新农村公共体育服务理论体系的架构

齐立斌

(湖南农业大学 体育艺术学院,长沙 410128)

新农村公共体育服务理论体系的架构

齐立斌

(湖南农业大学 体育艺术学院,长沙 410128)

公共体育服务是新农村建设的重要组成部分,农村公共体育服务的目标是保障农民基本的体育服务,实现服务的均等化。农村公共体育服务的内容体系由体育场地设施、活动指导、健身组织、组织管理等要素构成。体育制度、经费、人力资源、场地设施、体育信息构成了农村公共体育服务的保障系统。效率机制、公平机制、问责机制、监督机制构成了农村公共体育服务的运行机制。应逐步深化农村体育管理体制改革,实现管理模式多元化,对管理工作实行绩效评估机制。

农村;公共体育服务;目标体系;内容体系;运行体系;保障体系;管理评估体系

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障[1]。公共服务体系是政府保障公民基本权利的制度安排,是现代文明社会的基本标志,也是现代社会全面、协调和可持续发展的基础。为此,强化政府的公共服务职能、建立与完善公共服务体系已成为世界各国的基本共识。西方发达国家政府在推进市民社会发展的过程中,不断改进政府职能,注重健全公共服务体系和社会保障体系。西方学术界在公共服务研究方面也取得了许多理论成果,如新公共行政理论、治理理论、后现代公共行政理论和新公共服务理论等。当代中国正处于社会转型时期,经济发展与利益分化、社会进步与矛盾凸现、体制改革与法治滞后、观念变迁与道德失范等的客观存在,决定了建设和谐社会、构建公共服务体系的重大意义。

图1 农村公共体育服务理论体系框架

我国长期实行城乡二元结构体制,使农村社会的整体发展水平落后于城市,公共服务严重滞后。恰恰是农村落后的公共服务水平影响了农村社会发展,也成为制约全面推进社会主义新农村建设的瓶颈。为了改变农村公共服务的落后局面,推动社会主义新农村建设,我国政府采取了一系列行之有效的措施,如:扩大了公共财政覆盖农村的范围,增加了财政对农业和农村发展的投入,把对农村基础设施建设、文化教育、医疗卫生和社会保障等公共产品的供给作为社会主义新农村建设的重要内容,有效地推动了新农村建设和农村公共服务体系建设。体育是农村公共服务的重要组成部分,公共体育服务体系的建立有助于政府保障农民的基本体育权利,提高农民的生活质量,实现体育协调、可持续发展。在分析我国农村公共体育服务体系现状的基础上,提出构建新农村公共体育服务的理论体系,理论体系涵盖了目标体系、内容体系、运行体系、保障体系及评估体系等内容 (图1),这些内容的研究对完善新农村建设、提高新农村的公共服务水平将产生深远影响。

1 农村公共体育服务的目标体系

组织目标体系理论认为:组织目标是一个组织的宗旨,是组织奋斗目标和活动的方向。西蒙和佩罗多等西方理论学家亦将组织目标进行了层次划分,并将目标分类为:战略目标、长期目标、中期目标和短期目标。2008年2月,国家主席胡锦涛同志在政治局第四次集体学习时的讲话,将基本公共服务体系的建设目标划分为三个层次:①公共服务体系的建设建立在经济发展的基础上,应依据经济发展程度和水平逐步建设。公共服务体系建设的指导思想是惠及全民和公平公正,但建设步骤要把握水平适度、可持续发展的原则。②基本公共服务均等化是公共服务体系建设的长远目标,也是服务型政府建设的重要价值追求,但也需要逐步实现。应围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标,协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。③公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制,改进公共服务方式,形成公共服务供给的社会和市场参与机制。通过公共财政、社会组织、企业与家庭的合作,发挥和体现财政资金的公益性价值,提高公共服务质量和效益[2]。

