中国共产党在民主革命时期的救灾政策及其实践

文姚丽

（中国人民大学 中国社会保障研究中心，北京100872）

中国共产党在民主革命时期的救灾政策及其实践

文姚丽

（中国人民大学 中国社会保障研究中心，北京100872）

民主革命时期是一个灾荒的年代，也是一个战乱的年代，中国共产党在严酷的政治环境下，依据所面临的实际自然灾害状况、所拥有的救灾条件和物资储备，探索总结出了以自力更生、生产救灾为核心的多种救灾政策，主要包括粮款赈济、厉行节约、社会互助与社会救济、灾民安置、捕蝗以及水利建设等政策。民主革命时期中国共产党在各根据地取得良好的救荒实效，各根据地政府在具体的救灾过程中依据自身的自然灾害特点及不同的政治及物质条件，分别侧重不同的救灾政策，并使之各救灾政策相互衔接，协调配合。各根据地政府对于救灾抱有必胜的信念和态度，将救荒上升到政治高度，使之政策得以有力实施。

生产自救；粮款赈济；厉行节约；社会互助；水利政策

中国共产党从诞生之日起，就把全心全意为人民服务作为自己的宗旨和奋斗目标。在民主革命时期特殊年代，中国共产党将民生保障及群众生活上升到政治高度予以关注，注重解决关系群众切身利益的实际问题。真心实意地为群众谋利，帮助群众解决生产和生活中的具体问题，诸如农业生产、灾害救助、柴米油盐等实际问题。抗日战争与解放战争时期，中国共产党辖区内各根据地均不同程度地遭受国民党、日本侵略者的军事包围和经济封锁，各种自然灾害连年不断，甚至一年之中多种灾害并至，可谓是雪上加霜，极大地影响了各抗日根据地军民的正常生产生活。面对如此严峻的困难，各根据地军民在中共中央和根据地政府的领导下积极救灾，依靠广大群众，开展生产自救，战胜灾荒并度过难关。以生产自救、自力更生为核心的救灾政策不仅保障了各根据地的军民生活，还支援了前线，赢得了抗日战争与解放战争的胜利。

当今世界自然灾害接连不断，2010年日本东海岸地区发生了震惊世界的9.0级地震，余震接连不断，随之而来的是气候异常变化、工厂火灾、海啸以及严重的核电站爆炸与核辐射，近些年来我国自然灾害也是接连不断的发生。因此，救灾事业不仅仅是中国的事情，更是全世界人民的事情，总结中国共产党在民主革命时期救灾政策不仅为中国的救灾防灾事业提供历史经验教训，同时也希望为全世界的减灾救荒事业提供些许参考线索。历史研究的意义或许就在于从现实问题、当下社会环境及情境出发，从历史中追寻前人思考问题的思维方式与逻辑体系及具体的技术方法，为后人提供可供借鉴的历史经验。

一、民主革命时期灾荒概况、成因及时代背景分析

（一）民主革命时期自然灾害概况及特点

民国学者谢觉哉同志认为“民国时期的灾荒恐怕是有灾荒以来前所未有，灾区的广泛，从南到北，从东到西，计有21个省，县份计有1130余县，灾民大概有5730万人（华洋义赈会的估计），尤以西北各省最为严重”①。在所有灾害中，最严重的莫过于水旱灾害，从1912年到1948年，全国遭水灾共有7408县次，年均200县次，位居第一位，旱灾5955县次，年均161县次，位居第二；蝗灾则成为第三大灾害，受灾区域共1719县次。抗战期间，尤其以晋察冀根据地、晋冀鲁豫根据地蝗灾最为严重。②

中国共产党各抗日根据地灾荒严重且救灾迫切。从现有史料统计的受灾范围、面积、人数等来看，其灾荒的程度和范围都尤为严重。现就各根据地的灾荒情况分别予以说明。

1939年至1949年这十年间，陕甘宁边区自然灾害连年不断，无论是从灾害发生的频率、程度或损失来看，都极为惨重，如1942年8月陕北发生的水灾，安塞、延安、延川及绥德等县均受到水灾，在受灾县市中，一般估计以绥德县区为最重。据胡新民等人的统计，1939—1945年，因灾害总共损失粮食110余万大石，可供100万群众食用一年③。陕甘宁边区1939年至1944年灾情损失统计如下：

表1 1939—1944年灾情损失统计表

表2 陕甘宁边区四年来灾情统计表

表1、表2均从不同角度说明了民主革命时期陕甘宁边区灾荒的严重程度，无论是从受灾面积、粮食损失方面，还是从受灾人口来分析，这些惊人的数据无不说明了灾荒损失的惨重。灾害直接造成田禾、粮食、房屋、牲畜等财产与人口损失。

据晋察冀边区政府统计，在1939年这次数十年不遇的水灾中，全边区良田被毁17万顷，粮食损失60万石，淹没村庄一万余个，人畜伤亡严重，灾民达300万人④。1942年春，冀西地区发生了严重的春旱，受灾面积达39县之多，随后又发生了严重的春荒，据盂县、广灵、涞源、满城、龙华、易县、完县、云彪、灵寿等各县的统计，灾民已有47520人⑤。

晋冀鲁豫地区的高陵、顿邱两县于1943年发生严重灾荒，一方面是由于春季的风沙和夏季的旱、虫、冰雹等自然灾害。在县敌占区，“由于去年夏天无雨，旱灾极为严重，岳城数十村庄，去年收成较好的地也只能收一斗多秕谷，较坏的地谷苗早已枯死，颗粒未收。”⑥但另一方面的原因在于1941年四一二敌人对沙区的大扫荡，施虐三光政策，致使这两县地荒人希，元气大伤，大部分农民一天两餐菜汤，米珠不见，所有各种树皮树叶都被剥光吃了。

