论低碳经济发展视阈下的公共政策创新

周丽婷

（华南师范大学 南海校区法政系，广东 佛山 528225）

论低碳经济发展视阈下的公共政策创新

周丽婷

（华南师范大学 南海校区法政系，广东 佛山 528225）

在全球变暖及其所带来的一系列生态环境问题备受国际关注的时代背景下,低碳经济发展越来越受到各国政府的普遍重视。本文分别从能源安全政策、产业、财税政策、公共参与政策、人才政策以及消费政策五方面展开分析,在此基础上提出适合我国国情的低碳政策创新建议。

低碳经济；公共政策；创新

工业革命以来，人类活动使得大气中温室气体的浓度明显增加，生态环境不断恶化，众多极端自然灾害频发，世界生存和发展的可持续性正日益受到全球气候变化的威胁。作为发展中的大国，我国的经济发展过分依赖化石能源资源的消耗，导致碳排放总量不断增加、环境污染日益严重。而以低能耗、低污染、低排放为基础的“低碳经济”能在一定程度上缓解这一压力，因此受到国际社会的广泛关注。“低碳经济”(Low-carbon Economy)是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步，它包含低碳产业、低碳技术、低碳城市、低碳生活等一系列新内容，其实质是要提高能源的使用效率，转变能源结构，减少污染的排放。当前，各国政府都对低碳经济表现出极大的关注，部分发达国家为支持低碳经济发展，采取了一系列的政策措施，总结和借鉴这些经验，有利于创新我国在低碳经济发展方面所采取的公共政策，并为促进低碳经济发展提供相应支持。

一、发展低碳经济的时代背景及意义

低碳经济概念始于英国2003年的《能源白皮书》，其目标是到2050年将二氧化碳的排放量相对于1990年削减掉60%，并在英国建成一个低碳经济体。[1]英国既是低碳经济的开创者，也是发展低碳经济最为积极的倡导者与实践者，在公共政策方面做出很多创新，如征收气候变化税（CCL）、实施可再生能源配额政策、成立碳基金、推出气候变化协议制度（CCA）和排放贸易机制（EI）等。作为《京都议定书》发起国与减排积极倡导国的日本，自然资源极度匮乏，95%以上的能源都依赖进口，但其也是全球节能环保领域与新能源、可再生能源开发方面最为领先的国家，为发展低碳经济做出了重大贡献。例如，日本政府投入巨资进行新能源开发，在积极推进技术开发和降低太阳能发电系统成本的同时，进一步落实包括补助金在内的鼓励政策。2008年6月，日本提出了福田蓝图计划：2020年日本太阳能发电量要达到目前的10倍，2030年要提高到目前的40倍，2009年4月，日本政府还提出了“日本版绿色新政”四大计划。美国虽然没有加入《京都议定书》，但近二十年来也十分重视节能减排，1990年颁布了《清洁空气法》，2005年通过了《能源政策法》，2007年提出了《低碳经济法案》，2009年奥巴马政府还提出以发展新能源为核心的“绿色复兴计划”。除英国、美国、日本以外，加拿大、法国、意大利等发达国家都在发展低碳经济方面做出了积极的努力，巴西、墨西哥、印度等发展中国家也主动减排限排，发展低碳经济已成为国际社会的主流选择。

我国也积极应对气候变化工作，2005年通过了第一部《可再生能源利用法》。2009年在哥本哈根联合国气候变化峰会上，我国政府郑重承诺：到2020年实现单位GDP能源消耗比2005年降低40-45%。[2]作为发展中国家，我国对于应对全球气候变化非常积极，相应的政策法规不断出台，标准体系逐步完善。特别是颁布实施了《中华人民共和国节约能源法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《重点用能单位节能管理办法》等一系列法律规范，将节能环保工作纳入了法制化轨道。但是，在当前工业化、城市化快速发展的新阶段，重化工业发展比较迅速，大规模基础设施建设不可能停止，能源的大量需求和快速增长一时难以改变。目前我国二氧化碳排放总量居世界第二位，预计到2015年二氧化碳排放量占世界的比例将达到20.7%，超过美国（20.1%）成为世界第一排放大国。[3]因此，我们在节能减排方面遇到的国际政治压力会越来越大。怎样从本国实际出发，处理好经济快速发展、人口增长与资源环境之间的动态平衡关系，如何将“中国制造”变为“中国创造”，如何创新公共政策以促进低碳经济的发展就具有特别重要的理论价值和现实意义。

