城市用地规划与交通规划的一体化编制研究——以上海国际旅游度假区为例

许菁芸

1 研究背景

用地规划或称广义的土地使用规划，其主要任务是依据城市的社会经济发展目标，合理确定城市空间布局、用地结构、用地性质、开发强度和建设规模等内容。城市用地规划是城市规划最重要的核心内容之一，对城市规划编制、实施和管理起到举足轻重的作用。

交通规划或称综合交通规划，其主要任务是综合城市土地使用、交通政策、交通工程、环境能源等多方面内容，以交通预测为基础，以交通模型为工具，寻求与城市规划内容相匹配的最优交通方案。随着交通分析技术的引入，交通规划的概念已超出原有城市规划中的道路交通专项规划的内涵与外延，而是土地使用与交通工程结合产生的一个独立分支。

目前，由于技术、政策、体制等各种因素的影响，城市用地规划和交通规划大多分开编制，是相对独立的两个规划编制阶段。通常的规划模式有两种。一种模式是“先编制用地规划、后编制交通规划”。这种模式会导致土地使用规划大多缺乏综合交通分析，用地结构难以进行多方案的定量比较和论证，交通分析难以对用地规划进行及时的信息反馈，从而难以在方案优选中发挥作用。另一种模式是“先编制交通规划、后编制用地规划”。这种模式的交通规划更侧重于在现状基础上对城市远期和远景发展框架的论证，并规划与之相符的道路交通设施。由于缺乏成熟的土地使用资料，给交通规划编制带来很大的难度，常靠“拍脑袋”获得交通模型中的某些关键参数，降低了分析的精确度和现实的指导性。

在上海，与城市建设有关的交通规划设计工作已经形成了一个较为完善的体系，专业化分工较为细致。轨道交通、城市道路、地面公交等综合交通系统，从总体专项规划到施工设计大都由专业部门组织编制完成。常规的规划编制机制和组织方法是，先由规划管理部门组织编制城市规划（交通规划作为城市规划的一个环节或配合专业，基本不对已经确定的城市用地规划进行校核或分析，很少对用地功能布局进行多方案比较），在进入成果报审程序时征求专业部门意见，在规划批准之后才开始启动专项规划编制。导致专项规划的成果内容有可能与法定规划的要求有所不同，从而产生较频繁的规划调整。

道路交通作为城市用地发展的一个重要因素，交通规划的编制内容尚未与土地使用规划充分衔接，其互动反馈机制一直较难建立，使城市规划的综合协调作用受到一定程度的制约。在这种情况下，如何建立城市用地规划和交通规划一体化编制的新模式，尚需在理论和实践中予以深化研究。

2 一体化编制的必要性

2.1 本质内涵的需要

两者的一体化编制是出于本质内涵的需要。城市交通系统和城市土地使用两者之间存在一种相互联系、相互制约的循环作用和相互反馈关系。首先，城市土地使用是城市交通需求的根源，其决定了交通源、交通量和交通方式，不同的土地使用状况要求不同的交通方式与之适应，如高强度的土地使用就要求高运载能力的公共交通方式与之适应，低强度的土地使用则导致自由的交通方式。其次，城市交通系统支持和影响着城市土地使用及其相关的活动，其所具有的实际运行水平会对城市空间结构和发展规模产生影响和制约，从而影响土地使用状况，特别是交通可达性对城市公共活动用地的空间分布具有决定作用。

2.2 科学决策的需要

两者的一体化编制是出于科学决策的需要。对于任何土地使用和交通运输系统的规划，其基本目标之一就是保证土地使用活动和交通运输能力之间的有效平衡。城市用地规划与交通规划的同步编制，有利于协同交通系统与城市功能结构、用地布局，谋求综合交通各系统的规划措施等与城市开发建设需求的最佳匹配；有利于协调综合交通各系统之间的关系，打破各自为政、各成一体的局面，谋求城市空间利用的效益最优；有利于在建设中实现交通基础设施先行，谋求建设时序的有效衔接。

2.3 工作方法的需要

两者的一体化编制是出于工作方法的需要。从交通规划的发展历史看，其工作方法的重大变革表现在从定性规划走向定性与定量相结合的规划，交通模型在其中起到了关键作用。交通模型通过土地使用、交通调查、人口岗位、交通政策、社会经济等基础数据的输入，对城市或地区的出行生成、出行分布、交通方式、流量分配、服务水平等交通特征进行动态预测和模拟，为交通规划、建设、运行等各阶段决策和管理提供重要的定量分析技术支撑。其中，土地使用方式是交通模型建立的关键基础，两者有非常紧密的联系，“土地使用——交通规划”模式为交通模型建立注入了新的活力。

