当前我国问题家庭儿童权益救济制度探析
——以南京江宁区两女童饿死事件为视域

王道春

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

当前我国问题家庭儿童权益救济制度探析
——以南京江宁区两女童饿死事件为视域

王道春

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

当前，我国已出台系列儿童保护法律制度，然而从理论和实践角度审视，这些制度依然很不完善，尤其针对问题家庭儿童救济制度更是如此。南京市江宁区俩女童被饿死的悲剧实为明证。眼下，构建合适问题家庭儿童救济制度已迫在眉睫。

问题家庭；儿童权益；救济制度

2013年6月21日上午，南京市江宁区泉水新村的一居民家中，一名1岁和一名3岁女童被发现饿死于家中。据媒体报道，孩子父亲因犯罪入狱，爷爷奶奶已经去世，母亲有吸毒史。俩孩子出生在问题家庭，她们幼小的生命过早凋零，让人倍感震惊和悲愤。悲剧拷问着我国当前的儿童保护制度①对儿童年龄划分的标准现在国际上尚缺乏统一的标准。联合国《儿童权利公约》中规定的儿童是指18周岁以下的公民，也就是未成年人。中国法律没有规定儿童的年龄界限，只是将一个人的成长分为婴儿、幼儿、儿童、少年、青年、中年、老年等阶段。在儿童心理学里，根据心理发展的特点，把儿童心理发展划分为：乳儿期（初生至1岁）、婴儿期（1至3岁）、学前期或幼儿期（3至6岁）、学龄初期（6至12岁），学龄中期或少年期（12至15岁）、学龄晚期或青年期（15至18岁）。儿童文学里将儿童划分为五个年龄阶段：婴儿期（1－3岁），幼儿期（3－6岁），童年期（6－12岁），少年期（12－15岁），少年后期（15－18岁）。《现代汉语词典》中的“儿童”指的是较幼小的未成年人（年纪比少年小）。“少年”指的是“人10岁左右到15、16岁的阶段”。在此，笔者以为儿童应为14岁以下的孩子较为合适，这个年龄段的孩子大多数生活尚不能完全自理，是特别需要监护的群体之一。因此本文的儿童也指这个年龄段的孩童。，揭示了我国当下问题家庭儿童保护制度缺失的现实，构建问题家庭儿童救济制度已迫在眉睫。

一、我国现行儿童救济体制

儿童权益保护历来为众人关注的焦点，中外概莫能外。改革开放以来，儿童权益（自然包括出身问题家庭的孩子）保护和救济日益为国人、政府所关注，为此我国已出台了系列法律法规，明确了相关救助机构，初步建立了儿童救济体制，并已发挥了一定的作用。

（一）现行涉童法律法规概览

目前，中国有关保护儿童权利的法律、法规，法律层面的主要有：《中华人民共和国宪法》；《中华人民共和国未成年人保护法》；《中华人民共和国婚姻法》；《中华人民共和国收养法》；《中华人民共和国教育法》；《中华人民共和国义务教育法》；《中华人民共和国教师法》；《中华人民共和国残疾人保障法》；《中华人民共和国母婴保健法》；《中华人民共和国妇女权益保障法》；《中华人民共和国刑法》；《中华人民共和国刑事诉讼法》；《中华人民共和国民法通则》；《中华人民共和国继承法》；《禁止使用童工的规定》；《幼儿园管理条例》；国务院《城市居民最低生活保障条例》、《中小学勤工俭学暂行工作条例》等30余部。行政法规、部门规章、地方性法规则更多，不胜枚举，在此不赘述。由此可知，我国规制儿童权益救济的法律不仅数量较多，而且渊源丰富，体系较为完整。既有全国人大制定的，也有国务院、国家各部委颁布的，还有地方人大及政府出台的，并且相关立法中较早的至今有20余年甚至30年之久。如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国未成年人保护法》等。

（二）维护儿童权益的相关机构

1.单位、居委会或村委会、民政部门

根据1987年制定的民法通则第十六条第三款规定，父母死亡或失去监护能力、也没有其他人担任监护人的情况下，由父母所在单位、居委会或村委会、民政部门担任监护人。因此单位、居委会或村委会、民政部门是保护儿童的法定机构。

