非营利组织管理探析

兰州理工大学经济管理学院 王 琳 张 珂

随着我国市场机制的不断完善，政府职能的逐渐转换，非营利组织的活动空间日益扩大，其社会价值也日益明显，成为我国社会和经济领域不可忽视的重要力量。然而，从万元帐篷到天价公务餐事件，从中华慈善总会发票事件到中国青基会中非希望工程事件，从“郭美美事件”到河南宋基金事件……无论是慈善资金的不合理使用，还是慈善机构工作人员出现的败德行为都重伤了捐赠者的信心，这对我国慈善事业的可持续发展造成巨大的负面影响。中国的慈善组织乃至其他非营利组织正在遭遇着严重的信任危机，因此，非营利组织的管理问题成为了人们关注的焦点。

一、非营利组织概述

按照是否以营利为目的，所有社会组织可分成营利组织和非营利组织两大类。由于强调的角度和重点不同，非营利组织也有许多不同的称谓，如第三部门、非政府组织、慈善组织、志愿组织、免税组织、独立部门等等。美国财务会计准则委员会（FASB）将其定义为：“符合以下特征的实体：一是该实体从捐赠者处获得大量的资源，但捐赠者并不因此而要求得到同等或成比例的资金回报；二是该实体经营的目的不是为了获取利润；三是该实体不存在营利组织中的所有者权益问题”。非营利组织具有组织性、非政府性、非营利性、自治性及志愿性的基本特征。

20世纪80年代以来，非营利组织作为一股新的力量迅速发展并广泛参与社会各领域的活动，其对社会发展的推动和影响起到重要的作用，成为社会经济、政治和环境等领域的“第三大支柱”。我国的非营利组织主要包括社会团体（中国红十字总会、中国商业联合会等）、基金会（中国红十字基金会、中国宋庆龄基金会等）和民办非企业单位（各种培训机构等）三大类。伴随着“小政府、大社会”目标的设定，政府的很多服务功能将向社会转移。非营利组织的存在和发展，正是顺应了这种社会需求，并在慈善、政治、教育、环保、宗教等领域为社会和经济发展做出了重大贡献。它们往往发挥着政府和企业没有或难以充分发挥的作用，不仅丰富

了社会治理的理念，更推动了社会进步。

二、非营利组织的社会作用

近年来，我国的社会团体、民间组织已经取得了迅猛的发展。据民政部门统计，截止到2011年底，我国实有社会团体25.3万个，民办非企业单位20.2万个，基金会2510个。非营利组织作为弥补政府与市场的重要参与力量，以及转型时期各种利益重新分配与整合的缓冲机制，其作用日益凸显。

（一）弥补政府失灵、市场失灵，提供公共产品。市场在配置资源的效率上有着天然优势，但无法兼顾社会公平。政府的干预和宏观调控可以有效抑制社会的两极分化，促进社会和谐，但由于其自身能力的有限性、低效率和政府自身的理性选择往往会导致公共产品的供不应求。非营利组织可以填补“市场”和“政府”的角色空缺。它具有政府部门提供公共物品的功能，并且非营利组织的弹性组织形态、灵活的应变能力和强烈的使命感，使其在提供公共物品时比政府更加低成本、高效率。在社会管理和服务方面，非营利组织是除市场与政府之外重要的“第三方”，有着不可或缺的角色作用。

（二）创造大量的就业机会，促进经济增长。非营利组织的经济活动领域广泛，其中大多为劳动力需求旺盛的服务行业，且服务行业不断创新，行业规模不断壮大，从而给劳动者提供了广泛的就业机会。另外，非营利组织还在一定程度上改善了经济结构，促进了经济的发展。

（三）促进社会文明进步。非营利组织生存和活动的基础是志愿、服务精神，其依靠公益心和服务精神在开展公益活动中增进人们之间的诚信友爱，相互帮助，并为社会爱心人士提供了服务社会公益事业的平台，促进了社会文明进步。

三、我国非营利组织的发展现状

近年来，我国非营利组织的迅速发展在公共治理过程中起到了重要作用。然而“慈善丑闻”的不断发生，说明非营利组织的发展过程中也出现了一些亟待解决的问题。

（一）法律体系不健全，管理体制不适宜。我国政府对非营利组织的管理缺乏严格的规范，法制化程度不高，在政府评估、第三方评估、财务制度、问责制度等方面都缺乏有效的法律法规，且没有一部完整的法律对非营利组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位，容易导致非营利组织的失信行为发生。我国的非营利组织实行的是双重管理体制，即登记管理机关和业务主管单位共同实施对非营利组织的管理监督。双重管理从程序和条件等方面对非营利组织的成立实行严格的限制，在资格的准入方面设立了非常高的门槛。结果使越来越多的非营利组织不能通过合法渠道进行登记注册,而政府部门也很难对非营利组织进行有效的过程监督和管理。非营利组织的 “行政色彩”使其更像政府部门的延伸，易使得非营利组织很容易像政府部门一样出现“政府失灵”现象，造成效率低下、规模膨胀等问题，从而无法完成社会赋予的使命。

