感受逻辑的力量——贺雪峰著作《地权的逻辑》评介

龚欣一，李丽纯

(1.中共岳麓区委党校，湖南 长沙 410006;2.中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004)

农村土地制度问题，历来都是中国经济社会发展中的重大问题。中国现行农村土地制度，是改革开放以来形成的以家庭土地承包经营为核心的一系列制度安排。尽管2002年修订的《土地承包法》、2007年通过的《物权法》和中共十七届三中全会关于土地制度的最新表述等都对此项制度进行了完善，但始于人民公社时期“三级所有、队为基础”的农村土地基本制度特征却没有实质性的改变。近年来，随着工业化和城市化的快速推进，要求从根本上变革农村土地制度的呼声日益高涨，一些学者甚至直接提出农地私有化主张。受此影响，相关政策部门也开始倾向弱化农村集体土地权利，给予单个农户更多更大的土地权利。但是，贺雪峰教授的新著《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去?》(中国政法大学出版社2010版)则对这种所谓的“主流观点”提出了深刻质疑。作者在书中对近年来围绕农村土地制度改革激烈交锋的各种观点进行了解读和回应，系统地提出了农村土地制度建设的主张。

一、土地制度的基本前提

任何有关中国农村土地的制度安排，都必须尊重其实施的基本前提。作者将其概括为两点：一是农户承包的土地不仅规模小，而且十分细碎，交易费用奇高。由生产队演化而来的村民小组是中国农村土地最基本的所有权单位，分田到户时，每个生产队以户为单位，按人口均分土地，为了做到公平，土地分配一般按远近、肥瘦和水源条件好坏来搭配承包，由此形成了中国农户人均一亩三分地，户均不过十亩，而且还分散为七、八上十块，这一特有的土地分割格局直接导致了中国农地的零星交易费用奇高。二是一般农户家庭仍然依靠务农收入来维持一个超出温饱、相对体面的生活水准。中国农村人口向城市转移注定是一个漫长的过程，进城务工农民绝大多数无法在城市安家落户。目前中国农户普遍通过代际分工同时获得务工和务农两笔收入。一旦缺少了年长农民的务农收入，年轻农民的务工收入就只能勉强用于解决一家老小的日常开支，整个家庭生活水准极有可能跌倒温饱以下。

二、农村土地的权利悖论

特殊的前提条件，导致了中国农村土地制度安排中特有的权利悖论。作者认为至少体现在两个方面，一是“反公地悲剧”。村民小组是农村最基本的土地所有权单位，也是一个基本的农田灌溉单位，是用来解决一家一户“办不好和不好办”事情的最小集体单位。单个农户的土地权利增加，必然导致村民小组的土地权利变小，于是少数农户有更大的对抗多数农户决定和利益的能力，“反公地悲剧”由此产生。因此，对于真正从事农业生产的农民来讲，更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益;相反，更大的土地权利往往意味着更高的集体行动成本，更少的集体妥协，更难对付的“钉子户”和更加防不胜防的搭便车行为，农户更难获得农业生产的基础条件。实际上，相对于更大的土地权利，从事农业生产的农民最需要的是耕作方便。而在中国如此小而细碎的土地经营规模下，离开农户协同一致的行动，单个农户很难获得农业生产的基础条件。二是地权流转悖论。一般认为，扩大农户地权有助于推动农地流转，实现农业规模经营。但实际上，对于一部分进入城市并谋得稳定就业与收入的农户，他们并不急于将农村的土地流转掉，而是将土地“有”在那里，留作“乡愁”或等待土地升值;而对于另一部分进城后生活困难的农户，即使流转掉乡下的土地，可能仍然无法在城市体面生活。因为多数农地的价值只能依据其农业产出来计算，而农业产出主要是大宗农产品的产出，中国90%的土地只可能种植粮食作物，粮食作物的农地价值不可能很高。调查显示，目前一亩地永久流转出去的价格也就在数千元到一万元之间。当农户意识到不太可能依靠土地流转收入在城市过上比农村更体面生活时，也会选择继续“有”土地。十七届三中全会时被寄予厚望的农地流转政策在实践中遇冷，其原因正在于此。因此，即使从资源配置的角度来看，农户更大的土地权利也并不意味着可以更快地推动土地流转和扩大土地经营规模。

三、农村土地的不同性质

当前围绕农村土地制度的争论，多数源自缺少对农地性质的准确把握。作者指出，一直以来，中国农村实际上存在两类性质完全不同的土地，一是转化为非农使用的建设用地，另一是只能用于农业用途的农地。土地用途管制是世界上绝大多数国家的通则，与土地所有制无关，这与土地是位置不能移动、且不可再生的特殊资源有关。土地非农使用可能产生远高于农业用途的级差收益，因此，在实行土地用途管制的国家，建设用地指标就是一个很大的利益源泉。但是，土地非农使用并非一定产生级差收益，因为这处决于建设用地的市场供求关系。也就是说，正是因为不允许绝大部分土地进入建设用地市场，才使得进入建设用地市场的土地可以高价拍卖;反之，如果允许大量的农业用地入市，土地级差收益也就消失了。因此，用目前建设用地的市场价格来匡算整个中国的土地价格，甚至中国农民的土地财富，显然是十分荒唐的。正是由于混淆了农业用地和建设用地的性质差异，以及不同区域、不同位置建设用地的价值差异，使得部分学者和官员产生了对土地增值收益的许多不切实际的幻想，原本的结构性问题也就被误解为简单的制度安排问题，以为只要有了一个“好的”制度安排(比如说土地私有化)，“三农”问题便可以迎刃而解，这在相当程度上掩盖了中国农村土地问题的实质。

