行政事业单位内部控制问题与建议

●中铁铁龙集装箱物流股份有限公司 王卫国

随着我国行政体制改革的深入及对行政事业单位投资的不断增加，对于行政事业单位内部控制的要求也不断提高。为了保证单位经济活动合法合规、保障资产安全完整、提供真实准确的财务信息，提高行政事业单位管理水平，拥有良好的公共服务效率和效果。针对行政事业单位内部控制的特殊性，财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范》。这也充分表明，加强和规范行政事业单位的内部控制是一个亟待解决的问题。

一、行政事业单位内部控制含义

2006年，我国审计署《行政事业单位内部控制研究》 课题组对行政事业单位内部控制做了如下定义：“行政事业单位内部控制是内部控制要素与过程的统一。从静态上讲，内部控制是指行政事业单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从动态上说，内部控制是行政事业单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。”由此可以看出，行政事业单位内部控制不仅仅是经济活动，还包括对审批权、职权等事权的控制。因此，笔者通过单位层面和主要经济业务层面两个视角对事业单位的内部控制问题进行剖析。

二、单位层面内部控制存在的问题

（一）缺乏内部控制理念。一些行政事业单位内控意识淡薄，内部控制理念模糊，严重影响了内部控制的效果，主要有以下两个方面：一方面，有些事业单位的负责人理解内部控制的意义所在，为了自身的职业前景，往往只注重于单位的事业，却忽视其内部管理，对内部控制没有足够的认识，导致内部控制体系的制定不科学，内部控制体系的执行流于形式，有的部门负责人甚至混淆预算控制与内部控制的概念，简单地认为拥有部门预算就等于执行了必要的内部控制；另一方面，相对于企业而言，行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，因而对于成本管理和资金使用效率要求不高，对财务会计工作不够重视，认为财会部门只是负责收支的机器，导致行政事业单位对会计人员的业务素质要求不高，会计人员普遍业务水平偏低，直接影响会计工作的质量。

（二）内部控制制度不健全。制度是执行的准则，但很多事业单位尚未建立起行之有效的内部控制制度来堵住漏洞发生，减少财务损失。主要体现在以下方面：一是我国财政部仅颁布了 《企业内部控制配套指引》，《行政事业单位内部控制规范》刚刚进入试行阶段。因此，大部分行政事业单位仍采用一般的财经法规作为内部控制制度，仅仅规定了财政资金的开支范围、标准和使用方向，而资金的安全性得不到保障。二是一些行政事业单位内部控制制度不完善，仅有的几项内控制度涉及范围狭窄，没有包括所有业务环节和相关人员，不能形成科学、规范、完整的内部控制体系。

（三）内部控制制度执行困难。在内部控制制度的执行过程中也存在着很多问题：一是内部控制制度的内容不具备可行性，有些内容是生搬硬套其他单位内控制度而来，并没有结合本单位实际情况，在执行中必然会遇到阻碍。二是有些事业单位的领导把自己的权威凌驾于制度之上，不受制度的管制，“领导一支笔”的情况非常严重，只要领导签字，什么费用都可以报销，重大事项并未执行实行集体审批决策，这样就使得内部控制制度失去了应有的威慑力，单位的其他人员也会偏离制度行事。三是制度体系落后，不能随着单位体制改革而调整，导致执行力度不够，不能达到应有的执行效果，以至于相关规定形同虚设。

（四）岗位设置不合理。行政事业单位的人员调动比较复杂，一些岗位安排不尽合理，因此存在着一人多岗，不相容岗位兼职的现象：一些决策人员、审批人员与经办人员出现兼职状况；记账人员、保管人员一肩挑的现象；特别是小规模的事业单位甚至产生会计、出纳由同一人担任的现象，严重违背了内部控制中不相容岗位相互分离、相互制约的规定，“内部牵制”原则等得不到真正的落实。

（五）监督机制不到位。行政事业单位的监督体系还不完善，单位的职能部门之间相互监督、法律监督机制有待加强。首先，会计和审计监督机制并不能很好地发挥效果，会计和审计监督人员的权力由单位领导授予，缺乏应有的独立性。因此，会计和审计监督受到管理层意志和目的的强力影响而“名存实亡”。其次，行政事业单位的监督往往关注于国家财政资金的使用上，对于自有资金的收支情况并不是很关注，因而，容易放任违规行为的发生。再次，我国对于行政事业单位内部控制的制度建设尚在摸索之中，缺乏可操作性的监督约束标准。