太行山革命根据地1941年秋、冬季雨雪稀少，到1942年春季发生旱灾。根据地军民粮食供应发生困难，灾民达到36万人。⑦从1942年秋末开始，旱灾继续蔓延，直到1943年8月才有所降雨，但并未缓解严重的旱情。许多水井干涸，不少河流断流，土地龟裂，禾苗枯死，人畜用水很困难，伴随旱灾而来的是疾病蔓延，不少村庄流行传染病。在晋冀鲁豫地区的所有灾荒中，首当其冲的是旱灾所导致的蝗灾，在晋冀鲁豫的鄄北三区、南华的临河区、寿张的一区与二区以及范县的三区等九个村庄，均先后发现蝗虫，有的禾苗已被啃食殆尽从而形成灾荒。⑧其次，1946年苏北水灾极其严重，比民国二十年大水更大，黄河、淮河以及由山东南流之沂河与沐河均暴涨，苏北地区又连日大雨不停，8月25日运河水位在淮阴已涨至二丈七尺二寸，高邮御码头涨至一丈六尺五寸。⑨

民主革命时期各根据地的灾害主要是以水灾、旱灾、蝗灾三类灾害为主，无论哪种灾害的发生，其结果都必然造成粮食作物歉收。加之民国特殊的战乱时代背景，大的灾害的发生必然导致灾荒的发生。其灾荒发展大体经过三个阶段，第一阶段为虚荒阶段，一般在秋后至冬中，其实真正的恐慌并非其时。这一时期群众还有相当余粮，但灾荒威胁致使人人恐慌，一部分人（并非灾民）即开始向外流动，社会的积蓄更加隐匿起来，有钱的暗中囤积，中等户首先要求救济并减免负担，造成普遍的恐慌气氛。第二阶段是真正缺粮阶段，一般在冬中至来年春天。这个时期经过整个冬天的消耗，社会余粮用完，群众有钱无粮（缺粮户从秋后的30%扩展到此时的60%—70%）⑩，粮价高涨，大多数群众以代食品充饥，破坏分子亦趁机活动，灾荒趋向严重状态。第三阶段为缺乏购买力阶段，一般从春末至夏季。这一时期粮价继续高涨，群众购买力普遍低落，尤其是贫农与下中农极为缺乏购买力，进入饥饿状态的人数约占人口总数的15%－20%，全部灾民约占人口一半左右，灾荒进入一种新的严重状态。⑪

（二）民主革命时期中国共产党各根据地灾害成因分析

究其民主革命时期各根据地灾荒成因，总得来说有几方面的原因。

其一，自然成因。晋冀鲁豫地区灾荒形成的直接原因在于天旱，陕甘宁边区的灾荒在某种程度上也由于自然原因所导致，由于“陕北森林稀少，无物足以吸收雨水，因山坡陡峭，一旦暴雨过激，则不能立即吸入土层，同时陕北是黄土层的地质，容易冲刷，水分体积因而增大”⑫。加之延河河床浅狭，每年夏秋之交，此皆暴雨成灾的几个主要原因。对于1942年的延川水灾，据当时《解放日报》发表的社论《延川水灾》的报道，“水灾并不是什么不可抗拒的天灾，天然森林的大量破坏植树造林工作之未能引起普遍的注意与认真的执行，这是发生水灾的根本原因。”⑬

其二，民主革命时期除严重的自然灾害之外，其本身也是一个战乱的年代，可以说，战争本身是一种灾荒。民主革命时期的灾荒无不与军阀战争和军阀的苛取压迫有密切的关系，在某种程度上说，这些水旱与灾荒多半是由军阀直接或间接所招致，“大兵之后必有凶年”⑭这是民主革命时期灾荒的真实写照。战火纷纷的年代何患无灾民难民，这正如谢扶雅所言：

“素以和平著世的中国，有一半领土——18省一千数百万里——已涂满了鲜血。在绵延数千里的士兵，昼夜冒着重炮的轰击，在广袤数万里后方的居民，不时受着敌机的狂炸，一年以来，死伤的平民，不下数十万，因而颠沛流离，无依失养着，又不下数千万，犹且前途茫茫，无所底止，这真是人类历史空前的浩劫！”⑮

其三，国民党军队对部分根据地实行的军事包围和经济封锁给边区军民带来了极大的灾难。经济封锁断绝了根据地同外界的一切联系，既不准根据地农副产品向外输出，也禁止国统区的物资进入，特别是战时急需的粮食、布匹、纸张、电讯器材等物质严禁运往根据地，而抗战军需品又不断增加，正如林伯渠所言，各种封锁使得“边区人民的负担无疑比以前数年加重了”⑯。民主革命时期就曾有人提出，灾荒是帝国主义国民党血腥统治的罪恶，水灾绝不是不能避免的天灾，如果每年能修理堤岸，疏通淤沙，水灾是有可能避免的，然而国民党及其各派军阀将更多的注意力及财力集中到养兵等开支方面⑰。另一方面，军阀的囤积与私运、产米区改种鸦片均加重了米荒的严重程度，军阀对囤积与私运的不闻不问及强迫将产米区改为种植鸦片都致使灾荒的严重程度倍增及米荒的发生。

二、民主革命时期中国共产党救灾政策及其实践

对于具体的救灾工作来说，各抗日根据地政府采取了减免灾区负担、对敌开展粮食斗争、安置灾民组织移垦、以工代赈、开展社会互济等有效措施。总的来说，各根据地政府的救灾工作开始从单纯救济走向积极生产救灾。

