基于“共容利益”观察视角的“国家悖论”治理

徐志国

基于“共容利益”观察视角的“国家悖论”治理

徐志国

“国家悖论”被道格拉斯·诺斯称为经济发展的根本政治难题。经验观察表明,“国家悖论”在我国当前的改革实践中具体体现为“国家建设”与“民主化”的两难困境。借用奥尔森的“共容利益”概念,可以为我们摆脱这种困境提供一个较好的突破口。

国家悖论;共容利益;国家建设;民主化

学术界的已往研究表明,一个现代化的市场社会需要一个有效的现代国家。[1](229-230)市场经济的发展是以国家能够有效地保护产权和契约为前提的,弱势国家或失败国家带来的不是人们希望的自由与繁荣,而是社会动荡和落后。在构建现代有效国家的过程当中,一个非常大的挑战是,有效国家的建设在实践中将要遭遇“国家悖论”的挑战。本文将结合我国国家建设的实践,提出一种应对国家建设中“国家悖论”的新的思维方式。我们认为,从增进“共容利益”的观察视角,可以更好解决我国改革实践中已经呈现出的“国家悖论”问题。

一、作为经济发展根本政治难题的“国家悖论”的概念

“国家悖论”这一概念首先是由制度经济学派的代表人物之一道格拉斯·诺斯提出的。诺斯认为经济学的研究必须关注国家问题,“国家理论之所以不可缺少,原因在于,国家规定着所有权的结构。国家最终对所有权结构的效率负责,而所有权结构的效率则导致经济增长、停滞或经济衰退”。[2](18)不同的国家结构将会对经济的发展产生决定性的影响,“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。”[2](20)那么,如何才能建设起能够为经济增长提供支持的国家制度呢?诺斯认为,这个问题可能是人类社会发展中最具挑战性的问题之一,因为在国家建设中,人们常常需要面对一种两难困境,“为了理解经济学家们所提出的政治假设,需要了解经济的根本政治难题:一切强大到足以保护产权、遵守契约、维护宏观经济稳定的政府,也足以没收所有公民的财富。理解经济长期发展的中心任务,就是发现是什么在决定政府何时选择前者或何时选择后者。”[3](23)诺斯所提出的这个问题在学术界被人们称为“国家悖论”或“诺斯悖论”。

诺斯的上述研究表明,为了发展市场经济,我们需要建设一个能够保护产权的强有力的国家,这要求政府成为一个能够为市场经济发展提供产权保护和公平裁判的政府,为了完成这一基本职能,政府必须能够保持对社会的控制力、足够的财力以行使基本职能,要求政府要保持对暴力的控制以及政治权威的稳定和不受挑战;另一方面,我们又必须通过一定的方式控制这个强有力的国家不能侵犯和掠夺公民的财富,必须对政府的负能力,即可能掠夺社会、压迫社会的能力进行控制。这种加强国家正能力,同时又控制国家负能力的双重任务可以说是现代政治秩序建设中最具挑战性的问题,如果不能有效地处理这个问题,将会导致现代化建设事业的失败。

二、“国家建设”与“民主化”的两难困境

改革开放至今,我国已经初步过渡到一个市场经济社会,市场经济的完善和发展要求建立一个能为其提供公共产品和服务,同时又控制其危害性的政府。我国学术界对于这个问题已经进行了相当多的讨论,面对有效国家建设中这种既要强化又要控制的两难困境,学术界对于建设中的一些重大问题有着相当多的分歧和争议。其中,强调国家应提供基本秩序和公共产品的学者往往突出国家建设的重要性,因为国家建设关注的核心是秩序和权威;而强调控制国家掠夺性的学者往往突出民主化改革的重要性,因为人们一般将民主看成是控制国家权力的最重要的手段。接下来我们将分析两派学者的具体分歧。

强调国家建设重要性的学者认为,国家建设与民主化是不同的,甚至是对立的,在当前,我国必须首先进行国家建设,等到国家的基本制度已经建设完成之后,再进行民主化的改革。持这一观点的代表性的学者有王绍光、郑永年等人。