2.全国妇联和各级地方妇联、工会、共青团组织

根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第六条、第七条之规定①第六条 各级人民政府应当重视和加强妇女权益的保障工作。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内做好妇女权益的保障工作。第七条 中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。工会、共产主义青年团，应当在各自的工作范围内，做好维护妇女权益的工作。，全国妇联和各级地方妇联、中国共产主义青年团代表县级以上人民政府或相关组织为合法权益遭受侵害的儿童提供保护。

3.公安、卫生、交通、铁道、城管

根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第四条、第五条规定，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门负有对流浪、乞讨中的未成年人有救助义务。②《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第四条县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。第五条 公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。

4.教育部门

《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法规③第七条 义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。第八条 人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。确定，县级以上人民政府教育行政部门、教育督导机构具体负责义务教育实施和督察工作。

此外，根据《中华人民共和国未成年人保护法》第六条、第八条规定，上述机关、组织之外其他国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织有责任保护儿童，如青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体。

由上可晓，至今我国已出台了相当数量的涉童法律，确定了众多救济机构，然而，不争的事实是儿童权益保护依然成效不大，10年前的成都小思怡之死，最近的俩幼童之殇实乃明证，个中缘由值得我们深思，也足见我国现行相关法律弊端重重，法律实效大打折扣。

二、现行问题家庭儿童救济制度之缺憾

（一）“问题家庭”之界定

何谓“问题家庭”？历来众说纷纭，没有权威定义，专家学者大都采取例举式的方式予以解释。本文中，笔者综合近期主要观点，对其加以界定。所谓问题家庭，主要指父母不愿、不会或没有能力履行监护职责，或者父母严重侵害孩子权益如性侵、家庭暴力等而严重影响儿童身心健康的家庭。如夫妻关系恶劣家庭、家暴严重家庭、贫病交加家庭等等。本案中俩幼童的母亲吸毒，父亲坐牢，爷爷奶奶去世，外婆改嫁，亲戚与其父母关系僵硬，只有风烛残年的太奶奶丁春秀和太外婆王广红偶尔看望[1]。显然，俩女孩生活的就是问题家庭，属典型的鳏、寡、孤、独、废、疾之族，是问题家庭的牺牲品。

问题家庭与健康家庭二者截然不同。问题家庭问题多多——或者家庭关系糟糕，夫妻离异、或者父母早逝或伤残，或者为人不尊，道德败坏、好吃懒做、违法、犯罪，或者家庭暴力严重，虐待遗弃子女，或者家庭贫困、子女众多无力抚养，父母任其自生自灭。问题家庭对儿童成长极其不利，出生在问题家庭的孩子结局往往很悲催，要么因疾病、饥饿遭遗弃等而过早夭折，要么艰难长成却沦为草根弱势群体——自卑、孤僻、自甘堕落，遭人白眼和鄙视，或生活无助，走向极端，孳生变态心理，憎恨社会，被犯罪分子拉下水而祸害社会，只有极少数能克服困难融入正常社会有正常人生。张军、周克华之流无不是问题家庭的产物。健康家庭或者说正常家庭，则双亲健在、家庭和睦、父母恩爱、母慈子孝、遵纪守法、经济较为宽裕。自然，这样家庭哺育的孩子一般会茁壮成长，不会遭受冻馁之苦，更不会被活活饿死。所以，对问题家庭的孩子实施保护与救济应为我们重点关注，不能与健康家庭孩子同等对待。遗憾的是，当下我国儿童救济制度的缺憾正在此处，既较粗疏，又缺乏针对性、可操作性，没有专门的问题家庭儿童救济制度体系。

