城乡住房体系建设中存在的问题对策探究
——以浙江玉环县为例

廖朝锋/摄

一、城乡住房体系建设中存在的不足和问题

在梳理了城镇和农村住房保障体系建设的历史沿革后发现，在一种理想的状态下，也就是说基于人口总量有限增长、人口区域流动相对静止的前提下，各级政府破解住房问题本身或许并不艰难。但问题就在于，随着工业化和城市化的推进，农村人口（包括外来人口）不断向城镇集聚，城镇人口又不断向城市集聚，在个别地区人口总量不断膨胀、群体需求异化不断加剧的现实面前，住房问题也就越来越成为一个全国性的难题，房价居高不下、群众住房难等则是最直接的表现和感受。就玉环本身而言，目前住房保障体系建设上存在的不足，笔者认为主要是三点：

一是供地规模不足。作为住宅开发最基本生产资料的土地供应，近年来玉环县平均每年城镇居住用地供应量维持在18.6公顷左右，这一数据显然低于市场的实际需求。按照美、英、法、日、德等发达国家的供地标准看，其工业供地的数量都远少于城镇居住用地，一般均在1：3到1：5之间，而玉环县恰恰相反。近10年来，工业用地供应量占30%，住宅用地占供地总量的15%，市政设施、交通等占55%的，住宅用地供应明显偏少，居住与生产之间的矛盾尤为突出。这既有玉环本身土地资源匮乏的原因，也有工业强县、“先生产后生活”政策等方面影响。另外，从玉环县陆上9个乡镇（街道）实际看，除去农保和已建设用地，可供建设的商住用地可以说是所剩无多。一方面城区商住用地地价直线上涨，一般中心城区每亩地价在250至300万元之间，2009年其中一地块竞拍价每亩甚至高达千万元。另一方面，面对寸土寸金的建设用地，保障性住房供地一再被挤压。以2007—2010年保障性住房和商品房建设用地为例，前者约6.929万平方米，只有后者74.334万平方米的9%，难以满足广大群众对保障性住房的需求。

二是人群覆盖不足。保障体系无法兼顾和惠及的主要有三类群体。从数量上归类，居首的是外来流动人口。虽然从2004年开始，玉环县以新民小区和企业员工宿舍楼建设工作为载体，有计划地将外来流动人口纳入保障范围，兴建新民小区（新居民之家）及企业员工宿舍等集中居住点共115个，建筑面积35万平方米。但是也仅仅只能入住6.2万人，与近30万的在外来流动人口相比，只是杯水车薪。无法纳入保障的流动人口则散落在了城乡居民家中，成为“双违”蔓延的原因之一。居中的则是不符合购买经济适用住房条件而又买不起商品房的“夹心层”。如工薪阶层、刚刚毕业进入社会不久的大学生、外来引进人才等等。尽管2006年开始动工、2009年竣工的236套人才公寓（面积在60到90平方米之间），也仅仅是满足了卫生、教育、科技领域及非公企业中的部分外来高端人才，更多人在高房价面前表现力不从心。居尾的是符合廉租住房条件又买不起经济适用住房的群体。据统计，全县人均住房建筑面积在15平方米以下的城镇低收入家庭约385户，而目前纳入廉租住房保障的仅147户，剩余的238户因人均收入略高于本县城市低保标准两倍而被排除在廉租保障范围，但以他们的收入又无力购买经济适用住房。

三是资金筹集不足。不论政府性项目，还是企业性项目，都面临着资金不足的现实难题。政府性项目，按照玉环县保障性住房建设规划，“十二五”需要投入的建设资金将近3亿元。目前建设资金来源有三个渠道：住房公积金收益提成、土地出让金提成和财政拨款。其中，住房公积金增值收益余额归集，每年20多万元；廉租保障资金按照土地出让净收益10%比例提取，每年约5130万元，保障性住房建设专项财政拨款目前尚无。因此，面对量大面广的保障性住房建设，资金会面临很大压力。企业性项目，玉环本土的房地产企业资金实力普遍较弱。36家房地产企业中，没有一家二级以上的开发企业，有些企业甚至是为一个项目而设立，没有长远规划。资金来源也主要是依靠银行贷款，银行资金占到了60%以上，利息一项就会吃掉大部分利润，资金链安全面临严峻挑战。

