城市的边缘规划失效的原因分析及其改进措施

周立威

（绥化学院农业与水利工程学院，黑龙江 绥化 152061）

随着社会经济的不断发展，城市的快速建设，原来的城市边缘区已成为现代的城区，但随之出现了各类城市问题，因在城市的边缘发展中，开发建设会受到城市发展及自身发展方面的双重需求，使得管理受到上级与本身管理机构双重的领导，管理的错位及交叉，让城市的边缘规划决策处于尴尬状态，而城市的边缘区发展对城市的整体发展具有很大影响，在城市规划当中，避免规划失效，防止出现土地管控失效、城市空间无序扩展及土地使用率不高等现象，采取合理的改进措施是必要的。

1 城市边缘规划失效的原因分析

1.1 规划体系不完善而出现失效

在我国的城市边缘区，其产业规划体系并不完善，制定过程比较随意，没有起到应有作用，边缘规划失效的原因主要包含下列两方面：原因一是产业规划的理论研究不到位，规划理论基础比较广，但没有形成体系，致使所制定的规划流于表面形式，或者背离现实，不能形成有操控的价值产业规划，对现实产业规划也不能有效指导[1]；原因二是在实际应用当中，产业规划的针对性并不强，诸多产业规划无科学论证与严格制定的过程，从而致使边缘规划失效。

1.2 边缘规划管理弹性不足而出现失效

受我国原有计划经济的影响，现代规划模式与管理带有强烈的计划经济性，对产业发展和规划期统一性过分强调，而市场经济条件下，边缘区发展会面临一些突发的状况，这时边缘规划管理的弹性不足，会给城市边缘地区的产业发展带来较大影响，进而给管理及规划带来较大麻烦。另外，在规划编制的管理体系当中，规划编制与审批周期比较长，当规划批复下来之后，与实际建设状况已不相符，在我国的现阶段城市边缘发展中，规划失效已成普遍现象，尤其是在总体规划层面，使得城市规划成为墙上的挂图而已，没有发挥其真正作用[2]。

1.3 规划目标的定位不够准确

在城市的边缘规划中，其目的是因地制宜地充分挖掘现有资源，运用产业选择、布局合理化与发展规模评价等方法提高边缘区的产业竞争能力。所以，城市的边缘规划会受经济增长与发展目标制约，就我国产业规划实践看，多数边缘地区的产业规划制定目标并不准确，致使规划目标与当地的经济发展状况相脱节，不是滞后经济发展，就是超前经济发展，这两种状况下的结果均会让产业规划沦为一纸空谈，失去原有的意义。

1.4 规划科学性及协调度不足

在我国现阶段的城市规划中，其编制依然停留在物质空间静态的构图层面，注重了技术与形式，但未关注到政府、公众及经济利益方面，重大规划决策制定的时候，缺少相关的风险分析，城市长远发展与社会、物质及经济环境的动态研究不足，在这种状况下，编制出的规划本身存在较大缺陷，制定规划决策的连续性与科学性降低，在实施过程当中，经不起规划检验，以至于规划失效。另外，规划编制与其他发展部门具有较大关系，如给排水、交通及土地等[3]，在城市的边缘规划中，多数规划师关注了土地使用方面的规划，对其他部门的管理诉求考虑并不多，使得边缘规划与实际建设相脱节，从而使得规划失效。

2 城市边缘规划失效的改进措施

2.1 完善城市规划体系，协调各规划间的关系

在城市边缘规划中，其规划失效问题并不是孤立存在的，而是存在一定关联性，通过产业规划与专项规划关系、观念与模式等方面的统筹协调，方能有效解决规划失效问题。规划作为一个体系，其规划编制不止关注本身问题，也要关注边缘规划和其他规划间关系，特别是城市规划方面的衔接，从定制角度看，规划与其对象、内容及功能均不同，彼此间的作用也是不相同的[4]。在边缘地区的发展中，规划如同源泉，与其他规划间的协调发展，就是边缘地区持续发展的基础，彼此间是双向的因果关系，规划不合理，边缘地区的发展就如无源之水，失去了持续成长发展的生命力。因此，在城市的边缘地区发展中，应加强城市规划体系的完善，尤其是边缘规划和其他规划间的合理协调，以促进边缘地区的持续发展。