2.4 规划实施的需要

两者的一体化编制是出于规划实施的需要。一般来讲，城市规划所确立的土地开发建设和交通设施建设在远期是同步和协调的。然而，在城市动态建设过程中，交通设施建设（尤其是轨道交通、地面公共交通的建设）滞后于土地开发建设，成为一种普遍现象，产生了严重的负面效果。土地使用和综合交通规划的一体化编制，有利于建立不同主管部门的行政协调机制，将土地开发和交通工程的建设时序同步协调起来。一个地区在一段时间内的开发规模要与建设大运量公共交通设施同步配套，土地开发和公共交通建设的用地、资金和计划也需要匹配和落实，并在城市的分期建设规划中有所体现。

3 一体化编制的实践探索

在这种“新要求”下，必须采用一种新的规划模式，即在土地使用规划编制中同步进行交通方案的规划和测试，强调生产过程中两种规划的“互动联手”，而不仅停留在两套产品的“协作推销”。通过用地规划与交通规划的一体化编制，实现“用地——交通”系统的整体优化。上海市城市规划设计研究院在上海国际旅游度假区《结构规划》与《综合交通规划》的编制过程中，有意识地进行了这方面的探讨，并积累了一定的经验。

上海国际旅游度假区（简称“度假区”）于2010年底成立，是以上海迪士尼项目为核心、整合周边旅游资源联动发展、能极高、辐射强的国际化旅游度假区域，是主题游乐、旅游会展、文化创意、商业零售、体育休闲等产业的集聚区域。度假区功能的集聚发展对本区域交通设施提出了新的要求，规模的整体提升给周边区域道路工程建设带来新的压力，地区交通问题比较复杂。

为全面推进功能业态与交通方案等方面的深化研究，规划团队和交通团队联合编制了度假区《结构规划》和《综合交通规划》，为保障度假区各项功能目标的实现奠定规划基础。“用地——交通”一体化规划模式的构建必须有两个方面的工作保障。一是必须建立协调的内部机制，即形成一套一体化的工作方法；二是必须创造适宜的外部条件，即形成一种一体化的工作机制。

3.1 一体化的工作方法

“用地——交通”一体化的规划编制过程中，应加强两类规划的专业协作和动态反馈机制。一方面，在工作方式上，多专业协作的规划编制不宜像装配流水线那样划分出清楚、独立的专业工作环节，在整个规划过程的各个阶段，用地规划与交通规划内容虽各有侧重，但始终应建立紧密的互动和专业协作关系，工作内容互为前提和依据，从而减少矛盾，提高工作效率。另一方面，在工作程序上，一体化编制存在着规划方案出台的动态反馈过程，通过“方案提出——方案检验”的循环反复，实现交通规划和用地规划之间的信息反馈，进行多方案比较，最终优选出最佳的“用地——交通”规划方案。

1 上海国际旅游度假区“用地-—交通”规划一体化编制方法示意图

在度假区规划项目中，项目团队通过“理顺技术流程、落实技术重点”的实践摸索，总结出“用地——交通”规划一体化编制的工作方法，即：紧密互动的四个规划阶段和动态反馈的一个循环环节（图1）。

（1）基础阶段：明确发展目标，借鉴案例经验

基础阶段通过获取社会经济、城市用地和交通规划等方面的基础资料，明确城市或地区发展目标和功能定位。同时借鉴同类地区的发展经验，作为下一阶段合理制定用地和交通规划方案的前提条件。

该阶段的主要工作包括：①正确认识城市或地区发展，制定社会经济发展目标，明确产业发展体系；②借鉴同类地区的交通发展策略，作为建设交通模型、制定交通方案的可参照对象。

在度假区规划项目中，规划团队联合上海市信息中心，在深刻把握上海国际大都市建设要求、充分放大迪士尼项目带动效应的基础上，提出了度假区战略定位，即充分放大迪士尼项目效应，立足构筑上海城市休闲旅游功能核心，将国际旅游度假区塑造成为具有示范意义的现代化“旅游城”，当代中国娱乐潮流体验中心，形成旅游产业发达、文化创意活跃、消费低碳环保、环境优美宜居的大都市新地标，最终发展成为人人向往的世界级旅游目的地。同时，规划提出充分发挥迪士尼项目的产业带动优势，体现新兴业态导向、产业融合导向、低碳智慧导向、重大项目带动导向，构建度假区1大核心产业、7大延伸产业和6大配套产业的产业发展体系。

交通团队分析了东京、巴黎、香港迪士尼度假区用地功能构成、客流规模、交通出行方式与各类交通设施配置的关系，总结出迪士尼度假区的交通模式与所在城市居民出行习惯关联度较大的交通特征。综合乐园区位、交通设施配置、居民出行习惯等因素，提出上海迪士尼乐园及度假区的交通模式介于东京与香港之间。