二、创新公共政策对低碳经济发展的有效作用

尽管自英国提出“低碳经济”概念后，有关技术和政策创新措施不断涌现，在2007年的达沃斯世界经济论坛年会上，全球变暖超过了恐怖主义、阿以冲突和伊拉克问题，被认为是未来几年内影响世界的首要问题。但是，由于我国是个人口众多的发展中国家，发展低碳经济不仅是转变经济发展方式、调整和优化产业结构升级、提高资源能源使用效率、保护生态环境的需要；也是在国际金融危机的背景下增强国内产品国际竞争力、扩大出口的需要；还是缓解在全球排放问题上面临国际压力的需要。因此，对发达国家现成的理论模式不能简单地采取“拿来主义”的态度，必须充分发挥政府这只“看得见的手”的作用，加强对经济的宏观调控，依据低碳经济发展的实际需求，适时适度地创新公共政策。同时，结合政治、经济、文化环境的新情况，主动改变既存的政策要素组合形态，创立一种具有积极价值的、适宜和谐社会建设的政策安排，形成系统的政策链。

公共政策创新是政府应对社会发展中的各种新矛盾、新问题的一种重要手段，通常被认为是促成社会转型和体制转轨的核心要素，即政策创新是以新的理念为指导对已有的政策进行改革、完善和发展，通过新的政策设计，使政策相对人的行为在政策的引导下达到预期的均衡状态，适应新的政策环境的有价值的政府行为和活动。它意味着对整个政策过程的创新和突破，意味着对稀缺的社会资源重新进行最优化配置，是政策实践的积极探索。通过政策创新，能够更好地促进机制创新，能够更好地优化创新环境，避免“节能减排”领域出现“公地悲剧”和“集体行动困境”，从而实现公共政策创新的既定目标。后发展国家的成功实践证明，公共政策创新越来越成为影响一个国家和地区经济社会的重要因素，我们30年来发展的成功也在于制定了适合自身实际的高质量的公共政策。正是公共政策创新才引起制度即社会活动规则和组织的变化，出现自下而上的“诱致性变迁”和自上而下的“强制性变迁”，进而更好地解释过去并预知未来。怎样科学地制定、执行和评估公共政策，对我国低碳经济的发展具有重要的作用，在多数情况下，社会转型中的政策创新只能是“摸着石头过河”，即政策创新只能是渐进式并且是试错性的，当前我们应该从政策系统的角度出发，创新相关公共政策，才能有效地促进低碳经济的发展。

三、发展低碳经济，创新公共政策的主要方式

发达国家为了促进低碳技术创新，设计了各种灵活有效的低碳政策工具，充分发挥市场型政策工具的作用，调动企业低碳项目投资和居民低碳产品消费的积极性，有力拉动了低碳创新。比如，英国政府对海上风电项目提供40%的投资补贴，并于2002年最早实施碳排放交易政策，开征气候变化税，利用其收入建立碳基金，投资于低碳技术研发与应用。芬兰政府在1990年最早征收碳税，瑞典、挪威、荷兰和丹麦等国相继征收；美国、丹麦、英国和德国等实行可再生能源配额制，电力公司必须向用户提供一定比例的可再生能源电力，否则给予相应惩罚等。[4]从我国的实际情况看，向低碳经济转型将是一个长期的过程，推动低碳经济发展的重要驱动因素是政策的创新和制定，这是解决我国低碳技术创新的重要举措。

