高校信息公开法律制度的理论及现实适用

康京涛

(江西理工大学文法学院，江西 赣州 341000)

2010年9月1日，我国《高等学校信息公开办法》(后文简称《办法》)的正式实施，标志着我国真正意义上的高校信息公开法律制度的建立。该《办法》的制定，使高校信息公开的程序和实体内容法定化，促进了依法治校，有效地保障了师生员工和社会公众的知情权。高校信息属于公共信息，高校信息公开的实质是政府信息公开在教育领域中的延伸，而“公共信息公开是现代法治国家确认并从法律上救济‘知的权利’(知情权、信息权)的结果，也是判断行政体制公开、法治政府与民主政治发展水平的一个重要的法律指标。”［1］《办法》实施三年多来，我国高校信息公开取得了一定进展，但由于受思想认识和体制等制约因素的影响，高校信息公开工作仍不尽如人意，存在着一些亟待解决的问题。因此，进一步研究高校信息公开的理论基础，分析高校信息公开法律制度在现实适用中的问题，对于该项制度的完善和推进高校信息公开法治化有着重要的现实意义。

一、高校信息公开法律制度确立的理论基础

(一)教育的公共性:高校信息公开的逻辑基础

公共性作为政府的第一属性，目的是为了实现公民的公共利益。［2］教育的公共性不仅关涉公共教育经费的合理分摊和教育资源的优化，而且不可避免地与教育机会的公平、教育质量的提升和教育服务之公共职能的发挥等密切地交织在一起。［3］张维平认为，教育的公共性是指教育事业的过程和结果具有社会影响，具体含义有:(1)教育的发展是整个社会发展的基石;(2)个人的发展必然影响社会的发展;(3)从事教育工作是对社会发展作贡献。［4］我国的高等院校从出资主体来看，分为政府出资和民间出资，按照出资主体的不同可以划分为公办院校和民办院校。公办院校的资金来源主要依托于公共财政，因此从资金来源上看，具有投入公共性的特征。高校所提供的教育和服务的根本目的是培养大学生成长成才，服务社会，是一种公共产品，与公众的切身利益密切相关。基于高校这种投资的公共性和提供产品的公共性，公众自然就有理由去要求作为教育公共事业单位的高校对社会公开其相关信息。

在市场经济条件下，随着高校成为独立的法人，我国高等院校的公共性呈现出不断弱化的趋势。高校作为一个独立法人，有自身的利益，在具体的利益追逐中有可能与政府、社会一致，也可能产生冲突。当高校利益与政府、社会发生相互冲突时，一些高校选择了忽视政府、社会的需要，使大学的公共性消解。虽然政府、社会对高校的运行和管理都有监督的义务，但是在监督不到位的情况下，高校很可能滥用自主权，不正当地使用教育经费，不顾教育机会的平等，导致教育腐败。要保证教育的公共性，需要完善教育立法与教育政策。在完善教育立法与制定教育政策中，应充分考虑民主性和公开性。要保证公开性，高校信息必须公开。高校信息公开法律制度的确立，赋予了高校信息公开的义务，使公众能有效地了解到高校信息，有助于公众参与到高校的办学中，进一步推进全社会对高校进行更加有效的监督。

(二)公民的知情权:高校信息公开的权利本源

知情权，是指公民、法人及其他组织依法对国家机关要求公开某些情报的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的情报的自由。［5］它是公民一项重要的民主权利，是人民主权原则的体现。我国的《宪法》虽然没有明确规定公民的知情权，但是它却隐含在《宪法》规定中。《宪法》第二条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”《宪法》第二条第三款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”同时，《宪法》第四十一条进一步规定:“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这些相关规定，为公民知情权提供了宪法基础。按照学者唐小波的观点:公民的知情权包括了立法知情权、司法知情权和教育知情权。［6］建立高校信息公开法律制度就是为了保护公民的教育知情权，知情权是该制度建立的重要法理基础。

