高校实行部门预算制度的困境与对策

杨 光

一、高校实行部门预算制度的背景

部门预算制度是市场经济国家财政管理的基本形式，也是编制政府预算的一种制度和方法。我国部门预算制度从本世纪初开始推行实施，是当时政府财政管理体制改革的主要内容之一。所谓部门是指与财政直接发生经费领拨关系的预算会计单位，包括政府行政机关、司法部门和事业单位。公立高校作为事业单位被纳入部门预算改革的范畴。

我国实行改革开放政策前，高等学校的办学经费全部来自财政拨款。学校每年向财政或有资金分配权的主管部门上报年度经费收支计划，财政或主管部门按计划下拨经费。在这种条块分割的管理模式下，高校没有综合预算，资金管理分散且混乱。

自上世纪90年代开始，随着办学经费来源的日益多样化，财政拨款占高校办学经费的比例越来越低，单纯以财政拨款收支为内容的年度经费收支计划已远远不能满足大学财务管理的需要，包含各类资金的综合财务预算势必取代传统的经费收支计划。从1998年开始，随着《高等学校会计制度》的颁布实施，高校全面取消了预算内资金与预算外资金分别核算的模式，强调学校为预算的主体，按照“统收统支”的原则实行综合预算财务管理。2004年，部门预算制度开始在高校推行。

二、高校实行部门预算制度的积极意义

（一）适时推动了高校综合预算财务管理观念的转变

由于长期受计划经济管理模式的影响，部门预算改革之前，国内各高校对于综合预算财务管理的重要性普遍缺乏认识，高校财会工作亟需关于综合预算的政策规范与技术指导。部门预算制度在编制内容上要求实行财务综合预算，强调学校的所有收入和支出都要统一编制预算，统一管理，统筹安排。学校资金严格按照“收支两条线”管理，财政资金以额度指标的形式按部门预算下拨，从而“强迫”高校树立“先有预算，才能支出”的理念，硬化了预算约束。因此，实行部门预算制度改革适时推动了高校综合预算财务管理观念的转变。

（二）对高校财务预算的编制与管理提出了标准化和精细化要求

部门预算的支出编制要求采用“零基预算”的编制方法，将支出分为基本支出和项目支出两部分。基本支出主要按“定员定额”的方法编制。项目支出均需建立项目库，按轻重缓急对项目进行分类排队，制定滚动项目计划。在操作程序上，部门预算实行标准周期管理，将预算按编制、执行、决算划分为3个阶段，每个阶段都制定了十分具体的时间表。因此，部门预算制度改革促使高校建立标准化和规范化的财务预算编制与管理的操作流程，从而促进了学校财务管理水平的提高。

（三）加强了高校资金管理的控制与监督，降低了财务风险

按照部门预算制度改革的要求，高校的所有收支均需纳入部门预算，按政府的操作程序要求“二上二下”，逐级上报，由主管教育部门审核、汇总，再经财政部门审核后报人民代表大会审议通过。此外，部门预算的编制与政府采购制度直接挂钩，同时与国库直接支付制度相结合。各高校的预算中，凡符合政府采购的项目（政府采购范围几乎覆盖高校教学科研工作的所有日常公用支出），其经费列入采购专户，由财政向供应商直接支付或财政授权支付。这样高校各项资金的流向和流量都在财政监控之下。因此，部门预算制度改革在降低高校财务风险与加强财政资金使用监控方面具有重要的积极意义。

三、高校实行部门预算制度的困境

部门预算制度改革推动了高校预算观念的转变和管理水平的提高，促进了高校的廉政建设。然而，随着部门预算制度改革的扩展与深入，高校在实施部门预算制度的过程中存在诸多现实困境，主要有以下三个方面。

（一）目标困境

高校在部门预算的编制和执行过程中，从一开始便存在着部门预算以统一管理和监督为目的的管理目标与高校独立的财务管理权之间的冲突。政府实行部门预算改革的目的“是为了将所有财政性资金纳入预算进行统一全面地管理，以提高整个政府资金的使用效率”。由此可知，部门预算制度是从政府主体出发，考虑的是财政管理的需要，实行的是“统一领导、集中管理”的体制。这是一种政府“收权”的形式，目的是将公共资金管理权限集中到政府财政部门。这种“收权”管理与高校的自治权产生了冲突。一方面，政府要求高校必须作为一个基层预算单位，严格执行部门预算；另一方面，随着我国高等教育管理体制的变革，“完善中国特色的现代大学制度，落实和扩大高校办学自主权”已成为高校越来越明确的目标。