（一）赈济粮款政策

在根据地政府的众多救灾工作中，首要问题是粮食的解决。各边区政府拨发公粮赈济贫穷无法生活的灾民，减免公粮负担进行粮食调剂以贱卖给灾民。太行边区政府给受灾严重的六专区减免公粮675万斤，1943年夏收减少232万斤⑱。太行区还利用粮价东贵西贱、货币比价东高西低的特点，开展对敌粮食斗争，从西线敌占区购回3150万斤粮食⑲。设法吸收敌占区的粮食，组织运粮队和商贩去敌占区购粮。此外，进一步实行粮食统制政策，对可供灾民充饥的各种杂粮及干果等严格限制出口，加强边区境内粮食调剂。

如表3所示，1939年至1942年间陕甘宁边区赈粮总计为7227.4石，赈款总额为809746.80元。其中1941年的赈济粮最多，达3662.4石之多；1942年赈济款多达62万之多，可以说是这几年当中最多的年份。这在某种程度上说明1941年、1942年灾荒之严重，救济之着力。也在某种程度上反映了陕甘宁边区以及其他各根据地政府在赈粮赈款方面所给予的大力救助。

表3 陕甘宁边区四年来赈济粮款统计表

（二）厉行节约政策

厉行节约政策是各抗日根据地政府在灾荒救济中普遍采用的政策之一，灾荒发生之后，各根据地党政机关首先执行了节衣缩食救济灾民的号召，并实行了全军全党总动员，严格实行节约，检举浪费，普遍开展节约运动。太行地区各个领导机关和各级领导干部动员全区党政军民，普遍开展节约运动，自觉地同群众共甘苦，每人自动减少一部分口粮，并拿出自己本来为数极少的津贴，资助灾民。⑳

在陕甘宁边区政府，组织群众厉行节约，提倡节衣缩食，反对各种浪费以减少一切不必要的开支，具体采取“珍惜和节省粮食，储存洋芋、糠、菜等食品，彻底清理仓库、草站、严格遵守政府严禁粮食出口、严禁用粮食烝酒熬糖”㉒等措施。首先在“各机关、各部队、各单位、各农村加强粮食仓库工作，提醒粮食工作者，总务工作者、炊事人员，好好保管和使用粮食，建立粮食的严密支领和保管制度，做饭要有计算”㉒。除了军需等必要用途之外，要严格取缔开设酒坊并用粮食酿酒，禁止用粮食喂猪等各种浪费现象，提倡省吃俭用。

苏皖边区从1945年10月起也开始了党政机关职员每天节粮二两到四两的运动，军队里的干部和士兵除节粮之外省下了菜金用以救灾，他们靠自己种菜生产来解决自己的伙食㉓。晋冀鲁豫边区也毫不例外，提出了“生产节粮，度过灾荒，迎接胜利”㉔的口号，动员边区各界厉行节约，要求八路军“每人每日节省米二两，每马每日节省花料一斤，全体工作同志按干部战士发给米数，每人每日节省四两。一般民众每人每日以节省二两为原则，特别劳动节省一两”㉕。所有部门用粮，无论是机关、部队，还是学校、团体，一律由三餐改为两餐，每人用量由每日二斤减为一斤六两，后再减为一斤二两㉖。据史料详细记载，晋冀鲁豫边区党政军民共同决定：

“自1943年8月16日起，实行节食。计8月、9月、10月三个月份，正规部队减为一斤五两，游击部队减为一斤三两，后方机关（按师政指示）及政府（包括党政民学荣誉及退伍军人）减为一斤二两。1943年11月份与12月份、1944年1月、2月、3月、4月的六个月份里，正规部队减为一斤三两，游击部队减为一斤一两，后方机关及政府减为一斤。1944年5月、6月两个月，正规部队减为一斤，游击部队减为十五两，后方机关及政府减为十三两。其它不足之数，由耕地生产粮自行弥补。在11月以后，政府困难吃菜比较多，每日增加食盐二钱，骡马料，自8月18日减为两斤。”㉗

（三）社会互助与社会救济政策

广泛开展社会互济运动与社会救助政策，是各根据地政府灾荒救助的一大特点，太行分区党政军民全动员在社会互济活动中普遍开展借粮与募捐活动，粮食调剂得以普遍建立并有组织有计划地取得粮食、保护粮食并分配粮食。太行边区政府号召开明人士募捐及全区大小剧团救灾公演，并且各地区自己举办募捐。对于敌占区与游击区的救灾工作，太行根据地政府主要组织灾民进行反勒索斗争，开展“中国人大团结”、“中国人救中国人”的社会互济活动。㉘其次，号召各地民众发扬同舟共济的民族友爱，帮助灾民解决生活困难，动员富户出借存粮存款。对于未转入生产前或转入生产后灾民自己确实不能解决或不能完全解决生活问题时，给予必要的救济。

创办义赈是边区政府依靠群众的力量解决群众自己问题的又一基本办法。以前太行救灾委员会在第五次会议决议中，明确规定了义仓的组织办法和藏谷之来源及使用原则，充分发挥义仓与合作社的社会互助与救济作用。仅平顺囤积义仓谷496015斤，如全部启用，可供15000人3个月度荒之需㉙。义仓与合作社不仅起到了灾荒救济的作用，而且义赈与太行区的消费、生产等相结合，乃至于各种合作社在救灾工作中也相应地发展起来，可以说灾害救济与太行区的其他生产、消费相得益彰并协同推进。