四、农民群体的高度分化

较之30年前，中国的农民群体已经高度分化，我们已经很难用一个统一的“农民”称谓来谈农民的土地及其他利益，因为不同地区、不同处境的农民的利益诉求可能是完全不同的。作者从多个角度对当前中国农民群体进行了划分。从收入来源看，农户大致分为四种：一是纯农户，二是以农业为主的兼业户，三是以农业为次的兼业户，四是外出务工户。从是否占有土地看，可以分为失地农民和非失地农民。从农民所处经济区位看，可以分为经济发达区(或城郊区)农民和一般农业区农民。综合上述几种分类，我们又可以把以农业为次的兼业户、外出务工户、失地农民和经济发达区(或城郊区)农民划分为强势农民，其余则为弱势农民。前者数量仅占农民总数的5%左右，但恰好是这5%左右的农民，却在近年来成为媒体、学者和政界关注的焦点、重点，并且在很大程度上推动了整个涉农政策和法规的出台或修订，结果便是少数强势农民的问题成功绑架了多数弱势农民的问题，农村政策因此出现错位。具体到征地补偿政策上，则表现为少数失地农民的利益诉求替换了多数非失地农民的利益诉求。经济发达区(或城郊区)失地农民的不断抗争行为，导致中央不得不出台更加严厉的限制强拆和提高征地补偿标准的政策措施，于是农地开发成本不断提高，这一方面直接推高了城市房价，另一方面也制约了其他欠发达地区正常的农地开发进程。

五、微观经验的复制陷阱

人民公社末期小岗村开农村土地承包经营之先河，并迅速推广至全国(实际上在个别地区也是有所保留的)，揭开了农村改革、进而整个中国改革开放的宏伟篇章。30多年来，这种“先试点、后推广”的发展模式已经被普遍认定为探索中国一切领域改革之路的不二法宝，其演化的结果便是当今中国各级地方政府的主要日常工作便是一个接一个的搞试点，但对于“探索”出来的试点经验究竟在多大程度上具有推广价值，则少有人提及。作者在书中指出，农地制度安排，务必高度重视微观经验与整体结构制约的关系。依据个别村庄土地非农使用搞开发区、建小产权房、办农家乐、搞规模化经营取得成功，就此认为找到了中国农村发展、农民致富的道路，这种推理是注定失败的惊险一跃。在中国农村人口规模巨大的背景下，通过制度变革来全面复制个别村庄的微观成功经验，需要十二分的谨慎。正所谓量变引起质变，无论是农地的流转经营，还是非农使用，之所以会有微观的成功，就是因为它们是微观的，没有改变市场的整体环境，而一旦推广到全局，市场环境就会发生根本性的变化，微观成功完全可能走向宏观失败，此谓复制的陷阱。如果不能充分认识到这一点，中国的土地制度乃至整个农业发展战略都有可能被误判。

六、如何实现耕者有其田

从中国发展的全局和长远出发，确保粮食安全至少具有和推进城市化同等重要的意义，因此，如何真正实现耕者有其田成为决策部门必须认真对待的重大问题。作者在书中阐明了自己的观点：村庄集体所有可以为耕者有其田提供条件。因为村庄集体掌握一定的土地权利，包括调整土地利益的能力，这对于方便农业生产是十分重要的。虽然村庄集体有一定的权力而可能做坏事，但如果村庄集体没有任何权力，那么也就没有可能做好事，其结果是多数农民的利益、进而整个农业生产受损(如果仅仅因为某个部门存在权力集中而有可能做坏事就断然取消该部门的话，那请问目前中国又还有多少行政部门值得保留呢?笔者注)。因此，问题的解决之道是在保证村庄具有一定权力的前提下，通过制度设计来防止其做坏事，让它做更多好事。发扬村庄民主、进行社区建设等都是可行的途径。当我们考虑何种土地制度安排有利于农民时，一定要分清到底是作为土地所有者的农民，还是土地使用者(耕者)的农民，或两者统一起来的农民。从目前及将来相当长一个时期来看，中国农民的绝大多数仍然只是作为土地的耕者，而不是土地的所有者来获取土地收益，他们对土地制度的首要要求是生产方便。如果此时不是强化农户的个体地权，而是强化村庄的集体地权，土地农作的基础条件就有可能被改善，从而带动农业投资的增加和农业劳动生产率的提高。总之，将土地耕作与土地所有相对分开，耕者虽然是(也可以不是)村庄成员，可以承包土地用于农作，但耕者仅仅具有土地的使用权(而不是所有权或永佃权)，这样的制度安排显然更加有利于中国农业的健康发展。

贺雪峰教授这部著作的最大亮点是将目前中国农村土地问题中各种复杂的辩证关系条理清晰地呈现出来，将中国农村地权现象全面丰富地揭示出来，淋漓尽致地解析了中国农村地权的特有逻辑。在阅读全书的过程中，笔者强烈的感觉到，政策部门的同志，尤其是直接进行土地问题立法、土地政策制定的同志更应该好好阅读此书。兼听则明，中国的农村土地制度不应该也不容许走上歧途，因为其试错的代价实在是太大了。