（二）现行问题家庭儿童救济制度之缺憾

1.儿童保护立法严重滞后，对问题家庭父母抚养权剥夺的规定较为笼统，执行乏力

父母是孩子最亲近的人，是法定监护人。父母有义务创造良好、和睦的家庭环境，有依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。禁止对未成年人实施家庭暴力，禁止虐待、遗弃未成年人，禁止溺婴和其他残害婴儿的行为，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人是为人父母的法定义务。《民法通则》第十八条第三款规定，监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权利的，应当承担责任。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。从通则第十八条不难看出，对严重不称职的父母，法院可以根据有关人员和有关单位的申请剥夺父母的监护权。然而，由于该法条的粗疏性，以致操作价值不大。作为申请人员的“有关人员和有关单位”太为笼统，究竟谁有优先权申请剥夺不称职父母的抚养权，需要进一步明确。其次，剥夺是暂时性还是永久性，是部分还是全部剥夺，剥夺后能否恢复监护权等等，现行法律都很缺失。最后，在缺乏适格近亲属担任监护人的情况下，该法条规定未成年人的父、母的所在单位、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人也是有缺陷的。若未成年人父母同属同一单位、同一居民委员会、村民委员会或者民政部门还好办，倘两地分居不属同一单位、同一居民委员会、村民委员会或者民政部门，由哪一家行使监护人职责呢？虽然几家机构或组织可以协商，但协商有争议怎么办？对争议由哪家法院裁决？明显现今法律没有对此作出解释。本案中，孩子的父亲是个罪犯，孩子的母亲乐某是个吸毒者，没有经济来源，这种存在严重缺陷的问题家庭，并不具备抚养孩子的条件，孩子的生存和安全始终处于某种风险之中。对这样的问题家庭，街道、警方、民政局、儿童福利院应该登记造册，进行重点和严密的监管，对这种吸毒的不靠谱的母亲，应该临时剥夺其对孩子的监护权，把孩子交给儿童福利院抚养或者寻找合格养父母，直至其具备相对稳定的职业和收入之后，方才恢复其监护权。然而，实践中，这个规定执行起来有相当难度，执行状况也颇不如意，因为国家行政司法机关还无法有效地对抚养权的替换和取消进行强势介入。《民法通则》尽管规定了可以撤销父母监护人资格，但纵观二十余年的司法实践，几乎没有发生类似案件，没有人愿意提起诉讼，法院不敢受理案件、更不敢判决撤销监护人资格，因为没有单位或个人愿意主动、继续担负监护职责。

2.对问题家庭还缺乏针对性的保障机制

儿童的权利最重要的是生存权，包括生命安全权和生活保障权。生存权是人最基本的权利，同样，每个儿童都有其固有的生命权和健康权，包括享有医疗保健服务在内的保证生命健康的权利。尽管我国法律对儿童生存权有完整的规定，宪法、民法通则、未成年人保护法等都有明确的授权性规范；婚姻法也有类似“禁止溺婴、弃婴和其他残害婴儿的行为”等具体的禁止性规范。然而，针对问题家庭子女的抚育问题，我国目前并没有针对性的保障机制。针对未成年人的受抚养权被侵犯时的救济，我国的相关法规依然过于原则化，如《中华人民共和国未成年人保护法》①以下简称《未成年人保护法》。第六、第八条之规定②第六条 保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强自我保护的意识和能力，增强社会责任感。第八条 共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体，协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。。第六条只提及保护未成年人是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任，显而易见，该条法规是口号式的，缺乏实质内容，保护未成年人人人有责很可能变成人人无责，该法及相关解释、规章都没有对各自责任进行细化和明确分工。细想如真正做到了，两女孩会活生生饿死吗？第八条中，有关个人和单位应怎样协助执行，如不协助执行或协助不力应付怎样的责任，对此现行法律均无规定。对于一般家庭，我们现有低保机制。如《城市居民最低生活保障条例》第八条第一款规定，对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。而对于问题家庭，目前我国还缺乏有针对性的保障机制。比如，就南京市江宁区俩幼童这样的问题家庭就很尴尬——尽管父亲坐牢，但其母有劳动能力（才20出头）虽是吸毒者，可以说俩女孩有具备劳动能力的法定抚养人，因此给该家庭800元每月的低保费不为过。然而关键一点是我们不能忽略该抚养人是不适格的（缘由见前文）。这样的家庭，低保费谁来领取和保管，谁来监督其使用，低保费是否过低？能否区别对待，适当倾斜？相关机构和个人没有区别对待应负怎样的法律责任？让人遗憾的是目前这些都无法可依。再有，本案中，因为觉得孩子可怜，有居民曾经建议有关部门把孩子送到福利院收养，但得到的答复是由于孩子母亲健在，福利院无法收养。试想，假设福利院有法可依，及时收养了俩小孩，那么……？综上，现行法律相关规定颇有弊端，缺乏针对性制度予以规范。

