论我国住房保障制度的完善路径
——基于包容性增长的视角

包容性增长作为近期备受关注的热点词汇，其倡导的理念适用于经济、社会、文化等多个领域。制度的建设和完善也应遵循，特别是关注民生的社会保障体系。随着近年房价不断攀升，人们普遍存在购房困难，尤其对于中低收入群体而言，因实际收入和房价的巨大差异，原本是生活必需品的房屋越来越成为奢侈品。同时，由于住房保障制度存在各种各样的问题，无法保障公民住房的基本权利，制度的公平性大打折扣，难以实现对中低收入群体的保护，从而使原本存在的收入差异并未缩小，反而加大。因此，十分有必要从包容性增长的内涵和理念出发，解读我国住房保障制度中存在的问题，概括和分析违背包容性增长的表现，并提出相应的解决措施和对策，促进我国住房保障制度按照公正、合理、协调和可持续等包容性增长的理念和要求发展。

一、包容性增长的理念阐释

包容性增长作为一个全新的经济学概念，其形成和发展集中体现在林毅夫等《以共享式增长促进社会和谐》一书以及世界银行《世界发展报告2006：公平与发展》、2008年世行增长与发展委员会《增长报告：持续增长与包容性发展战略》中，我国政府适时提出这个概念，作为解决经济发展中的社会问题的价值导向，强调关注和解决民生问题，意使全民品尝到经济发展的成果。

（一）包容性增长的内涵和理念

学者们对于包容性增长的内涵的解释各不相同，内含丰富，具体阐释如下。包容性增长倡导机会平等的增长，其最基本的含义是公平合理地分享经济增长。它涉及平等与公平的问题，包括可衡量的标准和更多的无形因素[]。它寻求社会和经济协调、可持续发展，与单纯追求经济增长相对立。包括以下一些要素：让更多的人享受全球化成果；让弱势群体得到保护；加强中小企业和个人能力建设；在经济增长过程中保持平衡；重视社会稳定等。综合概括其理念为公正和平等，参与和共享，合理与可持续，并强调政府作为实现包容性增长的主要责任人。

（二）包容性增长与完善我国住房保障制度的联系

住房保障作为关注民生的包容性增长得以实现的重要一环，二者有着密切的联系。无论是包容性增长提倡的“机会平等”还是住房保障制度要求的“分配公平”，均体现了公平、公正、合理的理念；住房保障以低收入群体为保障对象，符合包容性增长要素中对弱势群体的保护；二者的最终目的都是为了缩小差距，实现全民共享，维护社会稳定，促进可持续发展。并且在推进住房保障制度建设和实现包容性增长的进程中政府都肩负重要的责任。

二、包容性增长理念缺失视角下的住房保障制度问题

住房保障制度是社会保障体系中的一部分，也是与教育、医疗共同被称为压在百姓心头的三座大山。截至2011年2月12日上午11时网上调查结果显示“加快保障性住房建设，让百姓居者有其屋”以2144票成为25个热点问题中最受关注问题之首[]，可见，住房保障制度尚未满足社会成员的基本住房需求，存在与包容性增长的理念相违背的诸多问题，具体表现在以下四方面。

（一）制度覆盖面窄，影响普惠性

对于全体社会成员来说，住房是其基本权利和社会福利，属于生活必需品。各国和地区政府普遍把确保每个居民都有获取适当住房的机会作为重要承诺。但制度本身覆盖面仍然较窄，比如，住房公积金是基于工作就业人员的，大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金，实际受益的群体是城镇人口的一小部分。再如，截至目前,我国廉租房保障对象只面向具有城镇户口的享受最低生活保障的家庭或是具有城镇户口的双困户家庭，未涉及打工者、进城民工、被征土地的农民。此外,还存在一些收入和住房面积标准高于廉租房申请条件但又买不起经济适用房的“夹心层”被排斥在制度之外。整体来看，目前全国城镇保障性住房的覆盖率仅为7%～8%，未能体现制度的普惠性。

（二）资金、土地瓶颈，制约制度可持续发展

我国住房保障制度发展较缓的主要原因为资金和土地的制约。虽然政府资金投入规模在扩大，比例却在降低。如与其他住宅项目投资额相比，政府对经济适用房的投资力度明显不足，1998年至2009年，其占住宅投资总额的比重从13.0%降低到4.4%（参见图1、2）。土地供应严重不足，有59个城市2081个项目存在地方政府违规出让土地问题，有11个城市保障性住房供地计划执行比例低于35%，同时有74个城市2242个项目存在闲置土地，说明土地资源的利用不够充分合理。这些基础要素投入不到位，使住房保障制度可持续发展难上加难，低收入群体的需求得不到满足，与包容性增长要使弱势群体得到保护的要求背离。