2.2 加强边缘地区的管理体制创新

在城市的边缘规划中，要有效发挥边缘规划的作用，需要加强管理体制改革创新。在管理体制中，土地制度管理是非常重要的，为了合理管理土地制度，应该对集体土地入市进行严格控制，源头上管理好土地，方能有效阻止违法建设的发展。并制定合理的土地整理政策，向小区、集约化经营进行集中，实现集约用地的目标。还要完善城市的规划约束机制，对摊大饼式的扩展形式进行遏制，要严格依据土地利用规划和城市规划相协调原则，对建设用地进行规划管理，并制定城市的边缘布局规划，强化土地执法，强化违法用地检查的力度，同时加强审批制度的完善。要完善管理机制，还应协调条块间的关系，创造良好管理效率。

2.3 合理控制城市边缘规划目标

城市规划作为管理及决策目标的控制过程，在边缘规划中，要注重边缘规划的合理性，将其作为弹性动态发展的过程，管理方法与边缘动态发展的变化要相切合，在城市的规划原则下，构建目标控制的系统，对城市的形体环境进行研究，进而构想远景的发展形态，易形成合力的城市规划目标与概念，从而制定出相对应的规划原则与导则，实施空间管理。城市规划要强调决策过程性，让他更加适应城市的边缘动态发展[5]。对于边缘地区的突发因素或者不可预见的外力作用出现变化时，要及时给出相应调整，以动态工作方法和程序对边缘地区的动态过程相适应。

2.4 边缘规划中要遵循因时因地制宜的原则

在城市的边缘空间有较高动态作用，土地的利用方式具有较为广阔的转换空间，产业结构也会有较大可变度，但随着时间推移，技术快速更新，城市的边缘产业结构会发生变化，所以，城市的边缘规划应充分考虑空间及时间等因素，有效确定因地制宜与因时制宜的原则，让规划自身能有可调范围与弹性空间，有效适应空间及时间变化带来的影响，并在生态环境容量约束及人口资源承载力中，合理规划边缘地区的发展大计。

2.5 创新边缘规划新模式

传统规划模式能概括成时间、规模及布局，其规划模式特点为封闭式的静态完整状态，专注在边缘地区两端点的描述上，对边缘地区的本身生长规律却忽视了。在市场经济发展下，规划模式并不能适用城市边缘地区的不确定发展，也不能起到规划引导作用，城市边缘地区的发展具有动态性、过渡性与二元性等特点，应积极转变思想，采取动态性及弹性的边缘规划新模式，其新模式可概括成规模、产业及布局的特点，该模式是开放的、动态的，在边缘地区的动态发展中，要有效重视本身发展规律，并积极面对挑战和机遇，以促进边缘规划的科学合理开展。

3 结语

在市场化作用下，城市规划的作用越来越重要，并扮演着市场失效弥补者的角色，但市场制度不断完善的今天，城市规划的调控作用不断变弱，致使城市的边缘规划失效，要发挥城市边缘规划的真正作用，需要明确边缘规划定位，分析其原因，并采取合理的改进措施，以促进城市边缘规划的科学合理性。

[1] 乔杨.城市边缘区规划失效的根源解析及政策改进研究[D].辽宁：大连理工大学，2012.

[2] 卓想，杨祖贵，成受明.城市边缘区整体规划探讨[J].《规划师》论丛，2012.

[3] 李永平，段建南.城市边缘区工业用地集约利用的现存问题与调控策略[J]. 湖北农业科学，2013(8).

[4] 谢林霞，李淼.城市边缘区环境空间设计中的安全性分析[J].作家，2011(22).

[5] 宋立新，周春山，欧阳理.城市边缘区公共开放空间的价值、困境及对策研究[J].现代城市研究，2012(3).