3.没有确立类似的“疏忽照顾罪”罪名

在内地，假如父母对孩子照顾不周、有所疏忽，公安机关或者当地居委会则最多是稍作责备、口头教育完事，而在香港，这是一种严重的犯罪行径。有例为证。2010年6月，香港荃湾一4岁男孩起床后不见其妈，到邻居家哭泣，见此，邻居马上报警。警察查知，25岁的孩子妈妈，晚上待儿子入睡，到深圳唱歌，通宵未归，而其父已离家一月。事后，警方以“疏忽照顾”罪将这位年轻妈妈拘捕，录完口供后方允许其以500元保释候查。小男孩则被警方送医院检验后被安排暂住儿童病房，并暂时剥夺其父母抚养权，不允许其将孩子接走。与此同时，香港社会福利署也立即跟进调查[2]。如今，放眼内地法律，刑法及相关法条均无“疏忽照顾罪”之类规定，致使相关监护人有恃无恐，遗弃、变相遗弃儿童事件时有发生。

4.没有建立针对问题家庭的独立的儿童保护机构

当前，很多国家都建立了未成年人救助制度，由专门机构对因父母服刑等有困难的儿童采取紧急措施进行保护和救助。如，美国亚历山大市的儿童发展和成长部，主要是靠联邦政府机关、社区服务机构和保护机构来支持。他们对少年儿童的保护极为重视，联邦政府和州政府共同制定法规并提供基金，安排专人。共有30多个社会工作者，人员均经过特殊训练。这些人经常深入社区了解情况，发现有受虐待者，马上电话通知“家庭调查部”并对该家庭提出建议，倘若不听，报告警察。如果发现12岁以下的孩子独自在家，会马上派人进去，把孩子带走监护起来，法律明文规定不准虐待和忽视儿童，并有严格的定义。如发现孩子被打、父母当着孩子的面吵架、家庭成员内有吸毒的人员，则考虑是由孩子的亲属扶养还是找人认养。对愿意扶养和认养的家庭，要进行全面调查看他们会不会爱孩子并保护他们。如果一方被警察带走时，也绝不允许当着孩子的面将人带走，以免给孩子造成心灵创伤。虽然，如前述，我国有众多机构负有保护儿童的义务，但负有保护儿童的众多机构大多也难免互相推诿。不论公、私营单位、还是村委会或居委会都难以担负养孩子的责任，对儿童的真正救助很难落到实处。近年来，民政部在努力推动流浪儿童救助、困境儿童保护等工作，但因为民政部势单力孤，无法站在国家层面对儿童保护制度进行顶层制度设计，民政部内部也是职能分散，有限资源和人力被分割，以致到了地方，尤其是县级，则更难找到专业、专职人员来规划、推动、开展当地的儿童保护工作，因而可以说建立独立的，特别是针对问题家庭的儿童保护机构已不容耽搁。

5.缺乏强制报告制度。所谓强制报告制度，笔者以为主要指义务人发现应当需要报告的情况，应当毫不迟疑地向相关政府部门报告，否则应承担法律责任的制度。比如，本案中，俩小女孩的左邻右舍、居委会、街道办事处、户籍片警均为责任人，特别是左邻右舍更是第一责任人。因为他们与俩小女孩相伴而居，最了解情况。在本悲剧中，据该小区居民回忆，十多天前，有邻居曾经看到“两个孩子在家里的阳台上玩耍”，在此之后，居民就再没有在小区内见过两个女孩。试想，这个时候，倘该区居民及时将此异常情况举报给有关机关，这样的悲剧是能避免的。而正因为强制报告制度的缺如，该小区居民抱着“事不关己、高高挂起”的心态，面对孩子的拍门声、哭叫声，四邻熟视无睹，居委会装聋作哑。如此，才导致惨剧的发生。