近年来,我国在公共服务领域制定了许多发展目标,如:2006年10月,中共十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,确定了未来14年的公共服务目标是“基本公共服务体系更加完备,政府管理和服务水平有较大提高”,并提出逐步形成惠及全民的基本公共服务体系和“建设服务型政府”目标。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出新农村建设目标要大力发展公共事业,为农民提供基本而有保障的公共服务,以逐步实现城乡基本公共服务均等化的目标。这些目标中有长期目标也有近期目标,借鉴组织目标理论体系观点,依托我国公共服务发展目标远景规划,本文把农村公共服务的目标分为总体目标和阶段目标进行阐述。

农村公共体育服务的总体目标是我国农村公共体育服务的整体发展规划,涵盖了农村公共体育服务各个发展阶段的任务和目标。阶段目标是各个阶段的实施计划,包括近期、中期和远期目标 (图2)。所以,我国农村公共体育服务的总体目标应是以满足农村社会成员的基本体育需要为目的,着眼于提高农村居民的身体素质和生活质量,既给居民提供基本的体育文化享受,也提供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的体育公共产品和服务。公共体育服务的近期发展目标侧重于农村经济优势地区的公共体育服务建设与发展,经济较好的东部地区的农村可优先发展,主要表现为优势省份农村区域内、区域间的公共体育服务水平的明显提高。中期发展目标侧重于农村地区公共体育服务差距缩小,主要表现为农村地区之间公共体育服务水平接近,公共体育服务的均等化进程推进明显。远期发展目标是实现农村全体社会成员的公共体育服务均等化,主要表现为东西部农村之间、小城镇和村落之间、农民个体之间的公共体育服务基本形成均等状态。

图2 农村公共体育服务体系的目标体系内涵

2 农村公共体育服务的内容体系

农村公共体育服务的核心任务是整合农村社会资源,统筹、组织、协调、配置社会公共体育资源,向农村社会成员提供基本的体育公共服务及体育产品,以保障农村居民的体育权利的实现[3]。建设农村公共体育服务体系是一个既能体现公平、公正、公益的公共事业,也是展示党的执政能力和工作水平,及新农村建设发展的必然要求。农村公共体育服务体系的建立实际上是把影响公共体育服务的因素有机统一成一个完整的系统,以达到资源配置最优化、管理工作规范化和服务效益最大化,从而保障农村居民享有基本体育服务的目标。董新光教授在2005年全国体育战略研讨会所作的《关于健康素质、全民健身体系和群众体育发展思路的讨论》一文对全民健身体系框架结构进行了分析[4],指出体育服务体系由体育场地设施、活动指导、健身组织、组织管理和信息供给等五个要素构成。在依托全民健身体系框架结构的基础上,构建我国农村公共体育服务的内容体系,其中包含:农村体育场地设施系统、农村体育活动指导系统、农村健身组织系统、农村体育组织管理系统、农村体育信息供给系统五个部分。

农村公共体育服务体系是一个有机的统一整体,各要素之间紧密联系,不可分割。

在公共体育设施方面,加强对各级各类公共体育设施的管理,规范服务标准,扩大服务内容。建立包括学校体育设施和社会体育设施的体育服务网络,实行多层次、多时段、多种优惠的多元化服务,为农民提供更多便利。

在体育活动组织管理方面,要增加体育组织尤其是基层体育组织的数量,扩大有组织活动的体育人口[5]。提高健身组织服务质量,加强群众性体育组织、体育团队的管理,帮助自发性体育群体增强自我组织和管理能力;开展体育援助服务,培育和发展体育社团,建立体育骨干培训、培养体制,鼓励农民有组织地进行体育活动;加强农民体质研究和体质监测服务,建立农村体质监测服务系统,形成农民体质监测的预警机制,实施体质监控和追踪研究,定期公布体质监测结果,引导农民关注体质和健身[6]。

体育健身指导方面,要加强体育健身咨询、体育健康促进教育和科学健身指导工作,提高农民健身的科学化程度。推行公益性和职业性社会体育指导员制度,加强社会体育指导员培训,实行分类指导和公益培训服务。

在体育活动组织方面,积极开展形式多样的群众性体育活动,丰富体育活动内容,提高体育活动效果。大力提倡体育项目创新,积极引进适合不同人群的新型体育项目,对深受群众欢迎、有较好健身作用的新体育项目进行资助;鼓励举办各种形式的体育竞赛、展示、表演活动,吸引各个层次农民参与[7]。

