当前农村建设用地整理问题探讨

莫 燕，蒋 伟，汪 鹏，曹 蕾

（1.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；2.国土资源部土地利用重点实验室重庆研究中心，重庆400020；3.重庆市农村土地整治中心，重庆 400015）

近段时间，党中央、国务院领导多次研究推进农村土地整治工作。锦涛总书记在中央政治局第31次集体学习时着重强调，“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”。由于目前我国正处在不断加快社会主义经济发展，不断提高城市化水平的时期，发展阶段和资源禀赋决定了资源约束长期存在，经济长期平稳较快发展导致资源刚性需求持续增长，用地供需矛盾不断加剧。实施科学发展，建设资源节约型社会，从土地管理来说就是要大力推进节约集约用地，而土地整治是其中的重要举措和有效抓手，其中，农村建设用地整理又是其中一个重要内容。

随着建设用地问题控制约的强化和集约节约用地意识的不断深化，农村建设用地整理逐渐得到了各级政府、部门以及广大群众的重视和支持，并取得了一些成绩。但是，在农村建设用地的布局与结构方面仍然没有转变，而且规模快速增加，空心村现象普遍存在，闲散地、废弃地、多占地、占好地等土地浪费现象较为严重。如何加快探索我国可持续发展中的农村建设用地整理工作机制建设，切实提升农村建设用地整理工作的能力和水平，成为当前我国土地管理中亟需解决的问题之一。笔者试图对农村建设用地整理工作进行总结，以期对当前我国土地管理工作提供参考。

1 农村建设用地整理的主要内容

当前农村建设用地整理主要包含农村居民点和废弃工矿用地的整理，其中农村居民点的整理较为普遍，指运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境，节约集约用地。其内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整，以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。农村建设用地整理，有利于打破城市发展土地供给短缺瓶颈，推进农村土地集约利用，同时，也在一定层面上降低农村公共产品建设成本，为社会主义新农村建设筹集资金。

2 农村建设用地整理中存在的问题

2.1 组织和人员存在的问题

（1）政府统筹农村建设用地整理力度不够。当前一些地方的农村建设用地整理工作，长期是国土部门一家单兵作战，有的甚至错误地认为农村建设用地整理就是国土部门的事情，未能争取党委、政府的支持和统筹，镇乡基层也未能给予足够重视。由于缺少强有力的推动，容易造成项目前期工作滞后，推进实施组织不力，竣工验收久拖不决，农民权益受到损害，地方发展丧失良机。同时，农村建设用地整理工作流程长，主要涉及农户自愿申报、调绘图斑、核实台账、前期测绘、中介审查、规划设计、专家评审、方案修改、入库备案、工程招标、外业施工、组织验收、下达批文等程序，走完大部分流程需要1年以上，有的甚至2年以上。政府统筹力度不够，整理工作推进不得力，补偿资金迟迟不到位，群众对整理工作的信任度不高，容易引发信访矛盾。繁琐的工作流程也容易浪费人力财力物力。

（2）政策宣传力度不够。农村建设用地整理前期需要区县以及乡镇（村）政府进行摸底调查，与此同时要向农民大力宣讲农村建设用地整理的相关政策，包括什么是农村建设用地整理，农村建设用地整理的对象，农村建设用地整理资金的补偿情况，以及整理之后土地的归属等情况，然后在摸底调查过程中，结合农村建设用地整理所的要求，以及所选地块需满足的条件等，在征得农民的同意之后，方可选为实施农村建设用地整理的地块。但是在实际操作过程中，由于对农村建设用地整理的宣传不足，有些地方在农民不是十分了解政策的情况，直接由村社干部直接选定地块上报。但是，当前期工作人员或者测量人员进场开展具体地块工作的时候，由于农民的不知情甚至误解，往往导致拒绝或者抵触，工作无法顺利进行，部分原定的整理的地块被削减，整理的建设用地总规模减少，工作变动大。

（3）农村建设用地整理机构和队伍建设不够。个别区县整治管理机构建设滞后，机构级别、人员编制、办公条件、车辆设备等与农村建设用地整理工作的战略定位和工作要求不符，项目推进慢、组织协调乏力等问题。同时，测绘、方案编制、工程施工人员专业素质也有待提高。例如，摸底调查后，测绘人员应进场进行具体地块的实地测绘，根据实地测绘结果绘制项目片块土地利用现状图和土地统计台帐，以及其他材料，便于后期内业规划以及编制投资规划预算。但是在测绘过程中，部分人员由于工作不够细致，容易造成复垦红线面积需要调整，红线周围地类地物不是很明确等问题，对整理方案的编制，特别是工程预算规模具有较大影响同时，项目后期的一些工作也会有影响。由于目前还未能建立对整理中介机构和相关从业人员的定期考核制度，整理工作的失误对其从业资质影响不大，造成整理工作管理有一定难度。