三、科学构建合适问题家庭儿童救济制度

10年前成都的小思怡①2003年6月21日傍晚，成都市青白江区青江西路65号院，三岁的女孩李思怡被人发现饿死在家中，其母李桂芳为单身母亲，因吸毒被强制戒毒。，10年后南京的两幼童，惊人相似性的结局让人振聋发聩，值得每一位有良知的国人深思。笔者以为，只有制度救济，只有从源头预防，这样的悲剧才不会不断重演。眼下，面对类似吸毒等这样一些特殊群体，我们不仅需要对他们进行社会矫正，更要把目光转向他们的孩子，科学的问题家庭儿童权益救济机制的构建已时不我待。

(一)着力完善《未成年人保护法》

1.提高未成年人保护法的位阶，将其升格为基本法，由全国人大来制定和颁布。面对数以亿计的儿童以及每年发生的儿童悲剧案件，立法机关要站在对人民高度负责立场上担负起其应有责任，切实加强对儿童尤其是问题家庭儿童的救济与保护。应以全国人大的身份重新制定和颁布未成年人保护法，使之位列于基本法行列，具有仅次于宪法的法律效力，以摆脱其目前普通法律的地位②当下的《未成年人保护法》于1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，2006年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议对之加以修订，在法的地位上属于普通法律。，进而引起所有国家机关、全体民众的高度重视和敬畏。

2.《未成年人保护法》应富有针对性和较强的可操作性。如前述，现今涉童法律法规不可谓不丰富，然而这些法规共同的致命性弱点首先在于针对性和可操作性不强——笼统、粗疏、原则，其次在于惩戒措施过于仁慈，缺乏吓阻性。因此，未来的《未成年人保护法》应在上述方面着力。笔者认为，以下方面应是该法涵括之列：

第一，增设剥夺父母的抚养监护权的规定。在父母出现无力抚养、虐待、不尽抚养义务等情况时，人民法院可依法判决剥夺父母的抚养监护权。

第二，增设由政府强制指定抚养的规定，同时明确相关抚养机构。如果父母不具备抚养能力或抚养不力而被人民法院剥夺了抚养权，又无其他合适的监护人，法律上可明确规定由政府强制指定抚养。针对时下的混杂局面，应当明确具体抚养机构。笔者建议由问题家庭儿童常住地民政部门一家负责较为妥当，没有常住地的由户籍所在地负责，无户籍所在地与常住地的，由最近居住地负责。理由在于民政部门长期以来一直担负减震救灾，救贫助难职责，积累了较丰富的救济经验，另外就近原则便于落实，具体落实可由各地的儿童福利院承担。

第三，增设强制报告制度。《未成年人保护法》第六条明确规定，保护未成年人合法权益是任何组织和个人的责任，所以为了保障该法条的贯彻落实，应当在该条上增加一款，即强制报告制度。明确规定报告的责任主体、事由、被报告机关、程序、法律责任。如此，才能真正调动全社会成员被动或者主动行动起来，共同保护未成年。笔者以为，将问题家庭儿童居住地的左邻右舍有完全行为能力的成年公民做为强制报告主体较为适宜，其次为居委会、村委会、派出所，再次为民政部门，因为左邻右舍最了解问题家庭儿童情况，赋予他们强制报告义务并无不妥，除此应增设惩戒措施，对知情不报、消极报告、延迟报告的，实行连带责任，城市中整个单元楼栋、农村中方圆300米以内的公民均需担责，300米以内无居住合适报告人的，村委会担责，依据情节轻重，依次承担民事、行政或刑事责任。如此，问题家庭中的儿童得到及时救助的几率会大大增加。

第三，建议由国务院制定充实、健全有关行政法规，为《未成年人保护法》的正确实施制定更为细致的实施细则。特别是对未成年保护法第六、七、八、四十三、五十三、六十、六十一、六十二条等法规予以细化。该细则应确定详尽的救济程序，程序中应包括救济的具体机构、资金（资金的的募集、发放与监管）、救济机构及协助机构的权利与义务、责任。针对前述的相关机关协而不助的情境，细则应着重细化协助机关各自的具体职责及奖惩举措。对每一协助机关的职责义务加以明确，使相关机构职责分明，忠诚守则。