在体育信息供给方面,要强化体育宣传教育,为农民提供体育情报及咨询服务。建立包括互联网、电话热线、人民信箱、广播电视、报纸杂志等多农村渠道信息沟通网,加强体育服务信息化建设。以人性化服务为主,构建体育信息服务平台,方便农民获得体育服务[8]。

3 农村公共体育服务的保障体系

3.1 公共体育服务的制度保障

西方公共服务发展的成功经验表明,政治制度在公共服务事业发展中起着决定性的作用。从现实情况分析,中国基本公共服务存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题,究其根源,都与基本公共服务制度存在一定程度的缺失相关[9]。城乡二元的公共服务制度导致城乡基本公共服务严重失衡;公共服务体系建设滞后,很大程度上反映出行政管理体制改革不到位的问题。就是说,基本公共服务的制度建设尤为重要。农村公共体育服务水平要想得到提高,必须从农村公共体育服务制度改革着手。建立均等化的体育服务制度、农民参与的体育服务管理和决策机制是新农村推进政府公共服务工作的首要任务。建立农民公共服务的参与机制,建立农民对体育服务需求的表达机制以及体育权利的表达机制,是实现农村公共体育服务制度保障的途径。

公共体育服务的保障制度主要表现为国家的公共服务及体育法规的制定。关于农村公共服务、农村体育发展的政策法规和条例制定得越多,保障力就越强,引导功能就容易发挥效力,公共体育服务的目标就越易实现。国家制定的有关公共服务、体育服务的法规及政策有:《国家“十一五”发展规划》目标之五就是基本公共服务明显加强;《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出要使基本公共服务体系更加完备,政府管理和服务水平有较大提高,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系;以及国家体育总局启动的“农民体育健身工程”、“雪中送炭工程”等等。

3.2 公共体育服务的经费保障

公共服务经费是保障公共服务水平和质量的重要基础。在“全能型政府”管理模式下,体育服务的资金来源单一,不利于农村公共体育服务的持续发展[10]。这种单一管理模式导致体育经费完全来源于政府的财政,税费改革前农村公共体育的经费源于农业税收入。而2004年我国农村试点取消农业税以来,地方政府的财政收入明显减少、财政压力逐步增大,体育经费受到了直接影响,特别是农村体育经费锐减,出现了经费紧张的局面[11]。在体育改革逐步深化和市场机制的影响下,许多农村体育经费的来源渠道呈现多元化发展趋势。建立与新农村建设相适应的投资主体多元化、投资渠道多元化的投融资机制,是新农村建设中农村体育发展的必然要求。对农村公共体育服务严重短缺、资金筹措困难的问题,当务之急是尽快拓宽筹资渠道,可以从以下几方面着手:一是对乡镇机构本身而言,上级政府要适度平衡其事权、财权,真正实现“一级事权,一级财权”,使乡镇机构真正成为相对独立的预算主体和财政主体,合理划分中央与地方之间的税收权限,为乡镇政府供给农村公共体育服务提供资金保障。二是明确中央在农村公共体育服务供给方面的财政职能,完善针对农村体育服务的转移支付制度。三是充分利用社会资本,对部分准体育公共服务,在明确产权的前提下,大力引进私人或社会资本,按照“谁投资、谁受益、谁维护”的原则,政府予以投资者一定的政策支持作为投资回报,来促进体育服务多元化投资发展[12]。