三、主要经济活动内部控制存在的问题

（一）预算控制薄弱。精确的部门预算是行政事业单位内部控制的核心。但是，目前的行政事业单位预算编制普遍比较粗糙，仅仅根据上年收支，本年财政状况和单位实际业务计划进行编制，并没有精确到每一具体项目的资金往来情况，对经济业务难以做出准确指导。另外，部门预算缺乏刚性，难以涵盖所有业务范围，需要经常对预算进行调整追加，削弱了预算的约束力。

（二）经费支出控制不严。行政事业单位以吃“皇粮”自居，“吃穿”不愁。部门预算不精确，缺乏约束力，因而，实际支出并不严格按照预算执行。单位成本效益意识淡薄，资金支出存在很多不合理，导致经费开支庞大，造成严重浪费，国有资产流失严重。此外，一些行政事业单位的财务管理制度不健全，管理较随意，会计核算不及时、不完整、不真实，需要进一步加强。

（三）固定资产管理混乱。当前行政事业单位“重资金分配、轻资产管理”的现象依然比较严重，财政部门通常认为，把资金分配完成后就万事大吉，对行政事业单位的国有资产如何加强管理则很少研究，加之行政事业单位不以赢利为目的，不进行成本核算，资产只要能够保证机关正常运转即可。财政部门虽然担负着行政事业单位国有资产的管理任务，但是过去那种只管投入不管使用的状况没有彻底改变，仍未将行政事业单位国有资产管理真正纳入理财范围，因此造成在人们的观念和行为中，缺乏对资产科学、合理、有效的管理意识。另外，行政事业单位在运营过程中，如果对实物资产更新改造不够、维护不当，可能导致资产价值贬损、使用效能低下、安全事故频发或资源浪费的风险。

四、建立健全行政事业单位内部控制的建议

（一）增强内部控制意识。行政事业单位内部控制是一个全局参与的工作。首先，不但要有审计部门会计部门的监督管理，还要有单位领导的重视，只有高层领导充分认识到内部控制的重要性，才能监督监理起完善的内部控制体系。其次，要通过企业文化、宣传教育培养员工的内控意识，强化员工风险防范意识和风险处理能力，并采取一定的奖惩措施。

（二）建立健全单位的内部控制制度。完善的内控制度是加强内部控制的重要保障，各事业单位应依据国家颁布的内部控制相关规定，结合本单位实际情况，制定科学、有效、完整的内部控制制度，使各行政单位在内控方法、程序、评价等方面有章可循。重点明确以下控制方面：一是恰当的岗位分离制度；二是严格的授权审批制度；三是严密的财产保全制度。此外，完善的内部稽核制度、内部审计制度、内部牵制制度也是内控体系必不可少的组成部分。

（三）保障内部控制的执行力。首先，严格监督内部控制制度建立过程，必须符合单位自身发展条件；其次，要采取上级领导部门对下级内控执行情况进行监管的手段，杜绝“领导一支笔”现象，重大事项必须经过集体决议，相关审计部门要定期对内部控制执行情况进行调查评价，以提供单位的内控水平；最后，内部控制是动态的、持续的，要结合单位自身状况不断调整内部控制制度，堵塞漏洞、防患未然。

（四）合理进行岗位分工。单位应当建立合理的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。例如：不得由一人办理货币资金业务的全过程； 单位应当严禁一人保管支付款项所需的全部印章；出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作；单位不得由同一部门或个人办理实物资产的全过程业务。不相容的岗位包括实物资产投资预算的编制与审批，实物资产投资预算的审批与执行，实物资产采购、验收与款项支付等。

（五）完善内部控制监督机制。首先，要提高内部审计部门的地位，以增强其独立性。这样才能充分发挥内部审计的职能，对单位的各项财务活动定期进行审计，保证会计合法合规，提高内部控制的有效性。其次，各级财政部门要对行政事业单位的资金收支情况进行严格监督，不但要关注国家财政资金的使用情况，还要对单位自有资金的运用是否合法、合规进行考察。再次，培养社会监督意识，倡导行政事业单位的经济业务活动透明化、公开化，通过全社会的共同监督保障行政事业单位内部控制的执行。最后，设立有效的奖惩机制，对于认真推行内部控制相关规定的部门和人员给予一定的奖励，对于不按规定行事的部门或人员要按规定进行处罚，适当的奖励与惩罚措施会促进内部控制的有效执行。

五、结论

行政事业单位的内部控制是一个内部治理过程，要通过计划、执行、监督、反馈的过程不断进行改善。如今，企业内部控制体系已经日趋完善，而事业单位的内部控制体系还需要一个发展的过程，逐步建立起一个完善的事业单位内部控制体系。■

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