王绍光是我国较早关注国家能力建设的学者,他与胡鞍钢1993年出版的《中国国家能力报告》,首先在我国学术界提出要加强国家能力建设,该书对于我国1993年末的分税制改革产生了重要影响。[4](285)王绍光在后期的研究中将国家能力建设与民主化的问题联系起来。在他看来,国家能力建设与民主化是两个完全不同的概念,他引用西方学者迈克·曼的观点,认为国家能力是“国家实际上能够深入市民社会并在整个管辖领域内有效地贯彻其政治决定的能力”[5](126),对于这些能力,民主化不但不能增加这些能力,反而可能会破坏这些能力;而没有国家建设,民主制度将不可能有效运行。他最终的观点是:“没有一个有效的国家,就不可能有稳固的民主制度。”[5](154)郑永年也区分了国家建设与民主化这两个概念的不同,认为“民主化往往不能成为国家建设(state-building)的一个过程,反而是国家的毁灭(state-destroying)过程”,[6](36)而且有一些国家建设的内容在民主化之后就“很难得到建立或根本没有机会得到建立”,因此他主张:“中国要国家制度建设在先,民主政治在后。”[6](89-90)

认为中国当前必须进行民主制度建设的学者主要包括杨小凯、陈志武、丁学良等人,他们在表述其民主化的观点时相对显得比较含蓄,往往是在结合具体问题时进行表述。这些学者一般也不认为民主制度是解决一切问题的良方,但是认为当前如果不进行某种程度的民主改革,那么国家的掠夺之手将使得有效国家的建设无法实现。在他们看来,如果不通过民主化改革控制国家权力,那么权力将会与市场相结合形成特权集团,扭曲甚至控制公共政策,使之为自己的利益服务。经济学家杨小凯在《后发劣势》一文中提出,落后国家模仿发达国家有两种形式:一种是模仿制度;另一种是模仿技术和工业化的模式。模仿制度特别是模仿发达国家的宪政制度比较难,因为这会侵犯很多有权势者的既得利益,而模仿技术则比较简单,并且可以在短时间内取得快速发展。许多发展中国家更喜欢模仿发达国家的技术而不是制度实现发展,这会给长期的发展留下很多隐患,甚至长期发展可能失败。[7](133)杨小凯认为中国改革开放以来的发展已经呈现出“后发劣势”的特征,中国必须加快宪政民主制度的改革以应对这种危机。经济学家陈志武认为中国市场经济进一步发展迫切需要民主制度的建设,他所提供的理由是:“民主是经济增长的要素之一”,“技术进步使民主更迫切”,“民主意味着高收入的机会”。[8]社会学家丁学良则从印度的民主制度实践的有益经验的角度,间接地论证了民主制度对于发展中国国家治理的重要意义。[9](63-64)

我国学术界关于国家建设与民主化的争论,实际上反映出有效国家构建中的“国家悖论”问题。持中国当前要首先进行国家建设,然后才能进行民主化改革观点的学者认识到了“政府能力”对于现代市场社会的重要意义。在他们看来,民主化可能会弱化政府对社会的控制以及政府提供公共产品的能力,威权政府尽管存在着不完善之处,但是它在社会秩序的控制方面可能要好于一个不良的民主政府,因而,民主化必须要在完成基本的国家建设之后才能进行。认为中国当前必须通过某种方式推行民主改革的学者认识到了控制国家的重要性,在他们看来,当前中国的改革是在威权政府的主导下进行的,这种威权政府虽然保障了社会秩序的稳定,为市场经济发展提供了一些基本的公共产品,但是由于缺少自下而上的选举制约,社会没有办法控制政府官员的“掠夺之手”。政治领域滋生了大量的腐败现象,政府的行为也具有非法治的、机会主义的特征,这会从根本上威胁到市场经济的健康发展,使我国社会转型难以顺利进行。