3.3 公共体育服务的人力资源保障

体育人力资源是指能够推动体育发展的,能进行体育实践活动或有助于体育运动开展的,具有一定体育意识、知识、能力和经验的体育人口[13]。体育人力资源是我国体育事业的重要组成部分,是推进农村公共体育服务进程必不可少的要素。体育人力资源包括组织管理人员、健身指导人员、健康监测人员、科研人员和体育产业经营人员等。当前农村体育发展存在着“三缺”现象,即缺乏社会体育指导员、参加者、体育设施。社会体育指导员是农村公共体育服务最迫切需要的人才。当前农村社会体育组织的指导者以义务服务为主、有偿服务为辅,除少量有执业资格的社会体育指导员外,大多依靠一些体育积极分子等农村体育志愿人员;多数农村管理者缺乏开展体育活动的理论知识和经验,更缺乏农村体育活动的整体策划和对农村体育活动的战略性研究;乡村体育教师多数尚未在农村体育活动中发挥应有的作用。社会体育活动指导员匮乏是当前农村公共体育服务亟待解决的问题。“据初步统计,我国有45万社会体育指导员,而农村社体指导员仅占10%,大约只有4.5万人;目前我国平均每3000人拥有1名社体指导员,拥有9亿农民的广大农村每2万人才拥有1名社体指导员 。”[14]从人数比例来看,农村社体指导员远远满足不了农民日益增长的体育健身需求,农村社体指导员队伍的发展任重而道远。因此,未来农村体育在人力组织体系上的发展必须突破目前较为封闭的格局,在培养体育管理人员、社会体育指导员等方面要构建跨区域、跨行业的组织形态,将学校、村 (镇)自发健身组织联系在一起,建立以村 (镇)为单位的“体育人力资源”体系,把不同区域的体育人才通过农村组织纳入到大社会的人才网络中去,以便更加合理地利用我国现有的较为紧缺的体育人力资源,实现体育人力的社会共享。

3.4 农村公共体育服务的场地设施保障

体育场地是体育活动必要的基础条件,它直接影响参与者的积极性,影响任何体育活动的开展。一个国家公共体育服务发展水平如何,与体育场地发展有密切的关系。农村体育服务体系建设关键应以体育基础设施建设为突破口,改善农村体育设施,丰富农村文体生活,缓解农村体育场地资源匮乏的问题。第五次全国体育场地普查结果显示:我国有各类体育场地850 080个,我国人均体育场地面积为1.03平方米,且体育场地大部分分布在城市,乡 (镇)村所占比例仅仅为8.18%。在西北农村,52.9%的村子虽有篮球场(基本上是村小学),但场地都不标准和不规范,地面高低不平、坑坑洼洼,篮架大部分残缺不全,47.1%的村子连一块标准的篮球场也没有[15]。针对场地不足的现实情况,加快农村体育场地的建设步伐,多渠道筹集场地建设资金,是当前建设农村公共体育服务体系的当务之急。拓宽建设资金链,形成政府拨款、专项资金 (“全民健身路径工程”、“雪炭工程”、“双百工程”、“农民体育健身工程”资助)及社会资金三种融资途径。在体育场地管理方面实行公益性的场地由政府负责管理和维护,社会投资的营业性的体育场地设施实行“谁投资、谁受益、谁维护”的原则,从而完善农村体育场地建设与管理体系,加快农村体育场地建设步伐,保障农村公共体育服务目标的实现。

3.5 农村公共体育服务的信息保障

农民树立正确的健身观,需要通过信息宣传来加以强化。现代社会的信息媒介作用十分突出,健身知识、活动信息、政策法规、先进案例等传播对调动农民参与健身活动的积极性具有重要意义。就加强农村公共体育服务工作而言,信息服务是重要环节,具有积极的导向作用。目前我国农村体育信息服务能力薄弱,对体育健身功能宣传力度不够,农民对公共体育服务更是缺乏了解。在体育活动组织、健身指导、农民体质监测等方面都缺乏科学性,究其原因是由于对体育知识掌握不足。在新农村公共体育服务体系建设中,要充分利用报纸、广播电视、网络及农村图书室等媒介手段,即时发布有关实施公共体育服务的信息,及时通报“农村体育健身工程”和乡 (镇)村全民健身中心工作进展情况。推广和宣传农村体育信息服务工作,采取有效措施引导当地农民通过网络电视、互联网站、远程培训、咨询热线等农村体育信息服务平台,获取体育相关知识,促进农民体育知识的普及,形成农民关注体育、参与体育的良好氛围。