2.2 农村建设用地整理规划方案编制中存在问题

（1）规划方案编制不切合实际。测绘等前期工作完成并经审查通过后，规划方案编制人员须针对具体地块的情况编制规划。一般来讲，方案编制人员应多次到现场，结合现场的气候条件、地形地貌条件、农民生产生活习惯等特征，合理地设计生产路、农函、排水沟、沉沙凼、石坎等工程布局。但是在实际操作中，有的方案编制人员为了节省时间、人力和财力，根据以往的经验和一般编制习惯，在现状图上凭空进行方案的编制。同时，在基层土地管理工作中，由于种种原因，区县或者乡镇的有关资料往往不够齐全，另外，有些管理工作人员在工作中配合力度不够，没有实地带规划设计人员到现场查看，对实地情况反应不够翔实，其结果就是常常导致方案与实际情况不符，规划方案中的工程量和费用计算在施工过程无法顺利实施，工程变更的情况普遍存在。

（2）规划设计进度推进较为被动。目前的农村建设用地整理工作，由上级部门给下级部门下达指令性安排比较多，往往按照上级部门的主观想法，对区县的完成时间进行安排。但是实际上，各个区县甚至各个项目区的情况的不同，上级安排的时间不一定能完全切合实际。有的区县为了尽快赶进度，尽早入库备案，拿到建设用地指标，又将时间进度硬性安排给规划方案编制单位，编制单位为了按时完成合同任务，在一些问题的处理上往往得过且过，对细节问题处理不到位，甚至一些深层次的问题没能深究。到最后的工程施工中，往往会暴露这些问题，项目的完成进度也受到影响。

2.3 农村建设用地整理后期监管存在问题

（1）整理的土地未能有效利用。通过农村建设用地整理，可以有效节约集约用地，达到增加耕地，提高土地效益的目标。但实际上整理的部分土地片块由于位置相对偏远，农民耕作不便，有些新增耕地表土层是生土，有机物缺乏，其肥沃度和生产能力不高，所以农民耕种积极性也不高。另外传统的农村建设用地整理是国土部门的工作，而新补充耕地的地力涉及农业、林业、水利、电力等其他部门，由于这些部门没有及时资金支撑，或者统筹协调不足，容易造成新增耕地地力培育跟不上，整理的土地利用效率不高。

（2）资金监管较为粗放。监督是农村建设用地整理实施的保证。如何加强农村建设用地整理资金监管机制的研究，保证农村建设用地整理资金的落实是亟需解决的问题。农村建设用地整理需要投入大量的资金，而我国在农村建设用地整理实施中，资金有时不能落实到位，制约了农村建设用地整理工作的顺利开展。农村居民拆迁补偿、建设用地整理都需要大量资金，而整理后大部分土地用于农业耕作，资金回笼期长，所以很多地方政府不愿意也没有能力大力开展农村建设用地整理。在工程实施中，在农村建设用地整理的具体工程项目资金落实往往有滞后，造成工程进度缓慢。在拆除房屋和院坝等设施后，要对农民进行相应的补偿，包括房屋结构补偿、构（附）着物补偿、土地使用权补偿、购建房补助，但是实际农民得到的补偿却往往少于应得的补偿。由于缺少有力的监督措施，致使资金无法按时或者按量顺利到达农民手中，容易引发一些社会问题。

（3）项目管理的精细化不高。对项目实施过程的管控不够，对工程质量问题管理的主动性还有待进一步加强，农民监理代表的作用还需要切实发挥。同时，管理手段较为粗放，3S技术、信息和一些高新技术的推广应用不够，信息化、精准化程度还有待进一步提高。农村建设用地整理工作开展以来，从测绘、设计、施工、监理等环节，缺乏足够成熟的、环节健全的项目精细化管理队伍和体系。特别是对急剧增加的整理任务准备不足，测绘成果质量不高，方案编制精品化不高，以致入库备案审查通过率不高，阻碍了整理工作的进程。