1.创新能源安全政策，大力发展可再生能源

我国化石能源“富煤、贫油、少气”的资源结构决定了煤炭是能源消费的主体。目前我国原煤产量已25亿吨，在一次能源中比重达到70.4%，煤电占到电力结构的80%。据相关统计，与石油、天然气等燃料相比，单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然气分别高出约36%和61%。[5]虽然目前石油的比重有所上升，但只能以满足国内基本需求为目标，不可能替代煤炭。因此，以煤炭为主的能源结构在近10年内难以发生根本改变。能源是支撑我国经济强劲复苏和健康发展的决定性资源，然而日益庞大的能源需求、极为脆弱的能源供应以及发展滞后的能源政策保障体系对我们能源安全造成了严重威胁。能源安全问题是涉及对外战略、国家安全、经济利益以及分配格局等多层次的复杂问题，所以需要建立一个系统的能源安全政策框架。即应该涵盖市场与供求、节能与能源替代、环境与可持续发展、国际投资与贸易等内容。

然而，要实现节能降耗和开发替代能源的战略目标，从优化能源结构和保护环境的角度看，发展“低碳”和“零碳”能源，开展能源外交，多元发展、协同保障，是减少对化石燃料的依赖、降低排放的必然选择。具体来说，改善能源的供应结构，要充分重视增加新能源及可再生能源的开发及供应。可再生能源是有效减少二氧化碳排放，发展低碳经济的必由之路，主要包括生物质能、水能、风能、地热能、潮汐能等。我国可再生能源利用目前正处于快速发展阶段，一些新技术已经达到或接近商业化发展水平，不管是从资源、技术还是从产业的角度，可再生能源在一段时间内都有大规模发展的潜力。这就要求政府继续推进能源市场体系改革，推动市场在资源配置中的基础性作用。对化学原料、冶金等能源密集部门，应该引进先进技术、更新和改造落后的生产工具，避免高碳生产的“锁定效应”，进一步推动能源效率达到国际先进水平。同时，通过发展清洁煤电技术、风能、水电等清洁电力，加快煤层气资源丰富地区的开发，构建低碳能源体系，通过供应结构调整带动能源终端消费结构的调整，逐步实现能源结构低碳化。

2.创新产业、财税政策，扩大低碳投资

自上世纪八十年代起，我国的产业结构经历了近几十年的不断调整，得到了一定改善，第一、二、三产业占国内生产总值的比重分别为11.7%、49.2%和39.1%。但是从三次产业的构成看，第二产业中重工业比重过高，并由于钢铁、建材等高能耗产业扩张，导致能源消费量急剧增加；第三产业的比重还是相对较低，2000年以来，第二产业占GDP的比重虽已接近50%，但第三产业占比却一直在40%左右徘徊，与发达国家近70%的比重相差甚远。产业结构层次低是我国发展低碳经济的严重阻碍，同等规模或总量的经济，如果技术水平相同而产业结构不同，会导致碳排放量相差较大。我国正处在工业化高速发展时期，第二产业在一定时期内还会呈现出强劲的发展势头，这也是经济发展的客观需要。因此，政府应根据国情加快产业结构战略性调整的历史进程，并通过制定相关法律、法规和标准对能源消费和碳排放实行控制，倡导产业低碳化，营造出产业发展的良好的宽松环境，较快地建立起可持续经济的“五次产业”协调发展的结构模式。

对于财政及税收政策这一国家宏观调控主导手段，在发展激励低碳经济方面起着尤为重要的作用。主要包括：“财政补贴、设立产业基金、财政投融资、政府低碳采购”等。为了推动经济转型及产业升级实现低碳目标，政府应对相关领域的技术创新给予贷款贴息及财政补贴；可以考虑由中央财政和地方财政共同出资，按一定的比例组建基金，然后以产业升级基金为主体进行新兴产业投资或技术创新投资，引导社会资本投入这些领域，进而推动产业的升级换代。在政府投融资方面，具体可借鉴新加坡的公募基金模式，主要投资于受益经济结构调整和产业升级的公司。开征碳税和推行碳交易也是富有成效的政策手段，我国应考虑开征碳税，加大对低碳设备和产品研发费用的税前抵扣，对重要的低碳技术、低碳产品和进行相关研发及技术推广的企业实行一定的增值税、所得税、土地使用税等方面的税收减免或返还政策。合理调整消费税范围和税率结构，对不符合低碳技术标准的高能耗、高排放产品加重征收消费税，并且建立健全污染者付费制度，提高排污费征收率，逐步对排污收费进行费改税，并入环境税。全面推进资源税和耕地占用税改革，扩大资源税的征收范围，改进能源税和资源税的征收方式，通过碳税政策促进节能减排的市场化运作，在此基础上推广碳排放权交易，建立碳交易及其衍生品市场，促进碳金融产品创新，加快低碳技术创新成果的商业化推广。