4 农村公共体育服务体系的运行体系

图3 农村公共体育服务运行结构

传统上,公共物品主要依靠政府通过行政权力的运作来提供,这是一种源自于外在干预的行政权力机制。这种机制突出以政府为主体、以权力运作方式为手段的服务模式,政府扮演着资源配置者、服务安排者和具体的服务生产者合一的角色,直接向社会提供各种类型的公共服务。目前,我国政府在公共体育服务的提供方面承受着不断增长的压力,如公众期望越来越高,在服务标准、成本—效率、公平和透明度方面,服务绩效评估日益苛刻;经济、社会关系的日益复杂,要求政府部门增强灵活性和回应性,等等。公共体育服务要回应这些挑战,必须通过改善公共服务的运行模式不断提升公共服务能力 (图3)。

4.1 农村公共体育服务的效率机制

为确保体育公共服务运行的高效率,应该实行分权化、市场化、从单中心到多中心的效率机制。所谓分权化,是指中央政府将对体育的一揽子管理权逐渐下放给地方政府,逐步实现由微观管理向宏观调控的转变。所谓市场化,是指体育公共服务的运行要充分遵循市场规律,引入市场机制,注重服务质量和效益的提高。所谓从单中心到多中心,是指体育公共服务的主体多中心,即倡导以政府为主、社会团体参与的多中心供给主体;二是资金来源渠道的多中心,即形成政府拨款为主体,体育彩票公益金和社会资金积极参与的资金来源渠道;三是决策机制的多中心,即形成以政府决策主体地位、广大农民积极参与决策的民主决策机制。

4.2 农村公共体育服务的公平机制

城市公共体育服务一直由国家财政负担,而农村公共体育服务主要由农民自己解决,这种“城乡分治”的二元体制使公共体育服务供给缺乏“公平性”[16]。而均等化是实现公共体育服务公平的基本原则。公共体育服务均等化,是让广大农民享受水平大致相当的公共体育服务,从而保障每一位农民的基本体育权利,保证社会公平公正。推进公共体育服务均等化,意味着要避免出现因地域和城乡差异而导致的公共体育服务资源非均等化、因社会阶层分化而导致的农村弱势群体公共体育服务权利非均等化、因过度体育市场化而导致的公共体育服务公平效率失衡,及因体育管理体制改革滞后而导致的我国公共体育服务呈非均等化发展等诸多问题,从而来完善农村公共体育服务体系,保证公共体育服务的公平性。

4.3 农村公共体育服务的问责机制

在我国农村公共体育服务体系运行中建立以各级政府(供给主体)为对象的行政问责机制,可以提高公共体育产品的供给质量和公共体育服务水平。在问责机制的实施过程中,须配套建立以公共体育服务“质量第一”为衡量标准的考评机制,要求各级地方政府不仅提供大量的公共体育服务,而且还要保证公共体育服务的质量,使农民真正感受到公共体育服务的公益性、服务性特征。

4.4 农村公共体育服务的监督机制

在现有的农村公共体育服务制度下,农民被排除在公共体育服务的决策、管理、监督之外,没有把农村公共体育服务受益群体的积极性调动起来,结果无法形成对公共体育服务的有效监督和管理。同时,由于信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后,使农村公共体育资金在使用过程中往往被挪用,公共资源不能实现优化配置,从而影响了公共体育服务的有效性、回应性和参与性。

5 农村公共体育服务的管理评估体系

5.1 农村公共体育服务的管理体系

西方国家对公共服务的管理大致经历了三个阶段。公共服务管理模式的传统官僚制阶段,即“全能型政府”。政府是公共服务的主要供给者,承担了几乎所有公共服务的供给。公共服务管理模式的市场多元化阶段,即“企业型政府”。实行将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的供给中来的体制。公共服务管理模式的整体合作阶段,即“整体合作型政府”。它是西方公共服务改革的新趋势,它以协同学为理论基础,致力于公共服务部门的内部和外部的协同合作,将公共部门和私人部门以及社会的志愿组织联合起来,实行公共服务供给主体多元化,追求为公众提供无缝隙公共服务[17]。