陕甘宁边区政府的社会互助与社会救济政策最具代表性，主要体现在创办义仓之举方面。陕甘宁边区政府领导人民创办义赈，由政府领导群众创办的公益事业，在自愿乐施原则下进行募捐，争取有力者多出，无力者少出，不愿施舍者不出，语云“集腋成裘”，在充分尊重大家意愿的情况下创办义仓。这与旧社会的义仓有本质区别，其是以积谷备荒的广泛的群众运动形式在丰收年存续粮食，以备在歉收与荒年时调剂与解决群众食粮之恐慌。而传统的义仓则是主要依靠以少数富户来积谷备荒，义仓是群众性的互济组织，所有团体、学校及人民，不管多少，只要拿得出的，均有捐出义粮之义务，并且在募捐义粮时，要广泛的宣传与动员，在群众中造成热烈的捐粮备荒运动。

（四）灾民安置政策

边区政府将安置灾民作为整个救荒工作中很重要的组成部分，安置灾民并组织移垦，广泛开展社会救济，是当时有效的救灾措施。对灾荒严重地区的灾民，太行地区组织部分人迁移出去，开荒种地，安家落户。太行区政府还尽最大努力组织灾民就地参加救灾活动，并颁布了移垦优待办法，拨出225万斤粮食帮助移垦灾民，吸收、安置灾民达2万人之多，仅就从五、六专区移到二、三专区的人数多达3500之人，从一专区临城、内邱、赞皇移到山西、山东多达1500人㉚。

晋冀鲁豫边区政府对于外来灾民的救助与安置，边区行政公署特为此制订了临时救济办法，指示各地政府规定凡到该地的难民，应受抗日公民的平等待遇，享受同等权利，并规定“由敌占区逃来的灾民经县公安局登记后，县政府予以慰问、招待、安置、救济等”㉛，尽可能地使逃来的灾民转入农业生产，除行署已有的指定移民区外，各专区各县可自行指定区域以奖励敌占区同胞移植；对于灾民参加军队的，其家属即享受政府的优待，同时政府又拨粮急赈，为灾民介绍职业实行以工代赈㉜。

晋察冀边区政府在灾民安置方面，在各地设立了灾民工作介绍所，妇女儿童收容所等安置无家可归的灾民，介绍灾民参加工作或参加部队，组织灾民妇女纺织小组、洗衣小组，尽一切可能使他们得到生活安置。平山县曾建立灾民工厂，实行“以工代赈”并组织各种生产，尽可能地安置灾民生活。㉝据不完全统计，仅北岳的三、四、五专区在1943年春的3个月中，有“两万以上的妇女参加了纺织工作，上万的群众参加了运销工作，得到的盈利和工资不下60万元”㉞。

陕甘宁边区政府认为灾民安置与移民不仅仅是简单的救济工作，并将其上升为抗战任务的重要组成部分㉟。边区政府制定了优待外来灾民和贫民的决定、指示、条例及办法，对于外来灾民的安置，边区政府予以分配土地及房屋并协助解决生产工具，免纳二年到五年的土地税，减少或免除义务劳动负担。值得特别注意的是，陕甘宁边区政府主要以生产救灾的办法来安置外来灾民，重点解决灾民生产困难等问题，规定谁开荒谁种地并三年不出租，鼓励外来灾民开荒生产，对于外来灾民的住宿问题除投靠亲友之外，边区政府给予特别安排，先是安排一些旧窑洞或破窑洞予以居住，之后随着外来灾民移入的增多，边区政府鼓励外来灾民自己打窑洞用以安置家眷。对于外来灾民的吃粮问题，边区政府主张在农民中进行调剂，采取春前借一斗，秋后还一斗三升，有三分的利，鼓励老户借粮，政府保证归还。至于籽种、土地、农具等生产工具及生产材料，边区政府发动农民给灾民予以调剂，籽种秋后归还，土地出租子，政府保证归还。对于灾民的负担问题，边区政府坚决执行优待灾民的决定，三年中灾民不仅没有税负，还帮助解决各种困难。㊱陕甘宁边区政府1943年移民安置总计8570户，其人数多达3047人，仅关中分区开荒38774.7亩之多，具体数据如表4所列：

表4 1943年移民安置（摘要）

（五）捕蝗打蝗政策

边区政府捕蝗政策的实施主要发生在晋冀鲁豫等各革命根据地，林北、平顺、磁武等地区蝗灾尤为严重。边区政府以积极的态度对待蝗灾，具体的灾情有组织地统一指挥进行捕蝗并全民总动员，彻底达到扑灭蝗虫的计划。林北、平顺两县还实行亲自动手领导与群众结合的办法，政府干部与共产党员都以身作则，起到了相当的推动与带头作用。㊲在具体的打蝗灭蝗运动过程中，各地政府有组织地发动群众进行捕蝗运动以避免各自为政、相互干扰、不负责任、害人又害己的办法。在捕蝗过程中发现根据蝗虫的生活规律将已有的灭蝗方法与新的方法和技术综合起来进行灭蝗，如坑杀法、扑杀法、打杀法、诱杀法、禽杀法等㊳，并根据捕蝗的地点如山坡、麦子地等选取不同的捕杀办法。

晋冀鲁豫根据地各地区统一指导打蝗运动，如林北在指导委员会的领导下，全县划分为几个讨荒区，区设大队，村设中队，下设分队，权限每天出动8万人参加打蝗运动，安阳动员10000多人。在蝗灾地区组织了2万余人，全区已有11万人参加灭蝗运动，各地军队、机关、学校、商店都一致参加。㊴在扑蝗打蝗具体政策的执行过程中，为了使群众负担公平，边区政府决定增援每人每天所需一斤半小米，按群众负担分数公摊。由于粮食短缺，为了应急，边区政府先向大户借粮，余额不足将从义仓中垫出。㊵