十七大报告和十八大报告都提出:“要切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。高校信息作为一种公共信息，也需要科学地加以开发和利用。高校具有公务法人的特征①，社会公众有权利要求高校对相关信息进行公开。无论是高校内部的师生员工，还是高校之外的社会公众和其他组织，要参与到高校事务中来，首先要获取高校主要工作领域(内部管理、财务资产、招生考试、工程建设、设备采购等)的信息。因此，高校信息公开法律制度的建立，确保了公众知情权的有效落实。

(三)社会治理:高校信息公开的价值诉求

传统的社会治理模式即为单纯的国家治理，公共行政权为政府所独有，政府活动方式也以直接行政、公权力行政、秩序行政为主，国家行政权处于行政法律关系的主导地位，行政机关与相对人之间的关系为命令与服从的关系。［7］随着计划经济向市场经济体制的转变，社会的治理模式逐渐地在向以政府主导、社会自治、民主参与为特征的新的社会治理模式转变。2013年11月15日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”高校治理是社会治理的一部分，社会参与到高校治理中，有助于高校决策的民主化、科学化。公众参与是社会参与的有效形式，只有公众参与到高校治理中才能实现对高校的监督。

当前受传统观念、经济发展、制度不完善等方面的影响，我国高校治理存在着参与主体少、参与权利弱化、参与体系不完善的问题。而高校也暴露出一些急需解决的问题，如贪污腐败、招生不透明等，严重地影响了高校在社会公众中的形象。在高校治理的背景下，建立高校信息公开制度，为社会监督、公众参与提供了信息保障，让高校内部的师生员工知晓了与自身利益相关的信息，也让社会公众和其他组织对高校的信息有了全面了解，为其更好地履行社会监督、推进高校治理提供了基础。

二、高校信息公开法律制度的主要内容

(一)高校信息公开的涵义

“信息公开”这一概念，在法学领域中与公共权力的运行和私人权利的保障有着密切的关系。《办法》第二条规定:“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。”我们可以将该项规定理解为高校信息公开的定义。那么，谁要进行信息公开?向谁进行信息公开?公开哪些信息?如何进行公开?这四个问题实质上是高校信息公开的涵义(高校信息公开的主体、对象、内容、程序)。《办法》第四条第一款规定:“高等学校应当遵循公正、公平、便民的原则，建立信息公开工作机制和各项工作制度。”由此可见，高校信息公开的主体为高校。根据《办法》第九条、第二十六条的规定，公开的对象为“公民、法人和其他组织”。因此，高校信息公开的对象既包括了高校内部的师生员工，也包括了社会公众。对于高校信息公开的内容，《办法》的第七条至第十条作了详细的规定，主要包括高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息。

(二)高校信息公开的范围

高校信息公开的范围遵循了“以公开为原则，不公开为例外”的原则。关于高校应当主动公开的信息，《办法》第七条规定了十二个方面，内容涉及:1.办学的基本情况(学校名称、办学地点、办学性质、办学宗旨、办学层次、办学规模，内部管理体制、机构设置、学校领导、学校章程以及学校制定的各项规章制度等);2.学校的发展规划(学校发展规划和年度工作计划);3.教学科研管理(学科与专业设置，重点学科建设情况，课程与教学计划，实验室、仪器设备配置与图书藏量，教学与科研成果评选，国家组织的教学评估结果等);4.学生的管理信息(各层次、类型学历教育招生、考试与录取规定，学籍管理、学位评定办法，学生申诉途径与处理程序;毕业生就业指导与服务情况;学生奖学金、助学金、学费减免、助学贷款与勤工俭学的申请与管理规定等);5.学校的人事信息(教师和其他专业技术人员数量、专业技术职务等级，岗位设置管理与聘用办法，教师争议解决办法等);6.财务与资产管理信息(收费的项目、依据、标准与投诉方式;财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标);7.校园安全重大事件信息(自然灾害等突发事件的应急处理预案、处置情况，涉及学校的重大事件的调查和处理情况);8.对外交流信息(对外交流与中外合作办学情况，外籍教师与留学生的管理制度)。

高校不予公开的信息，《办法》第十条作了相应规定，主要包括:1.涉及国家秘密的;2.涉及商业秘密的;3.涉及个人隐私的;4.法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。其中第2项、第3项所列的信息，经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。