3.创新公共参与政策，推进政策过程的民主化

发展低碳经济不仅涉及到一般经济问题，更是涉及到整个社会共同利益的社会问题，公众对低碳经济的认识程度，决定了他们参与的积极性进而影响到低碳经济的发展速度，所以提高公众的参与意识是各国发展低碳经济的基本保证。在碳减排过程中，公民参与政策制定是衡量政治民主化程度的一项重要指标。公共参与可以集中民众智慧，吸收不同领域的知识，并为政府管理者提供及时有效的信息，从而提升政府政策创新能力。公共参与实际上是政策创新民主化的主要体现，它涉及政策制定、政策执行等诸多环节，政策创新能否吸纳广泛的公共参与，获得广泛的民众支持直接决定了政策创新的合法性。所以，政府应进一步完善促进低碳经济发展的公众参与和社会监督机制，使每一位公民都深刻理解节能减排对国家发展低碳经济的重要性，同时依靠科学技术，使全民参与在社会蔚然成风。可以考虑建立政府、媒体、企业与公众相结合的宣传机制，通过报纸、电视、电台、网络等途径广泛传播低碳方面的科学知识，使媒体宣传成为加强政府引导、推进企业行动、提高公众意识的有效途径。

政策创新的民主化不仅有利于公众对公共政策创新的充分理解并能够获得制定、执行等多方面的支持，还有利于政策创新的顺利进行。随着现代社会事务日益朝着复杂性和多样性方向发展，良好的公共政策单靠政府作为唯一的权力中心已不能胜任治理的重任，还有赖于政府与社会的共同管理，即多中心、网络化治理，最大限度地发挥出公民的积极性、主动性和创造性。因此，首先应强化政府官员自身的低碳观念和节能意识，变革现有的政绩考核、评价和任用制度，进一步完善公众意见收集反馈机制，明确公众的监督权利和义务，使公众能够顺畅地表达相关看法和意见，彻底改变单纯追求GDP、“官出数字”、“数字出官”的政绩观，以民生、社会经济环境全面发展作为考核标杆，充分树立起责任政府、高效政府形象。

4.创新人才政策，加强国际协商与合作

我国发展低碳经济的关键在于培养和造就一大批高素质的创新型人才，人才政策范围广泛，既包括所有适合经济发展的专业技术人才政策，还包括推动人才队伍建设的其他公共政策。当前人才队伍存在总量偏低、结构和布局不尽合理、流失严重等问题，鉴于此，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》指出当前和今后一个时期，我国人才发展的指导方针是：“服务发展、人才优先、以用为本、创新机制、高端引领、整体开发”。因此，必须尽快制定和实施国家层面的低碳人才培养战略，深化教育体制改革，重视人力资本投资，构建终身教育体系，树立低碳经济时代的新型人才观。通过教育、培训等多种途径，加快集低碳专业知识和生态环保意识于一身的新型科技人才的步伐，不仅要培养能够胜任低碳技术研发的专业技术人才，还要造就具备低碳经济系统设计、战略布局能力的综合型通才。在建立健全人才创新体系中，特别要注意加强产学研的结合，使企业、科研机构和高等院校形成优势互补，共同发展的新局面。尤其注重研发先进能源技术，创造有竞争优势的产品，形成自有知识产权，大力提高常规能源、新能源和可再生能源开发利用技术的自主创新能力。