（2）方案阶段：依据土地使用，提出交通对策

方案阶段通过用地方案中功能布局、土地使用等综合因素进行交通需求预测分析，继而进行交通规划，形成一个交通系统所支持的用地方案。充分体现土地使用是交通的“源”，交通是土地使用的“函数”这一规律，体现交通对用地的影响和支撑作用。同时，在市场经济条件下，受不确定因素的影响，需提出城市或地区远期发展的多种用地和交通规划方案，有待下一阶段进行方案优选。

该阶段的主要工作包括：①在确定城市或地区用地结构、建设规模、功能业态配比的基础上，提出可能的土地使用方案；②建立交通模型，采用4步骤方法分析交通需求特征，对城市或地区的出行生成、出行分布、交通方式、流量分配等进行模拟和预测；③根据交通需求分析，提出轨道、道路及其他系统的交通规划方案。

在度假区规划项目中，规划团队根据地区战略定位和特色，提出“一核、五片”的度假区空间发展格局，以及总量700万平方米的建设规模（表1，图2）。

度假区核心区以迪士尼主题游乐为核心功能，发展功能区功能设置与核心区的相关关系将直接影响到整个度假区的交通出行规模。根据度假区产业体系的构建，发展功能区将形成直接配套功能、多样化度假功能和其他带动功能三大类型。其中：“直接配套功能”是与核心区联系最紧密的功能，通过高品质购物餐饮、文化娱乐、酒店住宿等功能，在核心区此类设施规模尚不充足的前提下提供必要的配套补充，为游客提供灵活、便捷、完善的配套服务。根据迪士尼客流规模，适度设置“直接配套功能”有助于削减地区交通出行量。“多样化度假功能”是与核心区有一定联系的功能，包括会议度假、教育培训度假、健康养生度假、体育休闲度假等功能，“多样化度假功能”有机组合，有助于形成功能协同发展、产品特色鲜明的综合度假区。度假功能产生的交通高峰日（节假日）和高峰时段（9：00-10：00）与城市交通的高峰日（工作日）和高峰时段（早晨8：00-9：00）重合度较低，不会对地区交通高峰造成较大压力。“其他带动功能”是与核心区基本无直接关联性的功能，主要包括居住配套、商务办公等，在适度规模控制的前提下，能进一步丰富“旅游城”功能。居住与办公产生的交通出行与城市交通的高峰日和早高峰时段基本重叠，尤其是办公产生的交通量在高峰日、高峰时段和高峰方向上与迪士尼客流重合度较高，过量设置必将急剧增加该地区交通系统负担。为此，在方案阶段，规划团队提出了发展功能区的3种不同业态构成及与之相对应的土地使用方案（图3），作为交通预测和交通方案的比选基础。

表1 上海国际旅游度假区规划空间格局与建设规模

2 上海国际旅游度假区功能结构规划图

3 上海国际旅游度假区功能、交通相关性示意图

4 区域路网不优化情况下服务水平

5 区域路网优化情况下服务水平

交通团队结合度假区3种功能业态的构成情况，分别进行交通需求特征分析，并提出相对应的交通规划方案。根据“功能业态弱相关”方案，预测度假区对外客流吸引总量43.0万人次/日。通过对外交通方式结构的预判，对各交通系统进行流量分配及承载力评估，发现既有区域交通网络（尤其是地面道路系统）完全难以支撑该方案规模提升后的交通需求。继而提出：轨道交通方面，必须大幅度增加轨道交通出行比例，同时在既有规划线路以外新增轨道交通线路；道路系统方面，必须新增两条高架快速路，提升多条次干路为主干路，同时拓宽多条车道。根据“功能业态适度相关”方案，预测度假区对外客流吸引总量33.7万人次/日。通过对外交通方式结构的预判，对各交通系统进行流量分配及承载力评估，发现既有区域规划轨道网和道路网难以有效支撑该方案规模提升后的发展。继而提出：轨道交通方面，以既有规划线路（2号线接驳线）为基础向北和向东延伸，接入全市轨道交通网络，同时增设发展功能区内部中运量轨道捷运线；道路系统方面，提升四条次干路为主干路（包括航城路、周祝公路、唐黄路和六奉公路）、预留一条高架快速路可能（南六公路）。根据“功能业态的强相关”方案，预测度假区对外客流吸引总量较之“功能业态适度相关”有一定程度的降低，上述交通方案已可满足其发展需求。