(三)高校信息公开的方式和程序

关于高校信息公开的方式和程序，《办法》的第三章作了详细的规定。根据《办法》第十二条，高校信息公开的主要方式包括:1.校内媒体(学校网站、校报校刊、校内广播等);2.校外媒体(报刊、杂志、广播、电视等);3.新闻发布会、年鉴、会议纪要或者简报等;4.设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等场所、设施。《办法》第十七条规定了高校信息公布的程序，属于主动公开的信息，高校应当自该信息制作完成或者获取之日起20个工作日内予以公开。申请公开的信息，如果确定公开的，应当明确公开的受众;如果确定不予公开的，应当说明理由。同时，《办法》注重与高校校务公开工作的衔接，规定高校决策事项公开征求师生员工意见的期限不得少于10个工作日，并要求开展信息公开工作监督检查和社会评议时必须吸纳师生员工代表参与。

(四)高校信息公开的监督保障机制

《办法》第二十二条规定，国务院教育行政部门负责对全国高校推进信息公开工作进行监督检查，省级教育行政部门负责对本行政域内高校信息公开工作的日常监督检查。《办法》的第二十三条与二十四条要求高校建立健全信息公开工作考核、监督检查、年度报告制度，第二十五条与二十六条对于高校信息公开的社会评议和举报处理作了相关规定，第二十七条规定了相应的法律责任。高校有下列情形之一的，追究相关人员的责任:不依法履行信息公开义务的;不及时更新公开的信息内容、信息公开指南和目录的;公开不应当公开的信息的;在信息公开工作中隐瞒或者捏造事实的;违反规定收取费用的;通过其他组织、个人以有偿服务方式提供信息的;违反有关法律法规和本办法规定的其他行为的。

三、高校信息公开法律制度的现实适用

自《办法》实施以来，高校信息公开工作经历了从无到有，部分高校在网站上已经建立了信息公开栏目或版块，并且制定了信息公开的规章制度，②尝试着对照《办法》进行相关信息的公开，但是就整体而言很不理想。从《办法》自身来看，高校信息公开的主体、对象、范围存在缺陷，高校信息公开的监督与救济机制不完善。从实践来看，高校信息公开的组织机构和实施机构依然缺位。

(一)高校信息公开的主体、对象、范围存在缺陷

关于高校信息公开的申请主体，《办法》规定为公民、法人或者其他组织，这限制了外籍学生的申请资格，剥夺了他们的知情权。相对于我国，《苏格兰信息自由法》(The Freedom of Information(Scotland)Act 2002)规定了大学为公众(大学所有员工与学生，甚至是该法律延及的任何人)提供其所拥有信息(除例外)的一系列义务［8］，其高校信息公开的申请主体范围更广泛。随着国际交流的深入，我国高校的外籍学生数量与日俱增，他们在中国接受教育，理应享有申请主体的资格。关于高校信息公开的对象，《办法》并没有详细规定，只是笼统地提到公开，未区分校内公开与社会公开。实际上，校务公开的对象主要针对的是校内师生员工，其范围要远远小于社会公开，而社会公开针对的是社会大众，两者公开的对象不同势必影响公开的内容，需要区分和界定，而《办法》并未与之前颁布的《全面推进校务公开工作的意见》衔接，不易于操作执行。关于高校信息公开的范围，《办法》第十条规定了四种不予公开的情形。其中，该条第四款规定了“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”可以豁免公开。这里所指的“学校规定的不予公开的其他信息”，到底包括哪些信息，《办法》并没有作出明确的规定，给予了高校极大的自由裁量权，在法律实践中也很难操作。实际上，高校信息不予公开的自主权应当受到立法原则、目的等方面的限制，这样才能避免高校在信息公开中选择性的公开，或者对于应当公开的信息不予公开。