部门预算制度分编制、审核、执行、考评等各个阶段。编制审核阶段：各高校的部门预算必须在财政部门下达的预算控制数下编制并逐级上报，由主管教育部门审核、汇总，再经财政部门审核后报人民代表大会审议通过。执行阶段：由于部门预算的编制与政府采购制度直接挂钩，同时与国库直接支付制度相结合。高校的各项收支都在政府主管部门的监控之下，且不能“串户”。考评阶段：政府主管部门通过部门预算对高校资金运用的考评更多体现在学校资金的安排是否符合政府的相关政策指标上，如是否按某个政策要求提取了某项基金、人员经费支出是否低于设定的比例……等等，并且拿这些“一刀切”的指标来决定学校的业绩“排名”。因此，尽管部门预算改革声称高校具有预算的编制权和资金的使用管理权，实际上高校财务管理的每个阶段都在政府的管理与控制之下，学校自主统筹安排资金的基础被破坏，预算变得复杂且低效。

《高等教育法》第四章第三十条规定“高校自批准设立之日起取得法人资格”，第三十八条规定“高校对举办者提供的财产，国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。由此，高校作为独立法人，拥有独立的财务管理权。但是，实行部门预算改革后，各高校的所有收入与支出均须纳入部门预算，接受政府部门的统一管理、监控与考评，严重束缚了各高校在面对复杂的实际问题时，合理有效配置各项资源，及时推行适应新需求的财务举措的灵活性。以人员经费占学校总经费支出的比例为例，不同的学校在不同的发展时期就会有不同的要求，如果对其加以一致性的要求，则显然侵害了高校的独立财务管理权。

部门预算制度在高校的实行不仅与高校的自治权产生了冲突，造成“规凌驾于法”的现状，而且与政府自身的事业单位分类改革的目标相背离。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》第三十八条提出“推进政校分开、管办分离。随着国家事业单位分类改革的推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。第三十九条提出“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。当前国家事业单位分类改革的目标，是要“构建政

府、学校、社会之间的新型关系，明确学校的办学权利和责任”，促使学校摆脱对政府的传统依附关系，成为真正意义上的独立法人。部门预算制度对高校的各项收支从预算到执行再到评价，进行了全面的无差异管理，使政府成为了高校的直接管理者，高校成为了政府的附属机构，这显然与国家事业单位分类改革的目标相背离。

（二）技术困境

高校在实行部门预算制度的过程中遭遇到了技术困境。首先，部门预算制度在高校的实行没有一个完整的会计基础。会计信息是编制和审核部门预算的重要基础。相对实行部门预算制度之前高校采用的“基数+增长”的增量预算法（事实上该办法至今仍被大多数高校所沿用），“部门预算有着巨大的信息需求，包括在核定编制、制定标准定额、摸清各部门的‘家底’、充分了解各部门资源占用和使用情况等方面”，现行高校会计无法满足这一要求。现行高校会计制度规定会计核算以收付实现制为基础、固定资产不计提折旧、债权债务关系无须全面反映等等；同时高校的事业经费和基本建设经费在会计核算和报表体系方面均相互分离，这些都造成了当前高校财务状况不清、家底不实、财务报告不完整等现象。因此，高校会计在满足部门预算信息需求方面的能力很弱。高校会计制度没有先行大的改革，部门预算“硬上马”，势必造成部门预算制度的“空转”现象。

其次，部门预算要求采用“零基预算”的编制方法，即：将支出分为基本支出和项目支出，基本支出主要按“定员定额”的方法编制；项目支出建立项目库，按轻重缓急排序来安排。这种方法难以配合高校教学科研活动的本质特点。

高校是传播知识、传承文化、科学研究的重要场所，教学和科研活动作为其基本的生产形式，均属创造性生产，具有复杂性强、差异性大、创新度高等特点，这些特点决定了高校教学科研活动的成本和绩效都难以用均衡性的定额标准进行测量和评估。此外，高校的项目多为教学科研项目，具有极强的专业性，并且，不同的项目因目标不同，体现效益的方式和时限也不同，很难进行横向比较。因此，由于缺乏相应的客观基础，部门预算强调的“零基预算”编制方法在高校难以得到根本性的实施。

再次，部门预算的科目设置没有考虑高校工作的特点，造成部门预算的科目框架与高校会计核算脱节。由于部门预算编制系统的主体是财政部门，整个系统的科目设置和格式要求都是根据财政部门的管理需求开发并统一推广应用的。例如部门预算将基本支出归为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理支出四大类，就是典型的行政机关单位日常财务支出的核算框架，没有考虑教学与科研是高校两大类基本支出的特点。高校的财务核算系统是学校根据《高等学校会计制度》要求并结合自身需要开发使用的，它和部门预算编制系统处理的是相同的经济事务，两者如不能有效衔接，势必造成管理上的混乱。