晋冀鲁豫边区政府为了捕杀蝗虫，在蝗灾严重的地区实行奖惩制度，鼓励打蝗，制定出重要奖赏，鼓励人民刨蝗卵，林县、安阳都规定刨一斤，挣小米一斤，各地群众在“要吃麦子，刨蚂蚁蛋”的口号下，男女老幼全动员下地刨蝗卵，安阳县在一个月里送交政府的蝗卵多达130多石㊶。政府将送交的蝗虫蝗卵决定炒熟后救济灾民，“一人三天吃两升，八十石可供二百零五个灾民吃一个月，八十石蝗卵换米一万四千七百斤，每个灾民一日以五两计算，足够四千灾民吃一个月左右。”㊷这里需要特别说明的是，晋冀鲁豫根据地政府在捕蝗打蝗运动中，不仅仅采用各种方法捕杀蝗虫以抢救被蝗虫蚕食的庄稼，而且还将蝗卵变成救灾食物之一进行灾民救助，可以说做到了变废为宝，不仅仅保护了已有的庄稼被蝗虫蚕食，并将蝗卵变成了灾民的救灾食物。

（六）水利政策

水利政策是治理灾荒的有效措施之一，水利是农业的命脉，兴办水利、治理水害是发展农业生产、彻底战胜水灾的重要措施。晋察冀根据地将发展水利事业建立在发展农业生产的基础之上，提出“整理旧渠、开凿新渠”、“变旱田为水田”的号召，根据辖区内各区各县的具体地形、地貌及气候等自然条件的特点，提出了整理水利组织，奖励整理旧渠、开凿新渠的措施。为了保障以上措施的顺利实施，边区政府还颁布关于兴办农田水利的政策法规，如《奖励兴办农田水利暂行办法》等。

太行地区在防旱与水利备荒中，进行思想教育以使群众自觉自愿，充分发挥群众的主动性与创造性。在利益分配上特别照顾贫苦农民的利益，贫农是最有剩余劳动力的阶级，如果不能将广大贫农发动起来，打井、修渠等备荒运动则无从开展。在防旱水利备荒方式上，采取合作互助的形式，由于打井、修渠都是重体力劳动，因此特别要求劳动力高度组织起来。此外，还必须防止一些偏向，如在开渠上的不顾水量（考察和估计水量是开渠的主要条件），上下都不开渠造成水不够用，酿成争吵打架等事件。㊸

太行地区之外的其他晋冀鲁豫根据地在发展水利事业方面，各专区根据自身的水利状况和实际情况颁布了水利贷款等方面的法规，如《第五专署关于水利贷款分配》（1943年12月8日）中对水利贷款的数额、用途做了明确指示（见表5），其主要用于明春开渠、修滩、打井、修水车等事项。对于具体的水利贷款各项应根据不同条件制定计划，建立在实际勘察并计算成效的基础上，贷款应以小型而费用不大为宜。水利生产要纠正过去单纯依靠政府的观点，应以群众力量为主，修滩开渠，首先应照顾灾荒区的劳动力，不以该区该村为限，县政府应统一调剂，实现以工代赈之效。㊹

表5 晋冀鲁豫地区第五专署关于水利贷款数额单位：万元

三、中国共产党在民主革命时期救灾政策的核心：自力更生与生产自救

生产救灾是中国共产党在抗战时期与解放战争时期战胜灾荒的根本之策与长久之计，也是民主革命时期中国共产党救灾防灾的核心和关键所在。邓小平同志在《解放日报》发表《太行区的经济建设》一文中明确指出：“我们的救灾办法，除了部分的社会互济之外，基本上是靠生产。”在邓小平同志的明确指示下，抗战时期各革命根据地，如中共中央北方局、中共晋冀豫区党委、晋冀鲁豫边区政府先后发出紧急号召和指示，要求把救灾同生产结合起来，以生产为中心，克服灾荒，度过难关。在此号召下，太行边区政府制定并颁布了一系列安定社会秩序、辅之群众生产、打击破坏活动的政策法令。太行地区的灾荒主要由旱灾所致，此时生产度荒的中心是千方百计发展农业生产，太行边区政府拨出了310万贷款和81万斤公粮㊺，支持灾区生产，生产度荒运动在太行边区政府领导下有组织、有计划地逐步开展。为了使将要破产的手工业作坊、煤矿等坚持和恢复生产，边区政府有计划地向小手工业者低价供应粮食，发放低息贷款，帮助他们推销产品。为了确保生产救灾有充足的劳动力，太行边区政府还在疾病流行的地区用3万元购买药品，组织医疗队、卫生队免费为灾民治病。㊻