(二)修改《民法通则》、刑法等相关法律

1.修改《民法通则》相关条款

首先对《民法通则》第十八条第三款中“对严重不称职的父母，法院可以根据有关人员和有关单位的申请剥夺父母的监护权”进行修订，将其中的“有关人员和有关单位”具体化，明确“申请剥夺权”的优先顺序，将“法院的可以”改为“应当”，做到有法可依、有法必依。其次，明确剥夺的期限。建议，对完全不胜任监护资格的永久剥夺，对监护有瑕疵与过失的，待暂时剥夺，待监护人彻底改正后恢复其监护权，赋予当地派出所、居委会、村委会联合对其考察权。最后，针对问题家庭儿童缺乏适格近亲属担任监护人的情形，明确规定由儿童经常居住地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人，没有经常居住地的由户籍所在地担任，上述二者皆无的，由最近居住地的相关机构担任，居民委员会、村民委员会为第一监护人，有实质困难无力抚养的，经调查属实由民政部门担当。

2.刑法中增设疏忽照顾罪，提高虐待罪、遗弃罪的量刑幅度

（1）增设疏忽照顾罪

鉴于现行刑法缺失疏忽照顾罪和设立该罪之重要意义，笔者建议比照香港法律，增设疏忽照顾罪。鉴于该罪社会危害性不是太重，处刑两年以下有期徒刑、拘役、管制较为适宜。同时为使该法条得以正确实施，人大常委会或两高应作出立法解释，对疏忽照顾的情形加以明确。

（2）修改《刑法》第二百六十条、第二百六十一条，提高虐待罪、遗弃罪的量刑幅度

《刑法》第二百六十条关于虐待家庭成员罪的量刑过于轻缓①第二百六十条 【虐待罪】虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑。第一款罪，告诉的才处理。第二百六十一条 【遗弃罪】对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。，不尽合理。立法者显然将虐待罪、遗弃罪二罪危害程度视同过失犯罪，以致处刑偏轻。对虐待致使被害人重伤、死亡的，仅处二年以上七年以下有期徒刑，对遗弃的则更低，最高刑仅为五年，如此轻的处罚显然不足以震慑潜在犯罪分子，达不到预防犯罪之功效，这对于维护家庭关系的和谐与儿童权益的救济都是非常不利的。因此，笔者建议，提高二罪的量刑幅度，对虐待、遗弃致人重伤、死亡，情节恶劣的以故意伤害罪和故意杀人罪处刑，将最高刑升格为死刑、无期徒刑或十年以上有期徒刑。如此一来，笔者相信遗弃、虐待犯罪的定然会减少。

（三）积极借鉴他国经验，为我所用

“他山之石，可以攻玉。”在他国经验方面，美国、德国、日本的做法值得我们学习。美国把儿童保护纳入政府工作职能,进行标准化管理、分权管理、项目管理，建立资金保障机制和监控评估机制。美国现已开展有60余个保护性项目，如救助被遗弃婴儿项目，收养项目，儿童虐待与疏忽照顾的预防项目等。以项目运作方式逐步推进儿童保护工作，既可避免政府机构的膨胀，又可通过各类社会专业机构的参与引入竞争机制，提高工作效率，同时，也充分调动社会民间机构的力量，使政府资源和社会资源得到有效整合。此外，立法积极跟上。1935年，美国会通过了《社会安全法案》，建立了不同类别的救助体系，将妇女、儿童、老年退休、残疾与事业补偿均纳入该福利体系中。1988年国会通过了“家庭支持法案”。美国的社会救助主要有失业救济和医疗援助以及家庭津贴等制度，辅助措施包括收入补充保障、抚养儿童补助、房租补贴以及儿童营养补助、安居计划、教育救助、教育培训援助等项目。其资金由联邦政府与州政府共同提供，州政府有较大自主权决定补助金额的数量。良好的社会救助的特点是覆盖全体国民，没有农村城市之别，为所有符合低保条件的国民提供最低的生存权保障。基于此，日本不断对其相关法规进行修正。1950年，日本将《生活保护法》进行了修订。其后《生活保护法》经历了多次修改，对最低生活保障的确定以及保护的标准进行了改订。德国的社会救助是一种资金援助，有较强的针对性，主要针对特殊困难家庭，是社会保险的补充，包括对生活费用、就业等方面提供救助。特别值得一提的是，德国还设有预防性的社会救助，以及建立或保障生存基础、预防性的健康护理、维持家居、克服特别困难等，这些举动是他国少有的，值得借鉴。德国的社会救助资金大部分由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担，其余则来自政府和慈善机构。因而，国务院在为未成年保护法制定实施细则时，可大胆借鉴上述国家特别是美国和德国的有益经验并结合我国国情加以立法，将重点放在问题家庭儿童的权益保护上，将普通家庭与问题家庭区别对待，如此将大大提高细则的可操作性。“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”是我国法制建设的基本原则。法律制定后贵在落实。因此党和政府应采取科学而有力的措施督促相关机构