（三）管理困境

科层式管理与控制是政府行政管理的基本特征，因此，对于政府行政部门而言，事权比较清晰，项目可比性较强，部门预算的“定员定额”编制法和项目排序相对容易实施，也较易实行细化严格的预算控制和绩效评估。

但是，科层式管理与控制过于强调一致性标准和层层节制，无法配合高校的实际特点。高校的教学与科研活动均属创造性活动，具有成本难以有效测量、过程难以细化控制、绩效难以有效评估等特征，这些特征反映了高等教育的本质属性，决定了高校不宜像行政机关单位或普通的事业单位一样，采用科层式的管理与控制。如果忽略了高校自身独特的运行规律，强制性地对高校实行与行政职能部门和普通事业单位一致的管理方式，必然会使高校陷入管理体制困境。

事实上，从实务层面看，政府不可能对各高校的具体经济行为进行合理审核与控制；各高校财务预算的功能也主要是为学校内部财务管理服务，而非主要作为政府部门预算的组成部分。正因为如此，部门预算制度在高校的实行过程中，已经出现了大面积的“上有政策、下有对策”的政策虚化现象，其中最典型的是“预算两张皮”现象。

所谓“预算两张皮”现象，即高校采用的一种形式上的部门预算编制模式：从每年的8月份开始，表面上按政府部门预算的程序要求“二上二下”，实际上是简单地为获取下年度预算批复数而编制预算，填表应付了事；等预算年度开始时或部门预算批复后，学校内部再弄一套较为精细的校级预算用以操作执行，此为“执行预算”。两套预算在编制时间和编制金额上均不一致，这就是实务界俗称的“预算两张皮”现象。这种现象实质上是高校在部门预算管理体制困境中不得已采取的政策虚化策略的表现，它在导致部门预算失去其严肃性和指导意义的同时，必然会降低学校财务管理的有效性。

四、高校走出实行部门预算制度困境的策略

（一）法定化的总额拨款制度替代部门预算制度

部门预算改革的主要目的是使政府部门对财政性资金的整体使用情况实施有效监控，以优化财政资源配置。那么，高校的哪些资金属于财政性资金呢？

现阶段高校的资金包括财政拨款收入、学宿费收入、附属单位缴款收入、联合办学收入、科研成果转换收入、捐赠收入等。根据教育“准公共产品说”（这是在世界范围内得到普遍认可的观点），高等教育不仅使受教育者受益，而且能够带来社会效益。受教育者所获得的知识与技能不仅能为个人带来收益，而且能够促使社会整体素质的提高。因此，高等教育兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产品，高等教育成本应该由政府、社会、学生（家庭）共同承担。学生应向高校交纳学宿费作为教育受益者所承担的教育成本，政府有责任和义务投入高等教育且不能以财政困难等理由推诿。因此，“高校收取的学宿费不同于政府机构行使管理职能收取的规费、使用费等，其本质是属于社会资金，而不属于政府财政性资金”。高校的各类资金中，只有财政拨款属于政府财政性资金。部门预算制度将高校的所有收入与支出纳入政府的统一管理，这在管理制度安排上，显然是一种错误的界定。

既然政府投入高等教育的责任和义务不可推卸，那么法定化的总额拨款制度替代部门预算制度就是一条值得选择的道路。所谓总额拨款制度，就是基本拨款（即保证高校教学科研活动正常运作的核心拨款）常规化、法定化；专项拨款（即为专门的项目或活动进行的拨款）采用竞争机制，建立在公开招标的基础上。目前我国高等教育财政拨款没有一个统一的制度要求，受“人为”因素影响较大。为了获得更多的拨款和更多的“项目”，以提升学校的“政绩”或获取个人职称晋升，高校的职能部门和教师不得不把大量的时间和精力花在“跑部门”、“拉关系”上。在总额拨款制度下，政府提供的是法定的拨款机制和平等有效的高校竞争环境。各高校能够通过公开途径获得关于财政拨款标准和数额的信息，并根据《高等学校会计制度》“统收统支”的原则编制自身独立的综合财务预算，政府部门预算只编制财政拨款数额。政府的工作重心不再是学校内部政策的制定，而是拨款体制和机制的设计与改进，即政府着重把握如何把高等教育财政拨款的标准体系和分配制度制定得更科学合理一些。