此外，从品质上说，玉环住房还存在单体规模偏小，物业管理缺乏，优质环境缺少等问题。

二、新时期政府主导下调控手段的发挥和住房保障体系建设

张磊/摄

住房保障是政府主导下的社会保障体系建设的一个组成部分。其本意只是对社会成员中不具备基本住房支付能力者进行的居所帮助，是属于救助层次。因此目前我国的住房保障可以说是在政府主导下的一种相对低水平的保障，只保障“人人有房住”（即可以满足其享受社会基本的、最低标准的住房需求），而不是保障“人人有住房”（即拥有住房资产并享受资产升值效益）。从理论上讲，政府的这种职能定位应该是正确的选择，避免了政府对住房建设的全面包办，但是实践证明这种选择性住房保障体系仍然相对片面。毕竟，中国正由高度的计划经济体制向市场经济体制转轨，处于由旧的有序状态向新的有序状态转变的过程，其间由于旧的管理体制已经被打破，新的管理体制尚未完全建立起来，这样一个特殊的历史阶段，必须有效调整政府职能。也就是在这种背景下，国务院频频调控房地产市场，相继出台“国十条”等大政方针，将政府调控职能发挥到最大。比如通过控制土地供应，或放或收，掌控一级土地供应市场，把握供地节奏和时序；比如通过调整存款准备金，或升或降，掌控房企资金链，杜绝房地产企业天价拿地；再比如利用行政手段，或限或治，掌控房屋购买数量，强势控制房价飞涨；再比如，探索信用体系建设，或进或退，严格审核准入门槛，完善退出机制和监督机制。等等宏观手段运用，已经对住房建设和房价涨跌，形成强大冲击，并在一定程度上维护了公平公正。而对于玉环而言，健全和完善住房保障建设体系，我们认为一方面要更新理念，统一思想，树立大保障的观念；另一方面近期较为可行的，应该通过“五房并举”，构建和完善玉环县的住房保障体系。

莫建林/摄

理念方面：我们认为住房保障的目标应该是确保每一个公民都能够获得基本和公平的住房机会。因此，就一个地区而言，住房保障应面向本地常住人口，而不仅仅是户籍人口；不仅覆盖城镇，也应包括农村；不仅要覆盖本地居民，也应包括在玉居住一年以上的外来流动人口。因此从这个角度出发，基层政府在解决群众住房难这一问题上，观念上必须实现由单一型的保障城镇居民住房向立体型的保障辖区全体公民住房转变，即建立“大保障”体系，真正推动住房这一基本民生问题向更深、更广、更宽的领域发展，从根本上解决住房问题。具体而言，第一要做到覆盖范围宽。不仅要关注40多万本地户籍人口的住房，更要关注近30万外来流动人口的住房。做到住房保障无盲点，商品供应和救助补助适度普惠，特别是城乡弱势群体以及体制外群体都能享受到多种形式的住房保障。第二要做到形式多样化。政府主导下的大保障体系，并不意味着政府的全面包办。而是能通过政府的调控手段，为生活在辖区内的不同需求群体，提供符合其预期的多样化住房选择。而玉环目前的实际情况是，高端供应严重缺失，中端供应严重不足，低端供应严重偏少，直接导致各个群体都对住房保障体系不满。第三要做到配套衔接强。住房保障并不仅仅是住房本身，关键还在于与之相适应的配套和衔接。因此大保障体系，既是保障住房，也是保障与住房相配套的诸如卫生、教育、消费、交通等相关配套设施。而后者是需要政府在规划中统筹谋划的。