晋冀鲁豫根据地政府的生产救灾工作是在“寓救灾寓生产”总的思路下展开，其救灾工作的主旨是组织灾民参加生产，把救灾与生产在实际工作中的每一步骤相结合，使其发挥更大的效果，并且在组织灾民参加生产的过程中起到对干部和灾民的实际教育作用，提高其生产劳动观念。具体救灾工作主要体现在以下几个方面：第一，生产救济灾民。究其内容来说，组织群众生产救灾的方针可以分为两个时期：1944年以前主要是组织纺织及从供销上保证生产，1944年大生产运动开始之后，逐步转向以组织群众的农业生产为主。综合起来，在扶持农业生产上主要包括解决粮食、种籽、农具、肥料及组织劳力、畜力与水利事业等问题。边区政府组织灾民修滩开渠磨面等事业，其中修渠多采取以工代赈的方式，修滩和磨面多采取扶助灾民自己经营的方式。第二，扶持群众副业生产，扶持群众副业生产最主要的一项工作是组织妇女纺织，根据地政府组织妇女纺织，纺织救灾不仅培养了不少生产者，提高了妇女的纺织技术，这为推动救灾与发展根据地纺织业上起到了很大的作用；其次还组织群众刨药等。根据地政府扶持副业生产对于协助根据地政府补充农业生产、维持或扩大再生产能力并战胜灾荒产生了积极的作用。第三，辅助手工业生产。根据地政府组织铁工、木工、弹花弹毛工、染匠、皮匠等有计划的分配安置，修理农具、纺车、机子，开设各种作坊等发展灾区手工业生产，这也是抗击灾荒的辅助措施之一。第四，组织群众运输运销。在组织群众运输的方法上，一种采取使群众挣脚费的办法，灾民参加运输工作以获得脚价，维持生活，灾民在参加运输工作时组成特别运输队，每斗提高相应的脚价，这样灾民获得利益更多。另一种是为保障农业生产而组织的运输。其次，还组织群众性的供销与信用业务。为了有效的扶持和组织各种生产事业，合作社同时发展与生产相结合的供销业务，以推销土产换回必需品以保障再生产。㊼总之，晋冀鲁豫边区政府在组织群众生产救灾过程中，各合作社根据不同农节、农时、地区选择具体不同的生产救灾工作，并且始终坚持组织群众生产的为群众服务的方针。

陕甘宁边区在生产救灾中主要以推行切实有效的农业政策为主，在具体的实践过程中采取增产备荒措施，同时在群众生产救荒的实践过程中搜集各种正确的和不正确的意见，对正确意见和措施予以广泛传播，对不正确的意见措施予以批判解释。通过救荒实践的经验总结，陕甘宁边区认为战胜灾荒最有效的办法是：

“就是全边区150万军民，男女老少大家动手，用自己的劳动，有计划地增加粮食和蔬菜生产。……每一个乡村，每一个部队、机关、学校，每一个单位，都要定出备荒计划，认真执行，及时检查，并发动广泛的群众竞赛。备荒工作是一件异常艰巨和复杂的工作，要把一般的号召，变成具体的行动，需要我们极大的努力……”㊽

“防旱备荒的中心环节，在于积极的补救，不能因干旱而把生产工作松懈下来，相反的要更加抓紧生产工作。一切没有下种的秋田，特别是谷子，要赶紧组织群众干种等雨，在各地要发动群众多种小日月的庄稼，……各地应该有计划的组织群众保存糠、麸、谷衣子、干洋芋等，并且发动群众采集野菜，野菜晒干保存，以备荒年。”㊾

陕甘宁边区在生产救荒的同时还兴办各种小型水利，开渠打井并修水渠地以确保生产救荒的成效，边区政府“切实检查春耕结果，和农户亲切商量庄稼情况如何、存粮多少、灾荒到来如何对付、用什么方法增产粮食来保证一家数口免于饥饿的威胁以及如何组织劳动力实行互助换工等等”㊿。

从陕甘宁边区政府对灾荒救济所给予的高度重视及所采取的有力措施来看，抗日边区救荒的根本办法是发动群众开展自力更生与生产自救，把募捐救济和恢复生产结合起来。1939年的水灾的严重损失造成了1940年的严重春荒，边区政府在“战胜天灾，恢复耕地面积，恢复农业生产”的号召下开展了以修滩治水为中心的春耕生产运动。首先，边区政府通过合作贷款的方式吸收灾民参加生产合作社，大搞春运，组织运销，以达到在扩大再生产的经营中求得持久的解决生活问题。其次，为了解决春荒中的粮食问题，边区有计划地兴办粮食供给合作社，先后从各区调集粮食以低于市场价格的标准来售予灾民，帮助其度过春荒。为了进一步开展生产自救，边区政府又将救国献金和救灾款以实物的形式发放到灾民手里，这些实物基本上都是生产必需的东西，如种籽、农具、牲畜等，并要求与春荒、修地、整滩、垦荒、合作贷款等工作协调相联系，切实解决春荒和生产中的问题。

晋察冀根据地针对1942年秋严重的灾荒，边区政府认为战胜严重灾荒的根本办法在于开展群众性的生产自救，想尽一切办法把灾民组织起来，开展生产救灾运动。生产救灾度荒工作成为当时最为中心的工作之一。晋察冀边区政府于1924年10月20日及时发出了《关于救灾工作的指示》，其中对具体的救灾办法做了详细的规定，号召灾区人民救灾度荒。中共晋察冀边区北岳区党委在《关于目前对敌经济斗争的决定》中明确提出，要以合作社形式组织灾民生产运销，主要包括组织和扶助灾民开展纺织、运销及各种家庭副业，并强调生产运销是救灾工作中最有效的办法。与此同时，边区和北岳区党委提出了具体的救灾办法，主要体现在以下几个方面：首先，政府拨款赈济灾民并帮助灾民恢复生产，边区政府筹借一部分种籽、农具，对于凡是缺乏农具、种籽的农民，只要持有“村农会”开具的证明，无须任何担保即可借到农具、种籽等生产工具与物资。同时，边区政府还发放生产贷款，在财力上支持农民购买农具、耕畜或办水利。（51）其次，把分散的灾民组织起来开展生产运销和各种家庭副业，实行生产救灾。再次，组织救灾委员会深入调查，灾区党支部成为救灾生产的堡垒，一村一户逐个解决问题，否则追查相应的责任。晋察冀边区政府随着生产救灾经验的积累和发展，到1943年春救灾工作逐渐与春耕生产结合起来，边区政府认为战胜灾荒的根本办法还是发展农业生产。