加以落实。应将抚养儿童补助、房租补贴以及儿童营养补助、安居计划、教育救助、教育培训援助等项目落实到位，在县、区以上设立儿童之家，划拨专项经费，设置专用场所，为遭受家庭暴力和虐待的儿童提供暂时性保护，使问题家庭儿童真正幼有所养。南京俩幼童被饿死除犯罪嫌疑人监护不力的主因外，每月800元的可怜的补助金（且还不能按时到位，十天半个月方才上门走访一次发放一次。）也是重要缘由。因而，这里重点是足额保障补助资金，实行专款依程序专用，专人负责。如今，就国情而言，影响问题家庭儿童救济的最大困难是救助资金的募集。由于国家财力有限，不可能一下子拿出足够资金，因而多渠道筹集资金是当务之急。建议：第一，在摸清问题家庭儿童数据的情况下，由国家统一安排一定专项资金，开立专户作为救助的基础启动资金，地方政府予以配套相应资金。第二，充分发挥民间组织、社会力量的作用，广泛募集资金，大张旗鼓地鼓励社会各界建立各种儿童保护基金会,为儿童的保护和受伤害儿童的康复提供物质帮助。第三，提升地方各级政府保护儿童的责任意识。儿童权益的保护是千秋伟业、造福万代的综合工程，这里，各级政府有义不容辞的责任。现阶段，相当数量的政府职能部门观念滞后，服务职能不到位，不能真正认识到保护儿童的重要性，保护工作依然多停留在口头上。所以厘清各级政府部门在此中的责任，转变其观念，把对儿童权益保护工作的落实情况纳入到部门的业绩考评指标成为非常紧迫的事项。最后，建章立制，科学监督、检查、考核，大力加强居民委员会和村民委员（简称两委会）建设，着力提高两委会工作人员素质，建立、健全基层家庭矛盾解决和儿童保护机制。两委会属于基层组织，直接与普通百姓打成一片，最熟悉基层情形和百姓冷暖。所以充分发挥其作用，健全壮大两组织，对广大儿童、特别是问题家庭儿童的保护与救济意义不可估量。

两幼童的死让人震惊，值得所有国人反思。她们死在具有蛇蝎心肠的母亲手里，也死在了当前千疮百孔、粗糙不堪的社会救助制度上。为了防止悲剧不再重演，各级政府和司法机关要加紧建立、健全当前有关问题家庭儿童保护的法律制度，尽快建立起对特殊家庭监护的有效监督、干预制度和国家监护制度，全体国人也应当积极行动起来，群策群力，奉献爱心，为问题家庭儿童撑起一把温暖的保护伞！

[1]柴会群,鞠靖.媒体调查：南京饿死家中女童的最后100天[EB/OL].新华网.2013-06-27.

[2]丁蓉.如果这些“如果成真”，南京幼女悲剧不会发生[N].潇湘晨报，2013-06-22(A02).

TheProblemExisted in Family Relief Systemof Children'sRights and Interests──TakingTwoGirlsStarvationinNanjingandJiangningDistrictsasExample

WANG Dao-chun
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

At present,child protection legal system has been established,although it is not perfect, especially for children in problem families.Two girls starvation cases in Nanjing and Jiangning districts are evidents.Constructing a proper family children's relief system is emergency.

problem family;children's rights and interests;relief system

D632.1

A

2095-1140（2013）05-0061-08

（责任编辑：李语湘）

2013-5-10

王道春（1973-），男，湖南洞口人，湖南警察学院侦查系副教授，硕士，主要从事被害人权利保护问题研究。