由于发展低碳经济在我国还处于起步的阶段，如果仅仅依靠自身的技术实力，很难真正发挥低碳经济的潜力，所以必须积极引进发达国家的先进低碳技术。然而，出于商业化利益的考虑以及发展中国家技术吸收能力的限制，低碳技术的国际间转移进展十分缓慢。因此，实现低碳经济发展战略，需要我国政府在维护国家利益的基础上，顺势调整国际关系。一方面我们要充分利用国内巨大的碳减排市场，积极谋求在清洁发展机制（CDM）下以技术换排放，促进发达国家向我国转让低碳技术，实现低碳发展的“跨越式”进步。另一方面可选择在有比较优势的可再生能源与新能源领域开展区域技术合作，积极探索建立内地与港澳台之间的低碳技术合作与共享机制，并在与周边国家共建的自由贸易区内，积极开展低碳技术的区域合作与开发。进一步加强与发达国家在碳捕获与封存技术、生物固碳技术等控制温室气体排放关键技术的交流合作，促进发达国家的技术转让，加强消化吸收和二次创新，共同构筑全球能源资源和生态环境的技术合作平台，形成互利共赢、技术共享、资源集成的良好局面。

5.创新消费政策，提倡健康绿色消费

生产决定消费对象、消费方式、消费质量和水平，为消费创造动力；消费对生产的调整和升级具有导向作用，一个新的消费热点往往会带动一个新兴产业的出现。建设符合我国实际的低碳消费体系，不是减少消费，而是在消费过程中倡导健康、绿色消费，并通过生产环节向低碳模式转变，拉动低碳消费，在新的消费观念下培养更为科学的需求方式，引导个人文明消费，诉求消费正义。这需要一方面将消费重点由高能耗、高污染产业向环保产业转移；另一方面消费者的偏好也随着生产布局的变化而发生变化，更加青睐低能耗产品。政府需要率先实行低碳化运作，采取网络无纸化办公，积极发展电子政务，使用节能减排型设备和办公用品，推进政府节能化采购。其次引导家庭合理消费，培养低碳化、低能耗的消费习惯；养成绿色消费意识，对废弃物进行循环利用与二次处理。政府应尽快制定各行业在资源回收利用方面的地方性政策法规，建立和完善绿色经济指标考核体系、再生资源回收利用体系、循环经济技术开发创新体系等，加速推进健康消费、安全消费和节约型消费。

当前我国正处于居民消费结构升级换代阶段，城市化生活方式促进了高碳产业的快速增长，所以，要发展经济，必须引导低碳消费，选择节能型的消费结构。政府引导低碳、节约型消费，是形成良性市场机制的重要内容，有利于企业研发低碳环保产品，从而有利于推动整个产业结构的调整。政府应制定鼓励低碳消费的政策，并通过制度化安排，充分发挥媒体作为“第四种权力”的作用，对广大民众进行节能、绿色消费等方面的宣传和教育，树立全民低碳理念，倡导低碳生活，抑制奢侈浪费。同时，提高公众对低碳节能产品和技术的认知辨识水平，使他们清楚地了解到什么是低碳经济，为什么要发展低碳经济，怎样发展低碳经济等内容，促进自觉的低碳行为，真正实现消费方式的转型与可持续发展。

[1] 王克群.从我国实际出发发展低碳经济[J]. 红旗文稿，2009，（21）：23-25.

[2] 李 元.低碳经济时代的挑战与未来思考模式的变革[J].马克思主义研究，2010，(1)：57-63.

[3] 庄贵阳，储诚山.低碳经济选择与践行科学发展[J].中外能源，2009，(1)：17-21.

[4] 徐冬青.发达国家发展低碳经济的做法与经验借鉴[J].世界经济与政治论坛，2009，(6)：112-116.

[5] 中国国家发展和改革委员会.中国应对气候变化国家方案[R].2007，(6)：19-20.

The Discussion for Public Policy Innovation in the Low-carbon Economic Development

Zhou Li-ting

（Department of Campus Law and Politics in the South China Sea, South China Normal University，Foshan 528225, Guangdong, China）

Low-carbon economic development is becoming more and more universally in the background of global warming and a series of ecological and environmental problems. This article analyze from the five aspects of energy security policy,industry and fiscal policy, public participation policy, personnel policy and consumer policy, and then propose some suitable innovate low-carbon policies on this basis.

Low-carbon economy; Public policy; Innovation

F011

A

1673-9272(2012)02-0101-04

2012-02-10

周丽婷（1976-），女，湖南花垣人，华南师范大学南海校区法政系讲师，研究方向：公共管理。

[本文编校：徐保风]