（二）政府与高校间的“契约”关系替代传统的行政隶属关系

《中国教育改革和发展纲要》提出政府要转变管理职能，“由对学校直接的行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。要实现这一目标，政府与高校间传统的行政隶属关系应由“契约”关系替代。在“契约”关系下，政府拨款的指导理念是服务的购买；高校接受政府的委托，实施教学、科研和社会服务的职能。政府财政管理的实施基础是高校与政府在平等协商基础上产生的契约效力；财政管理的重心是如何制定科学合理的财政拨款机制和绩效评估机制。两种关系框架下的财政管理体系特征可归纳为表1所示：

表1 政府-高校在两种关系框架下的财政管理体系特征

高校是独立市场主体，不仅要面对国内市场竞争，同时也要面对国际市场竞争。政府与高校间传统的行政隶属关系不但侵害了高校的办学自主权，而且造成了高校严重的“等、靠、要”习惯，制约了高校市场竞争能力的提升。因此，政府与高校建立“契约”关系，其思路是遵循现代大学管理体制需求，将政府对高等教育的财政投入与调控置于市场环境之中，重构政府——高校——市场之间的关系。具体做法可按以下流程：

政府与各高校协商，确定学校各时期的发展目标与规划→政府对高校各时期的发展规划完成情况进行绩效评估→依据评估结果，政府调整确定下一个时期各高校的财政拨款数额、发展目标与规划。

政府与高校建立“契约”关系，政府提供的是协商基础上产生的平等有效的高校竞争环境和科学合理的评价监督机制。这种“契约”关系并不是政府对高校管理的弱化而是加强，因为在“契约”关系下，高校必须对政府投入所预期的成果与产出承担起明确的责任，从而增强高校的市场竞争能力和承担社会责任的能力，促使其成为真正意义上的独立法人。同时，“契约”关系能够帮助政府从繁琐的具体管理中退出，在更高层面上发挥政府对高校的宏观管理职能。

（三）完善财务信息披露制度和多方监督机制

完善高校财务信息披露制度与完善多方监督高校办学的机制是一个有机整体，两者相辅相成、缺一不可。一方面，只有完善高校财务信息披露制度，社会各方对高校的监督才能有据可依、落到实处；另一方面，只有完善政府与社会、校内与校外多方面监督高校办学的机制，高校财务信息披露制度才有完善的动力。

我国高校没有一个充分的财务信息披露制度。在中国内陆，无论是对社会公众还是对校内教职工，高校的财务预算与决算都属于“保密”资料，不予公布。对于财政拨款，高校也只需向教育主管部门报告使用进度及结果，无需向教职工和社会公开。某些高校即使搞“校务公开”活动，所公布的也都是一些非常概括性的数据，有些甚至做了“加工”处理。部分高校负债几亿到几十亿，学校教职工都不知情。而在香港、美国等发达国家和地区，向社会公布高校的年度预算与决算报表是一种例行做法。

现阶段，我国的教育、财政、物价等政府部门在各自的职能范围内对高校进行了多角度的监督，但这些监督往往采取一致性的标准，或者过于简单与直接，或者流于形式。并且，仅仅来自政府部门的监督助长了高校行政化现象，潜在机会主义趋向，高校的校长书记们更关心自己的行政业绩和学校的短期效益。

高校在经费来源日益多元化，占有更多社会资源的同时，客观上须满足社会多方面的财务信息需求。保证高等教育的健康和可持续发展，不再单纯是政府的责任和高校自身的任务，而成为全社会的基本要求。因此，仅仅由政府来监督高校办学是不全面的，应当加强社会对高校办学监督机制的完善，赋予社会更多的监督高校办学的权利。

完善多方监督机制，具体到财政管理制度上，可表现为政府对高校的财政拨款和高校使用财政资金的情况均须公示，并且政府在拨款的同时，要建立以事后绩效评估机制与社会监督机制相结合的财政问责机制；具体到高校内部财务管理制度上，可要求高校在校内推行“阳光财务”工程、实现财务信息公开化，并且真正落实教职工代表大会对学校财务预算与决算的审议权等。

五、结 语

教育部于2012年3月发布的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出，“推动高校建立科学、有效的预算管理机制，统筹财力，发挥资金的杠杆和导向作用”。事实上，一个科学、有效的高校预算管理机制的建立，既需要高校自身管理的完善，更需要政府政策制度的配套。尤其在我国现行的高等教育管理体制中，高校处于政府的行政隶属之下，更是如此。部门预算制度在我国高校实施至今已有十余年，已导致当前高校的预算管理复杂且低效，无论是从政策解释的理论层面还是从实务操作层面去分析，都到了难以为继的时候。政府的角色必须从高校内部财务政策的制定者转换为高等教育资源分配的宏观调控者，以还原高校独立法人的财务管理自主权，提升高校的市场竞争力和承担社会责任的能力。

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