚持整体规划、统筹兼顾，做到制度建设与民主政治建设总体进程相适应，从本质上推进民主参与、民主管理、民主决策的各项制度建设，从而提高民主党派政治参与的科学化、规范化和制度化水平。具体来说，民主党派参与公共决策的制度建设主要体现在“三性”上：一是全面性，建立健全覆盖民主党派参与公共决策每个环节中的各项制度，最大限度地减少制度障碍和制度漏洞，构筑全方位的制度体系；二是针对性，从实际出发，从参与公共决策过程当中常见问题和棘手问题进行突破，关注群众呼声，健全民主党派参与机制，着力提高参与公共决策的实效；三是可操作性，建立健全民主党派参与公共决的实体性制度和程序性制度，规定可操作性内容和可操作性程序，保障民主党派参与公共决策的健康有序进行。因此，大力加强制度建设，深入推进建设民主党派参与公共决策的制度保障，努力发挥制度制定在民主政治建设中的重要作用。

（二）制度执行机制

胡锦涛曾指出：“制度的效用取决于制度执行力。抓好制度执行，既是制度建设的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准。”“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，制度的权威性，主要来源于制度的执行力，制度的生命力就在于贯彻执行。制度一经制定，组织中任何成员、任何权力都没有超越于制度之上的特权，都应该坚决服从，任何违背制度的行为都将受到一定的制裁，只有这样才能保障制度真正贯彻执行。建立完善民主党派参与公共决策的权力监督和执行机制建设，一方面是着力解决制度建设问题，提高制度的科学性和系统性，增强制度可操作性，另一方面也是解决制度在执行、贯彻落实中的权力制约和监督执行机制问题，增强制度的执行力，维护制度的权威性。因此，要加强对民主党派参与公共决策有关制度执行情况的监督检查，采取经常性督促检查、健全执行考核机制和责任追究机制，维护制度的严肃性和权威性，扎实有效地推进各项制度的贯彻落实。

（三）制度保障机制

民主党派参与公共决策的制度规则建立之后，还要用配套制度去保证这些制度规则的整体实施。总的看来，民主党派参与公共决策的实体性制度，特别是程序性制度缺乏与之相配套的制度保障，制度执行往往就缺乏应有的约束力。因此，加强保障性制度建设，尤其要加快制度执行的考核评估和监督制约等方面的制度建设步伐，建立符合我国民主政治建设的相关保障机制，迫在眉睫，势在必行。比如建立参与公共决策的沟通机制，完善联系社会公众包括网络在内的互动平台，鼓励和支持民主党派与公众多渠道全方位的交流，在重大决策的制定中设立专门的联系通道，重大政策颁布前利用各种媒体进行公示，同时将公共决策沟通机制的建立和完善纳入政府绩效评估指标体系中，并形成政府工作机制的有机组成部分。此外，还可以探讨建立参与公共决策的评估机制、监督机制、协调机制等，最大限度地吸收包括民主党派在内广大公众的智慧，建立起深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的公共决策机制。