三、“共容利益”观察视角的引入

通过以上分析我们可以看出,有效国家建设的两难困境使得强调国家建设或民主化这两种非此即彼的选择似乎都不能令人满意。针对国家建设中的这种“悖论”,本文认为我们必须抛开仅仅从专制或民主这种较宏观的概念来思考国家的建设,而是引入一个新的较为微观的概念,即“共容利益”。通过这个概念我们可以从政治动机的微观视角更好地把握国家建设中的两难选择。

“共容利益”是曼瑟·奥尔森在《权利与繁荣》提出的一个重要概念,他将共容利益定义为:“理性地追求自身利益的个人,或拥有相当凝聚力和纪律的组织,如果能够获得特定社会总产出增长额中相当大的部分,同时会因社会产出的减少而遭受极大的损失,则他们在此社会中便拥有了共容利益。”[10](152-153)借助“共容利益”这个概念来分析政府,我们可以发现,如果一个政府与社会的大众有共容利益,那么,这就会诱使统治者关心全社会的长期稳定增长;如果一个政府与社会大众缺乏共容利益或只有很少的共容利益,他们将只能享有或丧失产出增减量中的微不足道的部分,那么统治者在“狭隘利益”的指挥下,就会对增加社会的产出毫无兴趣。他们就很可能在管理社会的过程中通过税收、寻租及多种巧取豪夺的方式增加自身狭隘的收益,哪怕这种掠夺会伤害社会的长远利益。

总的来说,决定一个政府做出某种行为取决于两个方面的因素:一个方面是掌权者的动机;另一方面是掌权者的行政知识和能力。第二方面在决定政府的行政质量时固然有着很重要的作用,但相对而言,政府领导人的动机更为根本。因为如果一个掌权者在利益的驱使下只追求自己狭隘的个人利益,那么任何对增进社会公共利益有益的知识都不会得到运用。奥尔森的“共容利益”概念是从掌权者动机的角度来探讨有效政府的建设问题的。通过这个概念,我们可以剥开表面的制度安排而直接洞悉掌权者行为取向的本质动因,“共容利益”这种作用被奥尔森形容为引导政府实现公共利益的“另外一只看不见的手”。[11](10)

奥尔森认为,一个专制政府可以比喻成为一个“固定的匪帮”。从政府与社会的“共容利益”的视角来看,专制政府有两个方面的特征:一方面,这些定居下来的“土匪”为了在该地区获得长远的更大的收益,不能做出杀鸡取卵的行为。因为如果为了眼前的收益掠夺人民所有的财物,将会因人们无法在未来创造出更多的财富而造成统治者收益上的损失。因此,专制统治者与社会大众的福利之间存在着一定程度上的“共容利益”。为了追求自己的长远利益,专制统治者必须限制自己的过度掠夺行为,并且为社会秩序提供一些基本的公共产品和服务,增进社会的总体利益。另一方面,专制统治者与社会大众之间的共容利益是有限的,专制统治虽然比无政府状态有益的多,但是专制统治者的最终目的毕竟是为了增加自己的收益,而这种收益与社会的总体福利之间并不一致,因此,专制统治者对社会公共利益所提供的服务是有重大缺陷的。[11](11-12)

奥尔森接下来又分析了民主政府的统治者与社会大众之间的“共容利益”的关系问题。奥尔森发现,在一个较为健全的民主制度之下,由于统治者是由人民大众中的大多数选举产生的,统治者执掌权力与大多数人们的支持是分不开的,统治者的收益就与人们大众之间有一种正相关的关系,存在着较大的“共容利益”,[12](13)也就是说,统治者只有在为社会大众提供良好服务的情况下才能最大限度地增进自己的个人收益。不过,奥尔森的讨论只适用于那种较为健全的代议制民主,对于那些不健全的,例如民粹式的、非法治化的、过度分裂难以达成共识的民主制度,当权的统治者甚至会比专制统治者与社会大众之间更缺少共容利益。在这种不健全的民主制度下,由于缺少有效的法治规则,统治者追求自己的狭隘利益不会受到惩罚,而且由于他们的任期是固定的,因而会比专制者更缺乏对社会长远利益的动机。