(二)高校信息公开的监督与救济机制不完善

《办法》第二十三条第二款规定:“高等学校内设监察部门负责组织对本校信息公开工作的监督检查，监督检查应当有教师、学生和学校其他工作人员代表参加。”但实践中高校并没有明确监督主体，也未成立专门的监察部门。从权力配置上而言，即使设立了高校内部专门的监察部门，也是受制于高校，监督的作用能否发挥，值得商榷。《办法》第二十二条虽然明确了监督机制，但实践中操作起来面临许多困难，如:省级教育行政部门如何开展检查，检查的形式是什么，均未作出详细规定;高等学校主管部门如何对高等学校领导干部信息公开工作开展情况考核，考核的标准是什么，责任如何承担，依然未做说明。有权利必然有救济。《办法》第二十六条虽然规定了公民、法人和其他组织认为学校未按照规定履行信息公开义务的，可以通过举报维权，但是救济机制仅限于举报，权利人无法通过行政复议、司法救济等途径维权，使得公民、法人和其他社会组织的知情权难以得到保障。关于高校信息公开的救济机制，美国、澳大利亚等国家都可以通过司法获得救济。如美国《信息自由法》规定，行政机关拒绝提供文件的，必须证明拒绝的正当性;公众在其获得公共信息的权利受到侵犯时，有权通过行政救济和司法救济的手段获得救济。［9］

(三)高校信息公开的组织机构和实施机构依然缺位

《办法》第十一条规定:“高等学校校长领导学校的信息公开工作。校长(学校)办公室为信息公开工作机构，负责学校信息公开的日常工作”，该条还列举了校长(学校)办公室应当履行的八项职责。从实践考察来看，在网站设立了信息公开栏目的高校，仅仅列举了一些公开的内容，并未明确信息公开的日常管理机构，更谈不上向社会公开信息公开工作机构的名称、负责人、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等，而仅仅停留在校务公开阶段。根据周丽霞与刘转平对114所“211工程”院校的调查结果显示:只有16所高校设置了专门的信息公开机构，其他学校的信息公开工作基本上是由学校办公室或校长办公室的一个部门兼职完成的;只有9所③高校设置了专门的信息公开监督检查机构，其余80%的高校并没有设置类似的专门机构。［10］组织机构和实施机构的缺位，显现出高校对该项工作认识的不足。要实施依法治校，推进高校信息公开，信息公开的组织机构与实施机构是前提，机构一旦缺位，有效公开则难以实现。

注释:

①大陆法系国家将高校定位为“公务法人”，即国家行政主体为了特定目的而设立的担负特定行政职能，享有一定公共权力，服务于特定行政目的的组织。引自:马怀德.公务法人问题研究［J］.中国法学，2000(4):40-47.

②根据周丽霞与刘转平对114所“211工程”院校的调查结果显示:有51所高校设立了信息公开网站或专栏，占总数的45%，63所高校无信息公开网站或专栏，占总数的55%。在全国51所建有高校信息公开网站或专栏的“211工程”院校中，只有北京化工大学、南开大学、天津医科大学、南京大学、山东大学这5所高校没有具体的信息公开法规与制度，其余90%的高校信息公开网站或专栏中都有信息公开法规与制度。引自:周丽霞，刘转平.我国高校信息公开网站建设状况调查报告［J］.情报科学，2013(3):113-116.

③这9所高校是北京化工大学、北京林业大学、复旦大学、上海大学、吉林大学、东北师范大学、南京师范大学、中国海洋大学、四川大学。

［1］周伟.当代中国公共信息公开制度及其法制化研究［J］.政治学研究，2003(3):71-76.

［2］张茂聪.教育公共性的理论分析［J］.教育研究，2010(6):23-28.

［3］张茂聪.教育公共性的意蕴和诉求［J］.山东师范大学学报:人文社会科学版，2010(3):61-65.

［4］张维平.教育法学基础［M］.沈阳:辽宁大学出版社，2000:135.

［5］刘杰.论知情权及其宪法地位［C］//宪政与行政法治探索.北京:中国人民大学出版社，2005:189.

［6］唐小波.信息公开与公民知情权［J］.社会科学，2003(11):57-62.

［7］张鲁萍.高校信息公开初探［J］.太原理工大学学报:社会科学版，2012(4):16-20.

［8］马海群.国外大学信息公开制度建设及对我国的启示［J］.中国高教研究，2009(9):50-52.

［9］刘静.对美国高校信息公开的几点思考［J］.图书馆工作与研究，2012(1):16-19.

［10］周丽霞，刘转平.我国高校信息公开网站建设状况调查报告［J］.情报科学，2013(3):113-116.