途径方面：在原有住房政策的基础上，可以积极探索和实践，构建“五房并举”全方位保障体系。我们认为，住房不是纯正的商品，它具有七分商品色彩，三分公共产品色彩。因此，住房保障体系建设，即离不开市场的作用，也离不开政府的调控。至于政策的调控力度和资源的投放力度，则必须以区域内的市场需求和保障基础作为推进依据。就玉环而言，第一要做“精”商品房。玉环在这方面即是严重缺失又是潜力巨大。严重缺失表现为到目前为止，建城区只有欧洲花园、渝汇等规模较大、设施较好的小区；潜力巨大表现为玉环的高端商品房市场主要以本地群众自有居住为主，少有投机泡沫风险。有缺口、有需求，这为做精商品房提供了外在的客观条件。政府则要从改善城市形象和扩大高端住房消费的角度出发，为做精商品房创造外在条件。要借国家严控一线城市土地供应和大型房地产企业向二、三线城市转移的东风，进一步解放思想，定向引进如绿城、万科等有实力的房企开发玉环新城等大型商住地块，从根本上打破玉环中小房地产企业垄断，树立新的商品房标杆。同时，针对类似欧洲花园这类高档小区乱停车、车库闲置等现实难题，政府在规划设计把关的前期，必须设定人车分流的建筑模式，并通过适当降低房价的形式将车库纳入商品房一并捆绑销售。第二要做“大”保障性住房。“十二五”将是保障性住房大干快上的五年。以2011年为例，全国共将开工各类保障性住房1000万套，且各地必须在11月末以前全部开工，年内基本建成400万套以上。决心之大、任务之重，为历年之最。在此大背景下，保障性住房也将是玉环县未来五年建设的重点。根据市对县考核，玉环县2011年需建设保障性住房6.198万平米约1100多套，未来五年要建设20万平米，覆盖面从主城区扩展到坎门、大麦屿、楚门、清港、沙门。但是调研中也发现，今后五年的保障性住房主要以公共租赁房形式为主，经济适用房基本上停止建设。作为保障性住房的形式之一，笔者认为在财力允许的范围内，仍然应该根据玉环实际，适当建设一定比例的经济适用房，以便更好地满足不同群体的住房需求。第三要做“深”民工房。基于大保障的理念和强化社会管理需要，针对外来民工这一庞大群体，在新民小区建设的基础上，做深民工房。一方面上有国家宏观政策要求，另一方面下有几十万外来民工住房需求。因此建设供民工居住的住房更是任重道远。必须坚持“多条腿”走路，按照“建得起，住得进，管得好”的思路，采取政府主导、社会各界参与的模式，逐步形成集中居住点建设工作合力。同时，结合工业产业园区建设，探索在工业园区内就近建设新民小区等民工房，合理搭配生产、生活，就近消化外来人口居住难题。对企业自主建设民工房，可以尝试适当扩大工业用地行政办公和生活服务设施的用地面积比例，并允许配建一定面积的商业服务用房，以解决职工的生活娱乐需要（如佛山三水区规定，企业投资建设民工房，工业用地行政办公和生活服务设施的用地面积比例从原来的7%放宽至14%，商业服务用房不大于项目总建筑面积10%，值得借鉴）。此外，企业投资兴建民工房，还可以享受土地使用税、印花税、契税等相关税费的优惠，租金收入也免征营业税和房产税。第四做“优”农民房。根据玉环县目前正在实施的农民建房政策以及下放建房审批权之后，基本上保障了农民的建房需要。但是一直以来，农村有新房没新村是留给我们最直观的印象。归根结底，在于解决了农民住房难问题之后，农村的居住环境没有发生根本性的变化。这可以说是农民建房整体性效益差的一种表现。但随着公租房建设等推进，一旦靠出租房屋微利甚至无利可图时，那么也就预示着进入了“后农民建房时代”。优化农民房建设，优化农村居住环境，才有成为可能。因此，从政府的角度出发，仍然要切实加强引导和宣传，一方面治乱，严厉打击双违建筑，另一方面求优，全力培育美丽乡村。第五要做“新”平价房。通常意义上的平价房，是指以成本加上3%的管理费作为销售价格向大多数中低收入家庭提供的住宅。我们这里所探讨的平价房，更多的是从玉环实际出发。从保障对象上说，必须是新引进的人才、新就业的大学生等，这类群体既是工作时间不长、收入不多的夹心层，也是对玉环经济社会发展起积极促进作用的新兴层。从地段选择上说，既不能是偏僻的乡村，也不能是繁华的闹市，而是土地价格相对较低、介于城乡之间的片区，比如玉城街道和坎门街道之间的小水埠、解放塘农场等。从供应价格上说，不局限于成本加上3%的管理费，而应该根据实际确定。产权形式可以探索有限产权制，大学生购房时交纳部分房款并取得相应比例的房屋产权，然后根据自身经济实力增长，自由选择每年交纳额度，逐年取得剩余产权，直至全部产权归属住户。

三、结束语

以上只是提出了若干思路，最后需要强调的是，在当前个人收入监管和信用制度尚存在严重缺陷的情况下，如何确保政策的公开透明，以及实施过程的公正公平，是各级政府共同面临的最大难题，还需要从制度层面进行一系列新的设计和完善，建立健全个人收入监管、税收监管、公众监督等等，只有全方位跟进，才能确保整个住房保障体系建设真正取得实效，造福于民。

关文娟/摄