对于苏北地区的救灾防荒，边区政府除赈粮赈款之外，还采取节约生产的救荒措施，即“节约救灾，互助生产”。无论是军政干部还是普通士兵，都参加了自己种菜的运动，每人完成相应的种菜任务。与此同时，灾民也用种种办法进行生产，经济富裕的和贫穷的合作，有耕作工具的和无耕作工具的互耕，其目的是共同地结成生产互助组以此来促进农业生产。边区政府在开展农民生产自救的同时，尽一切可能从财力物力上给予扶持，调剂种籽、补充耕畜是首当其选的措施之一。其次，边区政府还号召农民之间的借贷，号召农民群众户与户、村与村之间的种籽、耕畜借贷，相互调剂。同时，边区政府还发放生产贷款，在财力上支持农民购买农具、耕畜或办水利等。此外，边区政府还根据战争和人民生活的需要，调整农作物的种植面积，安排分配农作物的种植计划。从具体史料可以看出，1940年春耕运动中，补充农具344229件，借贷种子4767石，补充耕畜：牛6921头，骡11127头，从而保证了1940年春耕运动和生产的开展（52）。总之，根据地政府这些具体的救灾措施都表明了一个基本问题，即生产救灾是中国共产党在民主革命时期的根本救灾方略。

四、中国共产党在民主革命时期的救灾特点及其启示

相对于国统区的救灾而言，中国共产党在民主革命时期的救灾成效显著，从各根据地的救灾经验来看，中国共产党的救灾有其自身的独特之处。

首先，用生产来克服灾荒，是中国共产党各根据地战胜灾荒的基本道路，也是根本所在（53）。在具体的救灾工作中，中国共产党各根据地政府将积极生产作为最主要的、积极的解决方式，主张在整个救灾工作中从头到尾贯彻其生产精神，唯有如此，救灾才能收到积极的效果。中国共产党抗日根据地政府的灾害救济其本质并不在于是否采用什么先进的救灾方法与方式，而在于如何采用这些普遍的、通常的救灾方法使灾民得以更好、更快、更多地恢复生产与生活，其重点在于在现有的条件和物资准备之下，更好地发展生产来救助人们的灾后生活。如陕甘宁根据地政府用生产自救来解决灾民安置问题，太行地区在水利政策中开展生产自救，并对青壮年劳力进行医疗救助，将两种或多种救灾政策有机结合。

其次，中国共产党各革命根据地政府对救灾工作高度重视，并将救灾与生产的重要性上升到政治层面，认为救灾与生产不仅是当时严重的政治任务，而且是贯穿革命根据地各方面工作的中心环节。各根据地政府重视民生保障，对救灾抱有必胜的信念和态度。首先从思想政治上提出号召，在报纸上用最大最醒目的标语号召“根据地是一家人，快快救济受灾难的同胞”及“四两米能救活一个人”等（54），与此同时，大力推行“一把米”与“募糠”的运动。对于苏北地区的救灾防荒，苏皖边区政府在中国共产党根据地政府总的号召下也提出了“不饿死一个人”的救灾防荒口号。晋察冀边区的其他地区对于灾荒的救济同样给予了高度重视，并从政治上给予政策支持，提出“加紧救灾治水，保卫边区，克服困难，坚持抗战到底”的口号。

再次，中国共产党各根据地政府积极发动群众，依靠群众，对群众进行宣传教育。在当时战乱的背景下使得人心稳定，人人投入到灾后重建的行动中。晋冀鲁豫根据地在面对严重蝗灾时，充分发挥群众打蝗扫蝗的热情，积极组织群众参与打蝗扫蝗运动。太行区党政军民领导机关首先组织干部深入灾区，向村干部和群众进行思想教育并提出“打破迷信，人定胜天”的口号，鼓励群众相信自己的力量，战胜自然灾害，向村干部和群众进行思想教育，说明只要同心合力，努力生产，抗日政府完全可以领导帮助大家克服困难；提出“打破迷信，人定胜天”的口号，鼓励群众相信自己的力量，战胜自然灾害。（55）《解放日报》发表社论认为：“我们深信，我们陕甘宁边区全体军民，只要一致行动起来，……我们一定能够战胜灾荒，克服困难，使我们生产运动的果实得以保持，对日反攻的准备工作得以顺利进行。”（56）

最后，各根据地政府倡导有力的群众备荒运动。各根据地政府把灾荒救济的希望寄托于坚实可靠的基础与广大群众的力量上，因而能够大范围地发动群众，号召群众想出各种办法来对付可能发生的最坏的情况。备荒运动成功的关键，“首先在于我们各级干部思想清醒，认识清楚灾荒威胁的严重性，高度发扬对人民负责，与人民共艰苦的精神。”（57）各革命根据地政府在抗战时期的救灾工作是在“不饿死一个人”的口号下进行的，这充分体现了各革命根据地政府战争灾荒的勇气和信心。

民主革命时期以生产自救为核心的救灾政策其目的主要在于以发展生产来提高军民抵御灾害的能力，可以说是一种积极的救灾政策体系。以生产自救为核心的救灾体系将赈济粮款政策、节约政策、灾民安置政策及水利政策等有机结合起来，在救灾的过程中积极发展生产，以发展生产来抵御自然灾害，在抵御自然灾害的过程中发展生产。

