一搬能否了之？

○ 文／本刊记者 张起花

一搬能否了之？

○ 文／本刊记者 张起花

石油和化工企业缘何频陷被城市包围的境地？寻根溯源，尴尬背后并非企业无理，也非百姓无情。规划考虑缺乏前瞻性和全局性，导致管理真空的存在，是更为重要的诱发因素。

特邀嘉宾（排名不分先后）

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长·································································肖金成

中国社会科学院城市发展与环境研究所城市规划研究室主任···········································李红玉

东南大学经济管理学院副院长、东南大学产业研究中心主任················································周 勤

30多年的城镇化大发展，使曾经远离城市的石油化工企业和城市渐行渐近，有的甚至被城市包围，成为“城中工厂”，随之而来的是安全与环保风险。曾带动城市发展的石油化工企业委屈，维权意识大涨的厂区周边百姓愤怒，政府相关管理部门焦虑难安，究竟是谁之过？

为了更好的寻根溯源，记者约请国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成、中国社会科学院城市发展与环境研究所城市规划研究室主任李红玉、东南大学经济管理学院副院长周勤进行了鞭辟入里的分析。

矛盾凸显是必然

中国石油石化：目前，我国不少石化企业逐渐与居民密集区“亲密接触”。企业不仅面临极大的安全环保压力，而且面临周边百姓强烈要求企业搬离城区的诉求困扰。各位专家如何看待这一现象？

李红玉：这是城市化进程中不可避免的。很多石油化工项目的工业布局、选址在企业建设初期是很科学的，也给城市留下了足够的环境容量。随着城镇化的快速推进和城市核心区的快速扩张，城市的用地结构在发生着快速变化，很多产业用地的功能正在向居住或商业用地转变。石化企业由于用地规模大、环境影响明显，因此与城市扩展区的功能定位之间的矛盾与其他产业相比表现得尤为突出。

肖金成： 我国不少石油化工项目因为离城市过远，无法利用城市已有的基础设施。为便利工厂发展，企业重新建设了一套基础设施。同时，厂区职工为了上班方便也考虑就近建房居住。有的甚至是企业统一在厂区周边建职工住宅区。随着厂区规模的扩大，厂区职工的增多，为厂区职工服务的第三产业逐渐发展起来。很多社会上新建的住宅区也开始不断向厂区靠近。这必然缩短了居民区与厂区之间的距离。

在这个发展过程中，无论企业还是政府相关管理部门都没有料想到，因企业而兴的城市，最终也会因企业规模的扩大给城市带来一系列安全、环保麻烦。有的地方虽然意识到了，也陆续制定了一些发展规划，但却因执行不力未达到预期目的。

周勤：在中国内地的沿江、沿河地带，重化工业项目星罗棋布。它们几乎全部建设于上世纪五六十年代。这些项目的选址一方面从战略国防的需求考虑，一方面也因石油化工是大进大出的产业，优先看重资源、水源、运输、市场及人才优势。但随着沿江、沿海城市的发展，矛盾的出现可以说是历史发展的必然。

中国石油石化：我国“石化危城”尴尬局面越来越多，矛盾越来越深背后的深层原因有哪些呢？

肖金成：主要是规划问题。城市发展到一定阶段后就该考虑功能分区。在这个阶段，就要按照功能要求将城市中的各种物质要素，如工厂、仓库、住宅、商贸、行政办公等进行分区布置，组成一个互相联系、布局合理的有机整体，为城市的各项活动创造良好的环境和条件。然后，再根据功能分区的原则确定土地利用和空间布局形式。但目前，我国很多石油化工企业因为建设之初是在远郊，因此并没有纳入城市的整体发展规划中，而且由于大多并非是村镇所属的企业，也没有纳入到村镇建设规划中。这使得厂区规划和城市规划一开始就没有进行有效协调。纳入了城市规划的石油化工企业，也因选址时缺乏对经济社会长期发展趋势的考虑，最终还是出现而今的“石化危城”现象。

除了规划的问题外，还跟当地政府的短视有关。中国西部有一个城市，原本工业区与居民区之间有一个隔离带。后来政府决定打破原有格局，将资源充分利用起来，通过在工业区与居民区之间再建一个开发区的办法，将三方面资源融合起来发展。这是很典型的只重视经济效益，不考虑长远发展的例子。