以上对专制、民主与“共容利益”关系的分析表明,在有效国家的建设中,民主化与非民主化这种非此即彼的选择并不一定能解决“国家悖论”的难题。因为,专制政府并不是完全与社会缺乏“共容利益”,而坏的民主政府可能会与社会更加缺乏“共容利益”。为了摆脱这种选择“理想类型”制度上的两难,我们应当从一种更为微观的视角出发,分析统治者提供公共服务的动机。抛开制度形式,专注于政府与社会的“共容利益”。我们可以设想,如果一国的统治者与社会大众之间有着完全一致的利益,那么,他将会像追求自己的利益一样追求社会的公共利益,在这种情况下,有效国家建设将会获得重要保障。因此,应当将增进统治者与社会大众之间的“共容利益”,作为有效国家改革与建设的重要方向和标准,以此来衡量在改革与建设的实践中所应当采取的措施。由此,我们将会发现,在改革实践中采取一种混和“国家建设”与“民主化”的策略可能更为成功。不过具体采用怎样的“混和”方式,却需要在实践中根据“共容利益”这一标准进行动态的考察。

四、增进“共容利益”的政策建议

改革开放以来,我国的经济取得了令人瞩目的成就,已经基本上建立起了市场经济体制的基本运行框架。这些成就的取得,表明我国改革开改以来的政府在有效政府的建设上做出了重要的努力和成就,也表明党与全国人民的利益之间存在重要的“共容”之处。党在实践中还通过一系列的政策来促进党与社会的利益共容,其中有两项政策值得我们重点关注,它们分别是十六大党章的修改和地方政府官员的政绩考核制度。

2002年,党的十六大通过的新党章对党的性质作了新的科学界定:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心。”党章修改的直接政治影响就是改变了过去只允许工人、农民和知识分子入党的规定,而开始允许民营企业家加入共产党。这样一种改革措施,从增进党和政府与社会的“共容利益”的视角观察有着十分重要的意义。改革开放以来,市场经济已经逐渐成为我国占主导地位的经济模式,民营经济迅速发展壮大,一些优秀的民营企业家在国家经济发展和社会建设中起到了重要作用。在这种情况下,如果还将民营企业家排斥在党外,就会影响党的执政基础。通过允许民营企业家入党,民营企业家可以通过党内渠道影响表达自己的要求,而党的政策也可以更好地为民营经济的发展服务。这样,党与民营企业家之间就有了更多的“共容利益”,从而使党获得了民营企业家这一精英群体的政治支持。

自上个世纪八十年代起,党中央在实践中逐渐建立起以经济发展成就为基础的地方政府官员政绩考核制度。根据经济学家的研究,这种考核制度是在我国以地方分权为基础的“M型组织”基础上,[12](3-4)以“地方官员晋升的政治锦标赛”模型为基础展开的。[13](17-18)地方官员为了获得提拔和晋升,必须将经济发展作为其施政的主要目标,创造出良好的经济绩效,党中央的政策实际在地方政府官员与民众之间建立起了较强的“共容利益”关系。地方政府在改革开放以来我国经济发展中所具有的重要地位,表明了这种“共容”有着多么重要的意义。

不过,政治学理论的研究以及实践的观察都可以发现,虽然允许民营企业家入党和以经济发展成就为基础的地方官员政绩考核制度对于促进党与社会的共容利益取得了非凡的成就,但是随着经济社会发展的进一步要求,其效果仍然呈现出较大的局限性。就民营企业家的入党来说,虽然增进了民营企业家对党的支持,但是党的社会基础又出现了过度精英化的特点,其表现就是工人及农民在党内的地位以及意愿表达受到较大的限制,成了改革中利益受到政策忽视较多的社会群体,这有可能导致工人与农民对党的支持度下降。对于地方政府竞争制度来说,虽然这种自上而下的政策考核制度确实促进了地方领导人致力于地方经济发展和制度创新,不过由于缺乏民众对地方政府的制约以及考核指标体系、考核制度不完善等原因,使得地方政府领导人在实践中形成了“唯GDP”的经济发展观,甚至采取粗放式的、高度污染性的不科学的发展方式,这对于地方民众的长远福利构成了较大的伤害。