我国的公共服务一直沿用“全能型政府”的管理模式。而公共体育服务也一直由政府负责管理,管理模式单一。这种模式下的管理采用省、市、区县、乡镇、村组各级体育主管部门垂直管理模式,上级体育主管部门在农村体育的改革和发展过程中始终扮演着决策者和管理者的双重角色[18]。单一、低效的管理模式不仅严重阻碍了农村体育的发展,也在一定程度上抑制了基层体育工作者和社会力量参与农村体育管理的积极性。

随着我国体育体制改革的不断深入和社会主义新农村建设的飞速发展,我国农村的各级体育主管部门要与时俱进,更新管理理念,转变地方政府职能,调整组织结构,构建新型多元化的、与社会主义新农村建设协调发展的体育管理体制。要遵循政企分开、政事分开、企事分开的基本原则,结合农村体育活动灵活多变、简单易行的特点,建立新型的体育管理模式[19]。借鉴西方国家公共服务管理经验,建立新型农村体育管理模式,大致可以分为以下三种模式:对农村体育锻炼点、学校、公益型群众体育俱乐部、文化站等实行公益型管理模式——“全能型政府模式”;对协会型农村体育俱乐部或协会型单项体育俱乐部实行准经营型管理;对经营型农村体育俱乐部实行市场化管理。所谓“公益型管理”,即非市场化运作,主要依靠政府资金投入,坚持非营利性原则,以“低偿”或“无偿”方式为群众提供服务。所谓“准经营型管理”,即半市场化运作,在依靠国家资金投入的同时,部分面向市场,通过自主经营,提高自我发展能力,为农村全民健身工程提供服务。福建省龙海市榜山镇在17个行政村建设篮球场地时采取了镇政府、村、农村个体户三方共同出资修建的模式获得了巨大成功[20]。不仅加快了每个村篮球场地建设步伐,而且参与投资的个体户通过低价场地收费都得到了适当回报。所谓市场化管理,即实行市场化管理的各经营型体育俱乐部必须面向市场,以市场为导向,及时对市场需求和变化做出积极的反应,充分发挥市场机制的作用。

5.2 农村公共体育服务的绩效评估体系

为了保证公共体育资源能够发挥最大的效益以及在体育公共服务中的努力不偏离目标,需要建立一整套体育公共服务绩效评估指标体系,定期对各地区各部门提供的体育公共产品和服务的能力与水平进行考核与评估。在农村公共体育服务绩效评估方面,目前十分薄弱,还没有形成完整的绩效评估体系。形成和发展比较完善的公共体育服务绩效评估体系,是我们不断提高 农村体育管理水平和提高公共体育服务质量的必然要求。建立体育公共服务绩效评估体系,应特别注意建立“农民参与体育公共服务绩效评估的机制”。其建立的方式主要包括:“一是完善市民参与评估的途径,二是建立市民知晓、参与、评价的评估办法,三是建立快速通道,与先进的网络和信息技术结合,四是成立专业的评估机构或中介评估机构,五是建立规范的各阶层对话、交流与沟通制度”[21]。

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On the Theoretical System Construction of the Public Sports Service in the New Countryside

Q ILi-bin

(Institute of the Sports A rt,Hunan Agricultural University,Changsha 410128,China)

The public sports service is an impo rtant part in the building of new countryside.Rural public spo rts service objective is to p rotect farmers basic public sports services to achieve equalization of services;the elementsof spo rt in the rural public service system are:spo rts facilities,activities guide,fitness o rganizations,o rganizational management,and info rmation supply of such components.Spo rts system,funding,human resources,facilities,spo rts information constitute the support systema in rural public sports services;efficiency,fairness,accountability,monitoring p rincip le constitute the operation mechanism;the reform on the rural spo rts management system should be gradually p romoted,and management diversification should be achieved,and assessmentmechanism should be used into the management.

rural;public sports service;target system;content system;operating system;security system;management assessment system

G812-42

A

1008-3596(2011)02-0004-06

2010-09-24

国家哲学社会科学研究项目 (09BTY009)

齐立斌 (1979-),男,黑龙江七台河人,讲师,硕士,研究方向为农村体育发展。