（二）信息不透明，社会公信力不足。非营利组织由于立法的不健全，缺少相应的监督机制，有的管理者利用手中的权力，贪污挪用组织公共财产、诈取组织基金、过度消费。有的组织甚至违背组织公益性的宗旨，借公益事业来谋取私利，对非营利组织的社会公信力造成沉重打击。非营利组织财务信息透明度低，中国慈善捐助信息中心发布的《中国慈善透明报告（2011）》显示，按照慈善信息披露的完整性、及时性、准确性、公众获取便利性四个方面，监测设置了多项指标，每项指标满分为100分，接受调查的1000家慈善组织的平均分为33分。通过问卷调查发现，有76%的被调查公众表示未收到任何公益慈善组织信息，而对于社会公众最为关注的财务信息，仅有3%的受调查公众表示获得过（见表1）。信息的不透明导致双方信息不对称，降低了社会对非营利组织的信任度，严重影响了捐赠者的积极性。中民慈善信息中心之前公布的监测数据显示，自2011年6月下旬“郭美美事件”发生后，全国7月份社会捐款数为5亿元，环比下降50%，慈善组织6到8月的捐赠额降幅则达到86.6%。“慈善丑闻”爆发不是公益事业一业之忧，而是整个社会建设之忧，整个社会之忧。一个失信的社会，其所付出的成本是高昂的，这严重阻碍了社会的文明进步。2011年受“郭美美事件”影响，广州献血量增幅由以往多年的10%以上变成了3%，同比大幅下降。

表1 社会公众获得各项慈善信息的比例

（三）内部治理不足，组织运作效率低。组织的决策方式反映了组织的治理机制与民主化管理的程度，良好的理事会治理是维护各利益相关者的正当权益完成组织使命，实现组织宗旨的重要保障。我国非营利组织本身的自治不够，很多非营利组织的治理结构形同虚设，理事会和监事会的作用没有充分发挥，重大决策基本上是由少数领导人决定，甚至由政府主管部门的领导决定。各种草根组织更是家长制，领导人独断专行，缺乏责任机制。组织制度不健全，很多组织的人事管理、财务管理等方面没有规章制度，有的没有严格按照甚至不按照组织的宗旨运行。由于自身能力的不足和受服务对象的狭隘性，非营利组织提供的服务与捐赠者的期望还有一段距离。现有的非营利组织年度会计报表没有考察组织开展的各种项目利用资源的效益，无法促进组织的活动和管理的改善。一些全国性的慈善机构项目运作效率很低，用于筹资和内部日常管理的费用很高，用于公众公益服务的比例较低，很难圆满完成组织的使命。

（四）资金不足。非营利组织的经费一般来源于政府拨款、社会捐助和提供服务的收入。我国现阶段的非营利组织正处于从政府领域向公众领域的过度时期，政府能够提供的拨款数量大幅下降，非营利组织的发展只能靠自筹资金、社会捐助和一定的服务收费。但由于非营利组织在资金筹措和运作能力上存在着能力欠缺的问题，加之非营利组织内部治理不足，信息不透明等问题的存在，导致社会对捐款缺乏信心，社会捐赠收入更加匮乏。《2011中国慈善捐助报告》显示，2010年社会捐赠仅占同年GDP的0.26%，不仅低于发达国家2%左右的水平，也明显低于巴西（0.5%）、印度（0.3%）等发展中大国。资金来源的渠道单一、资金不足是制约非营利组织发展的最大瓶颈，极大地限制和影响了非营利组织的健康发展。一些非营利组织在资金不足的情况下无法开展活动。也有一些组织为了维持生存发展，通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。

四、提升我国非营利组织管理的建议

（一）内部治理方面

1.加强内部管理。良好的内部管理机制是非政府组织获得公信力和维持旺盛生命力的重要保障。强化内部管理的途径有:①明确组织成员共同的信念或理想，强化非营利组织的服务观念和社会责任意识；②健全理事会制度、完善民主机制、参与机制，建立和完善符合管理要求的组织结构，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，确保组织内部各职能部门和全体员工尽职尽责；③加强财务的管理与规制。非营利组织部门财务的有效管理和规制，是消解组织内部人员腐败、抑制组织失灵的基础保障；④建立行之有效的风险控制系统，强化风险管理，确保履行职能过程中各项业务活动的健康运行和财产的安全完整；⑤加强其自身的能力建设，注重培养非营利组织专职工作人员，加强非营利组织工作者的专业知识、相关知识以及非营利组织管理技能等方面的培训，全面提高其满足社会需求的能力；⑥加强公益品牌管理。严格公益标识、名称的使用范围，在积极鼓励社会各界参与公益事业发展的同时，建立相应的道德准则，确保合作机构的政策和行为与非营利组织的使命不相矛盾。