（三）制度设计与监管缺陷，违背公平初衷

制度设计的目标在于提供低收入群体机会平等的住房权利保障，但在具体执行中，由于标准设计不当等制度漏洞，造成高、低收入群体的分配结果的不公。比如，公积金在政策设计上只重视了工资属性，片面强调按照本人工资总额足额缴存，而不设缴存高限，无形中保护了高收入者的高缴存和由此带来的高免税，拉大收入分配差距，造成新的贫富不均。再如，廉租房准入和退出的审核监管机制的不完善，使一些根本不符合标准的家庭利用漏洞享受到廉租房,对于家庭收入明显改善,收入和住房面积都高于保障标准的家庭,没有立即取消资格,导致只“进”不“出”，挤占有限资源，导致分配不公。

图1 经济适用房和住宅投资额比较（1998-2009）

图2 经济适用房占住宅投资额的比重（1998-2009）

（四）法制不健全，妨碍合理规范执行

自1998年提出建立多层次的住房保障制度后，到目前为止，我国还没有专门的住房保障法规，使制度的执行缺乏有力依据，影响合理规范地进行。比如，缺乏整合不同种类的住房保障政策的综合法规，以保证制度间的衔接和协调。再如，关于制度审核与监管规定不细致不完善，造成执行力度弱，容易出现“搭便车”现象。此外，相关配套的政策法规，如有关融资、税收、土地等法规还较匮乏，影响实施资金和土地支持以及调控房价和稳定房地产市场等措施。

三、包容性增长视角下住房保障制度完善的路径选择

通过以上分析可以看出，住房保障制度存在与包容性增长理念相冲突的四个主要问题。为了促进制度按照包容性增长的内在要求实现公正、合理、协调和可持续发展，特此提出以下几点对策。

（一）扩大覆盖范围，确保制度公平

公平是包容性增长的核心体现，也是制度设计的初衷和遵循的原则，住房需求作为社会成员的基本权利要求，理应受到保障和维护。首先，住房公积金政策、经济适用房政策和廉租房政策应逐步将非公有制经济组织、城镇个体工商户、自由职业人员、农村进城务工人员中的中低收入者纳入保障范围，对各个阶层实行相应的住房保障政策。其次，提高制度内部的衔接性，对于制度漏洞排斥在外的对象，可通过修订标准或给予专项补贴，使其得到相应保障。再次，加大保障性住房建设，积极响应政府号召，争取到十二五末实现城镇保障性住房覆盖率达到20%的目标。

（二）明确财政支持，稳定资金来源

由图1和2的数据显示，政府对以经济适用房为主的住房保障体系的投资力度呈下降趋势，使制度发展缓慢。因此，首先应进一步明确中央财政在住房保障中的作用，每年固定一定比例财政资金投入住房保障；其次，赋予地方政府相应的财权，引导地方政府加强住房保障工作，当然为了制度可持续发展必须考虑政府财政能力，确定合适比例；再次，除公积金增值收益、公房出售出租资金及廉租住房租金收入外，将土地出让净收益的一定比例用于住房保障政策，扩大资金渠道，确保制度的稳定性。

（三）健全审核监管，规范执行程序

鉴于我国住房保障制度还不完善，影响政策公平性，差距拉大，违背包容性增长的要求。为此，首先应该建立数字化信息管理机制，明确保障对象和保障条件，加强资格审查，保证起点公平；其次，完善退出机制，建立动态的管理体系，对受保对象条件高于标准的，尽快核实，强制退出，防止挤占有限资源；再次，加强监督和惩戒，制度执行过程要透明，接受公众监督，对于骗购、骗租者通过行政、法律等手段进行严惩。

（四）完善法律体系，凸显政府职责

相比美国20世纪30年代颁布实施了《住房法》和日本住房保障法律多达40余部，我国至今还没有《住宅法》。目前我国的廉租房、经济适用房制度的立法仍停留在部门规章的层次上，法律位阶低，对地方政府的约束力差，导致执行不力。对此政府具有义不容辞的责任，首先可通过法律或法规的形式，明确各级政府在住房保障中的责任；其次，建立和完善相关法规体系，使住房保障的主体、责任、实施方式、标准等问题都能够有法可依；此外，按照世界银行的标准，发展中国家的房价收入比应是3倍到6倍，而我国1996—2010年的房价收入比（见图3），除1996年外均高于国际标准，特别是2009和2011年分别达到8.3和8.76。目前85%的家庭仍无力购房，所以政府应及时关注和调控房价，比如适时开征房产税，调整补贴形式等缓解因高房价带来的购房困难。

四、结论

住房对于每个社会成员来说，都是一项基本权利，国家和政府有责任满足其需求。对于目前房价过高，人们普遍存在购房难的现状，笔者认为加快我国住房保障制度建设意义重大，同时又是对包容性增长的贯彻执行。从包容性增长的理念和要求解读住房保障制度中存在的问题，并从制度自身、财政支持、监管机制、法律体系四方面提出相应对策，使所保对象机会地享受到应有的保障权利，防止高、低收入群体住房分配方面的结果不公，满足经济增长的同时社会成员对住房的基本需求，促使我国住房保障制度实现公正、合理、协调和可持续性发展。

图3 全国房价收入比情况（1996-2010）