浅析我国海滨旅游度假区治理模式优化的实现路径

解芳君

（厦门涉外职业技术学院，福建 厦门 361000）

一、海滨旅游度假区治理模式中存在的问题

随着假日旅游市场以及海洋开发时代的到来，海滨旅游度假区开发也逐渐成为旅游业的热点，但我国旅游度假区存在系统复杂、政出多门的宏观管理现象，内部与外部治理仍不够完善。我国海滨旅游度假区治理上与发达国家相比，仍存在很大差距。目前，我国海滨旅游度假区治理中存在的问题主要有：

第一，海滨旅游度假区没有独立、统一的管理机构。海滨旅游度假区属于公共资源类旅游度假区，所有权归国家，地方政府代表国家管理，但是实际上，旅游、文物、林业、建设、环保等众多部门都可以行使管理权，各级主管部门负责相关业务的制度安排，同时插手管理，犹如“九龙治水”，出现重复管理，或者“三不管”的盲区，而且各部门对度假区的处置权不具有排他性，这样就造成了管理上条块分割。

第二，海滨旅游度假区缺乏国家层面的统一规划、立法约束。我国是一个海洋大国，海滨旅游资源管理涉及众多部门，给海滨旅游度假区的开发建设造成了很大困难；海滨旅游管理体制不健全，旅游资源无法统一规划、管理；忽视海滨旅游度假区的资源承载力，只考虑短期经济利益，没有做到经济、社会、资源、环境相结合的可持续发展。在海滨旅游度假区治理机制构建过程中，缺少相应的制度约束与引导。

第三，海滨旅游度假区主题定位不明确，缺少文化内涵，资源类型相似，开发雷同很严重。要做到差异化经营，就要明确不同的主题。我国海滨度假区主题开发雷同情况的严重使得度假区的建设庸俗化、功利化，缺少创新意识。海滨旅游度假区内部经营机制缺少创新。

第四，海滨旅游资源遭到破坏，环境问题日益突出。部分度假区经营企业只重视自身的经济利益，不重视度假区的可持续发展，不注重环保，部分景区经营中海岸带旅游生活垃圾处理不当，对度假区资源造成了极大的破坏，海滨旅游度假区外部监督机制仍不完善。

二、海滨旅游度假区治理存在的问题分析

面对目前我国海滨旅游度假区治理的现状与存在的问题，可从如下几个方面分析原因：

第一，资源所有权与经营权的未完全分离。海洋经济是我国主导产业经济之一，在经济发展的转型期，政府一方面拥有资源的所有权；另一方面充当资源管理者。传统体制下，政府既是海滨旅游度假区管理者又是经营者。政府在旅游景区运营中既是“运动员”又是“裁判员”。

第二，海滨旅游产业发展规划缺失。我国的海滨旅游产业发展缺乏合理规划，为实现发展需要，在短时间内迅速建起了一大批沿海的旅游星级饭店和景区景点，因为缺乏科学和长远规划，造成各海滨度假区企业布局过于集中、规模偏小、产权复杂、企业经营主题不突出、竞争力差等短板，在很长时间里，海滨旅游市场供给大于需求。

第三，海滨旅游产业发展战略的政策创新缺失。旅游行业管理部门的决策体制基本还是在计划经济体制基础上形成和发展起来的，决策系统不健全。

三、海滨旅游度假区治理模式优化的实现路径

根据前文存在问题分析，海滨旅游度假区治理模式优化的实现路径的确定必须考虑海滨旅游资源赋存条件、社会经济基础条件、区位与客源市场和政府对旅游产业的支持力度与管理水平以及制度保障机制。

我国海滨旅游度假区治理模式的实现路径可以从以下几个方面展开：

1.治理目标

海滨旅游度假区治理总目标是在保证国家拥有海滨旅游资源所有权的前提下，建立起适应海滨旅游需求和市场经济发展要求的治理模式，做到政府和市场分工明确、责权清晰、优势互补、科学合理，使得海滨旅游度假区在市场机制的引导下良性、健康、快速发展。具体目标为：

一是海滨度假区管理上产权明晰、权责分明。明确统一所有权、分级代表、分类管理的海滨旅游资源管理体制，所有权为国家，明确界定哪些海滨资源应由中央政府作为所有者代表来管理，哪些海滨资源应由地方政府为所有者代表来管理，明确划分中央和地方权责。

二是海滨度假区各职能机构之间应该明确分工。所有者、管理者、资源使用者的权益要分明，实现所有权与经营权分离，市场经营职能和行政职能分开，行政部分按照行政机制管理运行，经营部分组建经营运作实体，度假区内水利、文化、林业等各相关的部门，应该分工明确，协调一致。

三是海滨旅游度假区的制度激励有效、约束有力。在日常经营管理中，激励和约束机制要科学合理，这样才能激发利益相关主体投资、开发海滨资源的积极性，同时努力健全海滨旅游区地方性法规及相关管理制度，保证监管到位。

四是实现海滨旅游资源的可持续发展。海滨旅游度假区属于公共资源类旅游景区，开发和利用都要在对海滨资源有效保护的基础上，让管理者、投资者、旅游消费者都认识到海滨资源保护的重要性，通过完善模式中的监督机制来促进海滨旅游资源的有效保护和合理开发，最终实现可持续发展。

五是保障利益相关者的权益。利益相关者对度假区的经营、管理、监督等活动的目的是为实现其自身的利益。每个利益团体都追求其自身利益最大化，这样势必会造成相互之间的矛盾与冲突，一些利益相关者实现了其利益的最大化，但有一些利益相关者就会丧失原本属于他们自己的利益，从而形成利益分配的不均衡。这样就需要采用模式内部的制度安排，来保障各利益相关者权益。