（3）优选阶段：加强信息反馈，优化规划方案

优选阶段是“用地——交通”规划间信息动态反馈的一个重要环节。通过对土地使用规划进行交通模型测试，检验各种土地使用规划的交通情况，评价交通系统的承载能力、可达性、可实现能力等指标，判断交通系统能否支撑用地方案。故优选阶段实际是多方案的比选和推荐过程，也是“方案提出——方案检验”的循环过程。每次检验，依据交通评估结果，反馈到用地规划（如对建设用地的开发强度、开发规模、功能配比、规划布局等方面进行修正），调整相应的用地和交通方案，如此循环反复，直到城市用地与交通系统之间达到整体最优化。

在度假区规划项目中，交通团队借助交通模型，快速且生动直观地表现出不同土地使用和道路设施条件下的交通服务水平，从而有效地发挥“交通——用地”的信息反馈和快速调节作用。度假区土地使用规划提出的3种功能业态配比方案中，“功能业态弱相关”方案导致对外交通的高出行量，需要通过新建轨道交通线路、增加多条城市快速路等交通措施才能实现，而这些交通措施大大超出了地区交通的可实现能力，且周边快速路服务水平趋于饱和甚至超饱和。“功能业态强相关”方案虽然在交通条件的可承载能力以内，但为迪士尼的配套服务功能所占比例过高，功能区自身度假的发展及城市整体功能的塑造方面有所欠缺。“功能业态适度相关”方案较好地兼顾了度假区功能合理性与交通可达性两者之间的平衡关系，交通评估结果显示，在度假区道路系统优化后，区域路网中除S1（局部路段）、S20（南段）等道路的交通饱和度仍较高外，其余主要道路的交通服务水平均有较明显改善，区域路网可正常运行（图4，图5）。

（4）深化阶段：深化规划内容，提高可实施性

深化阶段将最佳规划方案落实到城市或地区的用地和交通网络实体，为规划后续实施提供更为明确和有效的指导，提高规划的可操作性。该阶段的主要工作包括：①用地规划应根据交通体系的形式、功能、等级，合理确定道路两侧用地性质、用地布局和开发强度；②用地规划应保证交通设施用地的落实，使交通设施安排与城市用地分布相协调；③交通规划可明确地区近、远期需实施的道路交通工程。

在度假区规划项目中，规划团队进一步深化了优选方案（即“功能业态适度相关”方案）的用地布局、开发强度和各片区功能建设引导等规划要求（图6），交通团队则与相关交通专业单位进一步深化了度假区轨道系统、捷运系统、公交系统、道路系统的选线方案、工程时序等内容（图7，图8，图9），并形成了《结构规划》和《综合交通规划》的最终成果。

6 上海国际旅游度假区土地使用规划图

7 上海国际旅游度假区轨道交通规划图

8 上海国际旅游度假区捷运系统规划图

9 上海国际旅游度假区道路系统规划图

3.2 一体化的工作机制

（1）建立规划领导小组

“用地——交通”规划的一体化编制必须组织和协同不同技术领域、主管部门、相关单位的成员，共同组成规划编制的主体。为此，首先必须建立专门的规划领导小组，及时组织协调各方力量，形成紧密结合、共同参与的良好环境。在两个规划同步编制的必要性和工作方法方面，求得自内而外的共识，觅得自外而内的支持，获得自上而下的推动，取得自下而上的落实。

在度假区规划项目开展之初，就形成了以市规土局、市建交委、浦东新区、度假区管委会、度假区建设工程指挥部、申通集团等有关部门领导组成的规划领导小组，以市规划院、市政规划院、城建院、交研所、城市交通设计院、申通轨道交通研究所等设计单位专业人员组成的规划工作小组，紧密合作，相互支撑两项规划的整体推进。

（2）配备跨学科业务人员

“用地——交通”规划的一体化编制过程中，城市规划与交通规划业务领域需双边渗透。城市规划人员要扩充自己的知识面，理解交通规划的基本思路与技术方法，尽量为交通模型建设等工作提供用地布局、功能业态等方面的基础支撑。交通规划人员要理解城市规划的功能，把握城市规划的规律，落实并强化交通规划在城市规划中的主导作用。为此，必须做好规划人员安排，配备对交通规划和土地使用规划具有全面知识的人员，在规划全过程中，尤其是在交通和用地规划的反馈中，起到协调的核心作用。

4 结语

城市用地规划与交通规划的一体化编制不仅仅是两个规划的同步编制，更是工作过程中两者的紧密合作、互为依据和同步优化，以取得“用地——交通”协调发展、相得益彰的效果。

促使土地使用与综合交通规划的一体化，有宏观、整体、战略的结合，也有中微观、局部、战术的结合。用地与交通规划广泛关联性和交互作用可贯穿于各层次、各阶段规划编制的始终，对于重点地区、重大项目的方案优选尤其必要，其一体化编制方法有待在更多规划实践中予以进一步完善。

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