按道理，厂区与居民区之间应该有一定的安全防护距离，在这个距离范围内不能搞建设。但随着城市地价的不断升值，寸土寸金，不少政府在所谓“不浪费资源”的大旗之下，将这种不合理的行为变得合理了。当然，也有很多企业根据规划，预留了安全防护距离，但因为这部分土地没有在市政管理的范畴，因此没有具体的管理部门来监管，成为管理的“真空带”。这为很多人在此建商铺、住宅等留下了契机，最终将厂区与居民区连接在一起。

周勤：深入思考这个问题，我认为还是与我国当前的行政管理体制有关。政府5年一届，因此很多官员多倾向于任期效益最大化，通常会选择最容易做大GDP和显示政绩的事情。很难让一届政府为10年甚至30年之后的环境效益和社会效益负责任。

李红玉：石油化工企业安全标准滞后，存在“国标”与“行标”之间的冲突。石油化工企业的卫生防护距离不符合要求的现象十分普遍。这也是矛盾背后的深层原因之一。

●邀请小客人到厂区参观，既能让未来的主人翁了解石化产品知识，也能让他们对工厂的安全环保工作放心。 摄影/徐 捷

当前石化企业卫生防护距离同时适用两个标准。一是1999年发布实施的《石油化工企业卫生防护距离》，另一个是1987年的国家标准《炼油厂卫生防护距离标准》（GB8195-87）。前者由当时的国家石油和化学工业局发布，属于行业标准，石油化工装置（设施）与居住区之间的卫生防护距离，主要依据当地5年平均风速来确定，风速与距离成反比。如果都以最快风速来计算，依据不同的排毒系数，炼油厂的安全卫生防护距离最小是400米、化工厂200米、合成纤维厂500米。而老国标《炼油厂卫生防护距离标准》事实上比1999年的行标距离要远1/3。如果防护距离过远，相应的土地成本和拆迁安置成本都会使得石化企业的投资增大，自是企业所不乐见的，很多企业依照更符合自身利益的行标设定卫生防护距离。

另外一个现实问题是，1987国标多针对炼油厂，而1999行标的范围则扩大为石油化工企业。这意味着在炼油厂之外的诸多化工项目缺乏直接对应的国家标准制约。企业若一味以行标为指针，无形中会加大公共安全风险。

搬迁工作需审慎

中国石油石化：对于石油化工企业而言，搬迁是一项非常浩大的工程。在这项工作中，您觉得政府、企业与当地居民该怎样协调配合？

肖金成：在环境问题日益成为人们关注焦点的当下，几乎没人愿意与化工企业为邻，主城区的石油化工企业搬迁似乎成了共同选择。但通过这些年的实际案例来看，动辄几十亿元甚至几百亿元的成本，确需政府、企业和当地居民进行良好沟通与配合。

首先，国家有关管理部门要制定相关的搬迁政策，对周边安全防护距离不符合要求的化工企业搬迁给予扶持。

其次，国家有关管理部门最好对搬迁费用制定出一个合理的分担机制。很多石油化工企业是国有企业，为国家和地区经济发展做出过重要贡献，只不过随着工业化、城市化发展才面临被迫搬迁的窘状。因此，搬迁所产生的巨额费用不能让企业一方承担，最好采用各级财政分担的方法。企业也要有主辅分离意识，逐步将达到使用年限的生产装置按计划淘汰。对于那些产能过剩，经济效益不好的生产装置尽量限产，并根据市场情况逐渐关停。对拳头产品的生产装置一方面要按照新的安全与环保要求进行改造升级，另一方面如果有扩能计划，一定要结合城市整体规划，划定新址，在新区建设。

此外，影响搬迁的一个现实因素是，很多石油化工企业的产值和税收比重巨大。如何在搬迁后合理分配，成为迁出地政府推动时或积极或消极的重要因素。对此，国家要综合考量，制定出合理的解决办法。

对于民众，企业和政府要做好解释与沟通工作，制定出合理的补偿标准与补偿机制。然后通过一个相对折中的办法争取做到既不忽视民众的合理诉求，也不助涨民众对企业的过分要求。然而，这个补偿标准与补偿机制由谁来制定、谁来掌控、谁来执行都需要认真思考。

●PM2.5如何降低？让石化企业搬迁不是治本之策。 供图/CFP

我个人认为，补偿最好采取“谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复”的原则。也就是说，企业已经造成的生态破坏应该由企业承担，企业搬迁之后环境的恢复也应该由企业善后，或者企业拿出一定的资金交由市政管理部门处理。

周勤：我觉得当前石油和化工企业搬迁过程中，民众产生的诉求和政府的压力是最难平衡的。因此，在这项工作中，要不断提高信息透明度，提高领导的艺术和水平，让各方都对事情进展有一个全面了解。