2.治理主体

针对我们所处的经济发展阶段，借鉴国外发达国家的成功经验，我们可以确定坚持走“政府主导型”旅游发展战略，不违背旅游市场发展的规律。

政府可从旅游业的产业结构、产业功能、发展方式、旅游活动形式、旅游行业管理等方面分析和预判，发挥市场无法替代的主导作用。其必要性体现在：

一是海滨城市旅游区域整合需要政府主导。海滨旅游资源的存在无法转移，政府可以主导海滨旅游产业区域的形成和整合，市场只能起资源配置作用，海滨区域内城市的联动和协调必须由政府主导安排，市场是无法做到行政辖区政府部门、公共资源、行政体制等方面实现区域联合、发展互动。

二是海滨旅游目的地建设和形象策划推广需要政府主导。旅游者对阳光、沙滩的向往是与生俱来的，在面对众多资源类型相似的海滨旅游产品时，就要看目的地的形象策划推广工作的成效。海滨旅游城市通常由当地政府统一进行品牌推广、宣传和形象维护，例如海滨旅游城市厦门2012年推出“市长带你游”宣传片，致力于打造全新的旅游城市形象，此系列宣传片已成功注册“市长带你游”商标，由政府力推旅游城市形象。

三是海滨旅游产品升级整合需要政府主导。旅游整体竞争力的最终表现形式为旅游产品，旅游产品的优劣直接决定其占领市场及赢利的能力。而地方政府旅游发展和规划核心的内容就是旅游产品，也只有地方政府才能有权利在战略角度上去调配地方旅游资源，整合旅游产品。

3.治理中的运行机制

海滨旅游度假区要有序发展，运行过程必须顺畅，运行顺畅的关键在于度假区有一个完备的运行机制。具体可以从以下几个方面优化运行机制：

第一，信息机制畅通优化。海滨旅游度假区治理体系的信息处理机制必须处理好三个方面的信息：一是国家宏观政策信息，即来自国家高层主管部门制定的方针政策、宏观调控计划等重大宏观经济管理信息。二是市场情况信息，即来自海滨旅游度假区旅游的市场发展情况。三是海滨旅游度假区治理体系的内部信息情况，即海滨旅游度假区治理结构相关方面实际状况。在处理内部信息时，要保证内部信息传递的路径尽可能的简短、灵活，努力减少信息的失真和信息的隐藏。

第二，激励机制有效优化。海滨旅游度假景区治理体系激励机制的有效与否，直接影响着旅游度假区治理体系的效力与效果。常见激励方式包括两种：一是物质性激励。将劳动者贡献与货币收益相挂钩的激励措施。二是非物质性激励。主要是向做出贡献的劳动者提供名誉、社会地位、认可其工作效果等精神上奖励，以激发劳动者工作积极性的一系列措施。

第三，决策机制严密优化。一项重大的战略决策直接影响到一个体系的生死存亡。一个体系的每次重大变化都是由重大决策带来的。因此，建立一个科学、严密的决策机制是一个体系生存发展的关键。一个科学、严密的决策机制包括明确的决策主体、具体的决策内容、忠实的决策执行、及时的监督和调整及正确的决策方法等。

第四，评价机制完善优化。要想建立一个完善的海滨旅游度假区治理体系，必须要建立一套评价机制。除了要对海滨旅游度假区治理体系的各个分支的服务质量、完善程度、旅游者满意度的评价等，还更应建立多重评估体制，如政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估和相关专家评估、社会公众的评估等，逐步实现官方评估与民间评估并重。

4.制度保障

海滨旅游度假区的治理模式改革，需要有一系列的制度保障，制定并严格执行促进旅游业发展的规则体系，应抓紧完善旅游法规体系建设，加大执法力度，做到“有法可依，有法必依”，建立有效的组织、监督和控制机制。

第一，完善旅游发展的法律保障体系，加强宏观调控，理顺海滨地区的旅游管理体制。海滨旅游度假区的治理面临复杂的环境，它既要受到一般法律的约束，又要受到各职能部门法规的规范，要做到以国家层面法律为依据，地方部门法规相结合，以国务院制定的条例为重点，形成完善的旅游立法体系。

第二，完善海滨旅游度假区产权制度的法律支撑体系。只有法律体系的确立，所有的产权形式才能获得法律的认可，才可能合法地加入到社会交易中去。法律体系的建立是确认和保障产权最完备的形式和最高形式。

第三，完善旅游度假区管理机构的相关条例。以具体的法规条例对旅游度假区管理机构的职权范围给予明确的说明，对旅游度假区规划以及项目审批的程序和标准做出明确具体的规定。

第四，完善行政行为的监督与评估。一方面，加强对旅游行政管理部门行政过程的监督，不断完善行政法律监督的形式。另一方面，加强对海滨旅游城市的旅游行政管理部门行政行为的评估和总结。

海滨旅游度假区的建设依托于所在地区的海滨旅游资源，也必然受制于该海滨城市的整体规划、政策、建设和管理，所以海滨旅游资源的整合是一个政府行为。针对我国海滨旅游度假区治理模式存在的问题，可以从旅游度假区的治理目标、治理主体、运行机制、制度保障等路径，分别针对管理者、经营企业和社区分别建立相关机制等对策建议，最终达到优化海滨旅游度假区治理模式的目的，实现我国海滨旅游度假区的良性、快速发展。

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