2.信息的公开化、透明化。非营利组织的信息公开化、透明化是提升其社会公信力的重要途径，是非营利组织实现健康、可持续发展，增加收入来源的重要保证。政府应出台具有法律约束力的全国性信息公开标准，细化信息公开的范围，具体信息公开的方式和程序，规范财务报告的年审机制，完善信息披露的监督和保障，从立法的角度，对非营利组织信息公开进行刚性规范。《中国慈善透明报告（2011）》显示，分别有84%和82%的社会公众更加关注公益慈善组织的财务信息和业务信息。这说明社会公众对信息的核心内容关注度越来越高，对慈善信息公开的专业性要求也在快速提高(见图1)。因此通过建立信息公开披露平台，根据及时准确、方便获取、规范有序的原则，做好公众捐赠款物的信息公开工作，保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权，使广泛利益相关者全面了解非营利组织的运行状况，合理评价公益使命完成度、项目运作有效度以及社会公众满意度，真正实现捐赠款物公开，财务管理透明，招标采购公开，分配使用透明。这样才能使社会公众以最大的热情投身到公益事业之中。

图1 公众对公益慈善组织信息公开内容的关注度对比

3.增加收入来源，实现可持续发展。非营利组织不能过分依赖政府，应当增强自主筹款的能力，拓宽筹资渠道，高效率地使用各种资金，提高服务质量。（1）要走出非营利组织不应从事经营性活动的误区。非营利组织与商业并非水火不相容。从事商业活动的出发点在于：为社会服务获取更多资源，并将商业收入继续用于服务社会。但应严格限制非营利组织从事商业活动领域和规模，衡量商业活动对其慈善性质和公益品牌的削弱，禁止其取得的收入用于组织内成员的分红；（2）我国的大多数非营利组织在筹款时都缺乏专业性，筹款能力不足。因此，成立专门的筹款部门、组建专业的筹款队伍对于规模较大的非营利组织是内部科学管理的必然要求；（3）非营利组织应当争取更多的资助并处理好与资助者长期合作的关系。注重宣传自己的社会公益目标、宗旨和服务，吸引更多资助者的支持；（4）鉴于民间捐助对社会热心捐助的风气和氛围要求很高，我国暂时还没有形成这种良好的风气，非营利组织应从自身做起，提高自己的公信力，大力宣传公益思想，增加社会的捐助比例。

（二）外部监管方面

1.完善法律体系，改善管理体制。非营利组织的发展和规范需要良好的法律政策环境。制定非营利组织法，建立并完善与其相配套的政策法规，逐步形成既与国际接轨又有中国特色的非营利组织政策法规体系是非营利组织健康发展的必然选择。针对不同类别的非营利组织建立不同层次的专项法律法规，制定组织管理、财务管理、信息公开、评价与监督等方面的相关规定，用法律形式对非营利组织的性质、地位、作用、结构以及权益予以明确，为非营利组织发展扫除法律障碍。同时降低非营利组织准入门槛，把政府主导变为政府辅导，给民间社会发展空间。大力培育公益性社会组织，政府应创造条件向社会组织购买公共服务，着力促进社会管理创新。

2.完善审计等监督机制。非营利组织的资金来源是一些热心公益事业，有爱心的个人、团体或组织，他们通过非营利组织投入社会，不计回报。相对于营利组织的投入而言，他们对自己所投入的资金缺乏监督和控制的力度和渠道，因此非营利组织更需要借助第三方审计的客观与公正监督，面对公众对其资金来源及使用做出说明，证明其合理性与合规性来获得社会的认可。非营利组织审计应及早感知风险，提前发出警报，揭露损害捐赠者、受益人等利益相关者权益的违法违规行为，保护社会经济正常运行，并且对揭露的违法违规问题揭示和反映，从而抵御损害社会道德和非营利组织社会公信力的行为。因此，政府应对重点非营利组织的审计实施跟踪审计，前移审计关口，对组织运行适时评价、持续监督并及时反馈，与非营利组织的内部审计及社会审计相互协调，共同作用，切实落实绩效审计理念，并结合社会公众和媒体的监督，借鉴国外非营利组织监管的成熟机制，完善非营利组织的监督管理。

3.构建绩效评价体系，促进非营利组织效率的提升。由于捐赠人对其捐款使用效率性、效果性的关注，非营利组织需要全面客观反映其组织绩效，因此必须建立一个规范、科学的绩效评价体系，从以往的只重视支出的管理转变到注重产出实际效用的管理上来，全面、规范、科学地进行考核，将财务信息与非财务信息有机地结合起来，对非营利组织进行综合评价，衡量是否满足公众需求。绩效评价作为一种有效的管理工具，是非营利组织绩效管理的基础，也是非营利组织发展和完善的必然要求。

1.陈慧.2011.论政府与非营利组织和谐互动合作关系的构建.生产力研究,8。

2.曹翠珍.2009.我国非营利组织财务管理问题与对策研究.财会通讯，4。

3.严若森.2010.中国非营利组织的政府性异化及其适应性治理.管理世界，7。