具体操作中，核心问题是补偿。石油和化工企业搬迁之后，工业用地变成商业用地，表土层的清理非常重要，通常需要5到10年的除毒过程。但目前，我国对此没有一个非常规范的操作管理办法。这个过程会产生较大的费用，在没有政治任务的情况下，地方政府很难执行到位。所以在涉及拆迁补偿问题的时候，一定要将这部分内容考虑进去。

中国石油石化：石油和化工企业搬迁过程中及搬迁后容易发生哪些安全环保事故？对此该如何严防死守？

周勤：搬迁过程中操作不当容易引发泄漏、爆炸事故；搬迁后如果对残油余毒处理不当，还会引发水污染、土壤污染等事故。对此，设备拆除、管线拆除、危化品处置等都需要专业人员操作，然后由专业机构监管并作出评估，以防后患。但目前，因“石化危城”是近些年新出现的矛盾，所以对于石油和化工企业的搬迁，我国既缺乏专业拆除、搬迁人员，也缺乏相应的监管与专业评估机构。对此，我认为，今后应该将石油和化工企业的搬迁归类到环保产业链当中的一个后端分支，并逐渐根据市场需求形成一个全新的产业。

肖金成：近年来，各地都对化工企业特别是危化企业实行强制搬迁政策，纷纷兴建化工园区，化工企业出城进园的步伐明显加快，也腾出了许多土地。但企业搬出去后，原址地下掩埋了许多易燃、易爆、有毒的管道和压力容器等，给以后的施工带来巨大威胁。 所以，初期石油和化工企业搬迁最好由企业自己负责。因为企业有装置建设经验，对每套装置、每条管线都很熟悉，操作时不容易出问题，也不容易遗漏。

治本之略是规划

●手上的污物容易洗去，环境的污染却难以治理。 供图/CFP

中国石油石化：当下“石化危城”的尴尬局面已经形成。在您看来，搬迁是解决问题的根本之策吗？

周勤：搬迁只是一种途径，消除石油和化工行业潜在的危险阴影更重要。目前石油和化工项目的危害性其实不在于上大项目还是小项目，而在于项目产生的废物危害性的可识别性。要尽力保证消减这些危害的成本也能在可控范围内解决。

同时，石化企业也是中国劳动力比较密集的地区。如果把这些企业全部关闭，就面临人员的再就业问题。石油化工企业的就业人员专业性非常强，转行是非常困难的，会引发社会矛盾问题。所以，并非是所有城区内的石化企业都要搬走。主要是各企业及各地方政府要进一步提高对安全环保工作的重视程度，不断通过技术升级及管理革新提高对相关安全环保问题的控制水平。此外，还要改善与厂区周边百姓的沟通方式，尽可能多的获得他们的理解。

李红玉：搬迁只是一个应对性的方法，“石化危城”是在我国快速城市化进程中由诸多因素综合作用的结果，其中缺乏城市长期科学合理规划，安全标准滞后，行业长期规划忽略生态效益等是关键因素。所以要从根本上解决这个问题，还需要我国吸收国际成功经验，制定科学的安全标准，从城市整体功能分区和行业长期发展趋势的角度入手，进行选址和建设规划。否则即便搬迁之后，人因工厂而来，工厂因人而去的问题还会再现。

中国石油石化：为了防止“石化危城”现象在很多年后重现，搬迁企业在新址的选择上要遵循怎样的原则？

李红玉：首先，企业的选址要符合科学合理的区域与城市长期发展规划。其次，在市场经济体制下，企业要权衡迁入地的成本与收益。比如，迁入地与原材料产地和市场之间的距离、迁入地是否靠近主要交通线路、迁入地周围同类企业的数量与规模、迁入地劳动力市场状况等。这些因素在不同程度上都会影响企业将来的发展。最后，企业的选址要最小化对环境的潜在危害和最大化社会效益，要综合考虑迁入地的潜在风险（如台风、爆炸等）与预警和应对化工事故的能力，一个具有社会责任心的企业才能昌盛不衰。

肖金成：石化企业要远离城市，但也不能离城区太远，最好能利用现有的基础设施，否则随着企业带动周边地区的发展，又会回到曾经出现过的被城市包围的轮回之中。同时，新址的规划要纳入城市规划的范围内，对于安全防护区进行严格监管，不搞建设，不建民宅。

周勤：我认为，今后石油和化工企业的布局不能靠江要靠海。内地不能建设太多，要把握好适度原则。改变以前建设厂区只考虑运输方便、资源方便、人才聚集的原则，现在要更多考虑污染成本最低的原则。