3 农村建设用地整理问题的对策研究

（1）加强宣传和信息公开。要深入开展土地基本国情和国策教育，加强农村建设用地整理法规和政策宣传，提高全社会对农村建设用地整理的重要作用的认识。调动广大农民参与的积极性，争取农民的支持，让他们了解农村建设用地整理的意义，为全面完成工作打下基础。在项目实施过程中，并主动接受社会的监督和检查。走访工程涉及的单位和群众，广泛征询项目区所在地土地、农牧、林业、交通等部门的意见和建议，并采取发放公众意见调查表的方式了解群众的意见。增强公众参与和监督意识，在项目区向公众发布公示信息，公布建设项目的基本情况、建设用地整理工作的主要内容等。

（2）加强机构和人才建设。设立专门机构，选择责任心强，政策水平高，懂专业的人员，具体负责建设用地整理的工作。采取业主治理的方式，负责工程建设中的建设用地整理工程管理和实施工作，按照实施方案的治理措施、进度安排、技术标准等，严格要求施工单位，保质保量地完成各项工程措施。由县级部门作为项目的总体负责单位，负责对项目设计初审、工程竣工验收，按工程进度拨款，并对项目的实施情况监督检查，组成一个强有力的工作领导小组，统一协调和领导建设用地复垦工作。不断强化区县整治机构的工作职责，优化管理流程，减少审批的环节，缩短测绘审查、规划评审、变更报批、资料审查等工作时间。加强测绘、规划、监理和技术审查队伍的管理，完善行业备案和淘汰制度。建立和完善土地整治专家库，通过加强业务培训和完善考核评价，有效实现从业队伍和人员改进作风、提升素质。在选取项目规划方案的编制和实施业主单位时，应选取从业经验相对丰富，信誉度较高的编制单位。建立相应的人才培养和资格考核制度，建设一支既具有扎实理论基础，又具有实际操作能力的人才队伍，从而保证这项系统工程的有效运行和良好发展。

（3）加大项目技术管理。工程的质量和进度是项目管理的两个重要方面。严格按照国家行政部门审查、批准的项目设计和相关标准开展各项工作。成立专门的监管部门，首先督促测量人员要实地核对片块情况，要在测量图上充分反映地块周围的地类地物，便于后期查验。然后，督促规划方案编制人员深入每一个复垦片块，认真查看地形，现场进行规划设计，同时参考农民的意见，在选择居民点整理模式时,不仅要从当地实际情况、经济实力等客观实际因素出发，还要从农民的心理状况、农民的传统观念出发，做到既充分满足规划的合理性，又可以充分考虑农户的满意度。其次，监督施工单位在实施方案时，按照设计图纸完成相应的工程，对设计内容如有变更，应严格按照有关规定和程序报批实施。再次，工程施工中实施项目监理制，加强监测，对工程措施的可行性、整理效果等进行监测检查，以保证工程质量，坚持单项施工负责人初检，质检工程师复检，复检不合格就立即进行返工，复检合格后报项目技术负责人终检，终检合格后再报请监理工程师审批。

（4）严格资金保障。农村建设用地整理涉及到土地产权及利益的调整，对其进行合理的收益分配并对给受损者合理的补偿是整理能否顺利实施的关键。积极与农民进行沟通，真正了解农民本身的需要，做好补偿以及安置工作。完善农村建设用地整理资金管理办法，确保资金足额到位、安全有效。创建和完善激励机制，确保每步工作都有明确的责任主体及目标时限要求，设立专门帐户，专款专用。项目完工时，工程施工单位应就农村建设用地整理投资预算调整情况、分年度投资安排、资金到位情况和经费支出情况做出明确的说明。探索多方位的资金投入机制，开拓投资多元化渠道，逐步引导社会企业、个人资金积极参与到农村建设用地整理中来。

（5）注重土地特别是新增耕地的后期管护。农村建设用地整理新增了耕地面积，因此在后续的土地利用中应注意对耕地的保护。加大国土与农业、林业等部门的协调和统筹，有针对性地采取土壤改良措施，培育土地肥力和平衡土壤养分，确保农田水利设施、路网、沟渠等基础设施的完好。加强补充耕地的监督管理，加大政府统筹力度，使相关部门在政府的统一领导下，发挥各自的职能，利用行政、经济、科技等手段，合力管理维护好新补充耕地，可持续地提高耕地质量。建立管护合同制，与镇、村和农民签订后期管护合同，对耕地保护好的单位和个人给予奖励，确保不抛荒，不变更土地用途。完善动态监测体系，发现问题及时予以解决。

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