民主革命时期中国共产党在各根据地的救灾政策及其实践成效为新中国的救灾事业奠定了基石。新中国建立之初自然灾害极其严重，经过国民党长期的反动统治致使农村农业生产凋敝，水利失修，农村灾荒严重。第一代领导人毛泽东同志在1959年6月20日关于如实报道灾情唤起人民全力抗争的批语中写到：“……政府救济，人民生产自救，要大力报道提倡……”同时，周恩来同志在《政务院关于生产救灾的指示》中提出总结过去各地生产自救的经验，希望各地作为参考意见，并根据各地具体情况有所侧重的采取多种救灾政策。建国初期党中央在面对严重的灾害时积极开展生产自救，以发展生产来抵御自然灾害，取得了救灾防灾的显著成效。改革开放三十年来随着经济的发展，我国抵御灾害的能力大大提高。同时，灾情已经成为我国的重要国情，郑功成教授认为应当将减灾防灾上升为国家战略（58），本文旨在总结中国共产党在民主革命时期的救灾政策及实践，希望中国共产党在民主革命时期的救灾政策及实践对我国当今的减灾防灾有所借鉴或启示。

注释

①觉哉：《谈谈现在的灾荒》，《红旗》第17、18合刊，1929年4月13日。

②夏明方：《民国时期的自然灾害与乡村社会》，北京：中华书局，2000年，第37页。

③㉟胡新民、李忠全：《陕甘宁边区民政工作史》，西安：西北大学出版社，1995年，第191页，第211页。

④（52）宋劭文：《边区行政委员会工作报告》，1943年1月。

⑤贾政：《今年春荒救济工作的经验教训》，1942年。

⑥㉜（54）《晋冀鲁豫边区怎样为人民解救灾荒》，《解放日报》1943年3月17日，第3版。

⑦⑱⑲⑳㉘㉚㊺㊻（55）太行山革命根据地史总编委会：《太行山革命根据地史稿（1937—1949）》，太原：山西人民出版社，1987年，第170页，第172页，第173页，第172页，第174页，第173页，第173页，第174页，第174页。

⑧㊳㊶河南省财政厅、河南档案馆：《晋冀鲁豫抗日根据地财经史料选编：河南部分》（四），北京：档案出版社，1985年，第213页，第214页，第627页。

⑨乔汀：《苏北水灾真相》，《群众》第12卷第7期，1946年9月7日。

⑩⑪《解放区救灾运动——太行六分区救灾经验介绍》，《解放日报》1945年6月27日，第2版。

⑫《延安县各区长分区视察灾情——延川人民向政府报灾》，《解放日报》1942年8月10日，第1版。

⑬《延川水灾》，《解放日报》1942年8月10日，第1版。

⑭《军阀统治下的灾荒与米荒》，《向导》第164期，1926年7月21日。

⑮谢扶雅：《被压迫者的福音》，上海：青年协会书局，1938年，第40－41页。

⑯西北五省区编纂领导小组、中央档案馆：《陕甘宁抗日根据地：文献卷》（下），北京：中共党史资料出版社，1990年，第92页。

⑰然之：《援助灾民与开展灾民斗争》，《红色中华》第105期，1933年8月25日，第1版。

㉒㊿（56）（57）《加紧备荒》，《解放日报》1945年6月17日，第4版。

㉒㊽㊾《紧急动员起来，防旱备荒》，《解放日报》1945年5月18日，第1版。

㉓杨华健：《救灾防荒》，《群众》第11卷第6期，1946年6月10日。

㉔《第五专署关于克服灾荒困难改变粮食定量厉行节约的命令》，1943年8月5日。

㉕《晋察冀边区救灾治水安定民生的具体办法》，1939年8月10日。

㉖《冀中五年来财政工作报告》，1943年4月25日。

㉗㊹河南省财政厅、河南省档案馆：《晋冀鲁豫抗日根据地财经史料选编：河南部分》（三），北京：档案出版社，1985年，第60－61页，第69－70页。

㉙河南省财政厅、河南省档案馆：《晋冀鲁豫抗日根据地财经史料选编：河南部分》（二），北京：档案出版社，1985年，第112页。

㉛《救济敌占区逃来同胞——分予土地粮食使其参加生产》，《解放日报》1943年4月10日，第1版。

㉝（51）魏运宏：《晋察冀边区抗日根据地财政经济史稿》，北京：档案出版社，1990年，第120页，第115页。

㉞劳农：《目前生产救灾工作的几个问题》，《战线》第105期，1943年3月5日。

㊱陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（第二编），西安：陕西人民出版社，1980年，第394－396页。

㊲《太行林北、平顺等县剿蝗成绩大》，《解放日报》1945年6月5日，第3版。

㊴《太行部分地区蝗蝻肃清敌占区禁止群众扑蝗》，《解放日报》1944年5月27日，第4版。

㊵《太行林北剿蝗胜利磁武敌占区飞蝗成灾》，《解放日报》1944年6月4日，第4版。

㊷《安阳等地人民积极挖蝗卵》，《解放日报》1944年5月6日，第3版。

㊸《防旱与水利》，《解放日报》1945年6月29日，第1－2版。

㊼《如何准备渡过春荒？》，《解放日报》1945年9月8日，第2版。

（53）吴宏毅：《从灾荒中站起来——晋冀鲁豫边区的生产救灾运动》，《解放日报》1944年8月29日，第4版。

（58）郑功成：《国家综合防灾减灾的战略选择与基本思路》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2011年第5期。

2011－12－12

2010年中国人民大学基础理论研究项目“中国社会保障史”（No.10XNL003）

责任编辑 张静