通过以上分析,我们认为,虽然党和政府一直试图增进为社会服务的职能,但不可否认的是,当前中国的政治发展已经非常明显地表现出了“国家悖论”的两难困境。我们认为在当前应当采取以下措施来促进国家建设的进一步完善:

第一,推进党内民主制度的建设。党的精英化对于改进党的国家治理水平有着重要的意义,但是过度的精英化也会导致精英对于大众利益的忽视。因此,通过增强党内的民主机制,加大普通党员对精英党员的权力制约,不仅对防治腐败有重要意义,而且还可以增加党内的民意基础,使得党的领导人与广大党员之间有着更为一致的利益关系,从而也间接地加强社会大众对党的政策的支持。

第二,进一步完善我国地方政府的政绩考核制度。我国地方政府的政绩考核制度对于我国改革开放以来的经济发展起到了非常大的促进作用,地方官员之间的竞争机制促使地方官员为地方经济发展服务,我们必须在改革中保留这一制度所产生的有益效果,但又必须改革其不完善之处。具体来说,我们要加强“民生”考核在政绩考核指标体系中的权重;建立更具有独立性的绩效评估机制;在考核中应减少任意性及领导人私人偏好等不良因素的影响。

第三,渐进地推进地方民主制度建设。地方政府与地方民众的利益有着更为直接的关系,必须增加地方领导人与地方民众之间的“共容利益”,从而增强其为地方民众服务的责任意识,改变过去“对上不对下”负责的政绩观。民主制度具有迫使地方领导人更关心本地居民利益的功能,不过,社会秩序的稳定以及国家建设的长期性要求民主制度的建设不能采取激进的方式,而应当在实践中根据具体情况渐进式地推行。当前我们可以采取的措施包括:增加地方人大在监督政府行政中的作用,改良人大代表的民意基础,进一步推行政务公开制度建设,从而增进民众在制约地方政府方面的作用。

[1]丁学良:《对印度尼西亚(1997-1998年)经济危机的社会学观察》,《社会科学战线》,2000年第四期。

[2][美]道格拉斯·诺斯:《经济史上的结构和变迁》,厉以平译,北京:商务印书馆,1999年。

[3][美]道格拉斯·诺斯,[美]威廉·萨默希尔,[美]巴里·韦恩加斯特:《秩序、无序和经济变化》,[美]布鲁斯·布恩诺·德·梅斯奎塔等主编:《繁荣的治理之道》,叶娟丽等译,北京:中国人民大学出版社,2007年。

[4]王绍光:《中国国家能力报告》,香港:牛津大学出版社,1993年。

[5]王绍光:《祛魅与超越》,北京:中信出版社,2010年。

[6]郑永年:《中国模式》,杭州:浙江人民出版社,2010年。

[7]杨小凯:《后发劣势》,《新财经》,2004年第八期。

[8]陈志武:《中国为什么需要民主?》http://www.360doc.com/content/10/0224/22/193333_16721631.shtm l。

[9]丁学良:《印度政治发展对中国的启示》,《理论参考》,2007年第九期。

[10]张宇燕:《强化市型政府》,《读书》,2005 年第三期。

[11][美]奥尔森:《权力与繁荣》,苏长各,嵇飞译,上海:上海世纪出版集团,2005年。

[12]钱颖一,许成钢:《中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张》,张军,周黎安编:《为增长而竞争:中国增长的政治经济学》,上海:上海人民出版社,2007年。

[13]周黎安:《转型中的地方政府:官员治理与激励》,上海:上海人民出版社,2008年。

D602

A

1002-2007(2012)01-00106-05

2011-10-20

南京理工大学自主科研专项计划“基本公共服务均等化背景下县级政府官员激励与治理”,项目编号:2011YBXM 35。

徐志国,男,满族人。南京理工大学讲师,南京大学博士生。研究方向为西方政治思想及中国政治发展。(南京210094)

[责任编辑 丛光]