谈行政机关的行政自由裁量权

许娟娟

(金陵科技学院 人文学院，江苏 南京 211169)

行政相对人在行政行为中，往往处于相对弱势的地位，或被处罚过重，或被滥用处罚等等，由此行政处罚权成为诸多国家权力中最受关注的行政权之一。它是具有行政处罚权的行政机关根据法律法规的的授权，在法定职权范围内对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织，实施的一种惩戒行为。它是对行政相对人有直接惩处的行政行为，甚至直接影响当事人切身利益的行政行为。而在行政处罚中的自由裁量权，广泛存在于行政处罚领域的各个环节，由于自由裁量权具有较大的自主意识，使得行政主体在行使自由裁量权的同时带来不利、消极的方面，特别是在行政处罚自由裁量权中，不可避免地产生一些枉法与腐败。

行政主体应当在合法合理的原则之下，行使好法律赋予的权力，根据实际情况能动地处理实际问题，因地制宜，客观高效，使行政处罚裁量权成为政府履行职能不可或缺的一部分。

一、行政自由裁量权产生的原因

行政自由裁量权产生的原因多种多样，现代政府要求尽可能多和广泛的自由裁量，法律总是趋于全面和统筹，难以针对翔实的具体问题进行具体分析，因而需要行政机关及其工作人员在行使职权的过程中握有一定的自由裁量权。这样在实际执法过程中，可以在法律、法规对行政处罚规定不够详尽的情况下，有一定的自由空间。

此外，在执法过程中，执法工作人员素质和价值取向也各不相同，会导致对法律事实的认定和理解存在较大的差异，甚至南辕北辙。并且在具体实施处罚过程中，不同的行政主体对非法利益的驱动的抵制力不同，受到行政处罚利益性驱使，常常出现同案不同罚现象，使得有些案件缺失了公平正义和良知，而被处罚相对人原本便处于弱势无助的地位，这样对他们权利的伤害，无疑是对法律的践踏，而且更为糟糕的是，由于法律法规对行政自由裁量权的规定不够严谨和明确，导致行政主体在滥用自由裁量权时构成的违法的情形往往没有那么明显，甚至不易被发现，这给自由裁量权的滥用留下了隐患。

二、行政自由裁量权行使过程中所产生的问题

1.过多的干扰因素

平等对待是“公民在法律面前一律平等”原则在行政中的体现，享受平等真实的标准，对于行政相对人而言，便是最大的公平。在实际实施行政处罚的过程中，有些人员会因为自身的地位、背景、权势、关系深浅等而受到特殊优待，而那些背景薄弱、文化水平低下、无权无势的则纵使对正常询问缘由、申辩理由进行反驳，对执法人员的态度表现不满也会被视为加重处罚的事由，这对于行政相对人而言是明显不合理的。另外，因为近亲或者朋友、战友、同学等关系，或者基于个人恩怨，公报私仇，搭建以权谋私桥梁，导致罪不应罚状况的也不在少数，受到领导暗示、同事说情等情况影响，改变处罚决定，从轻处罚、免于处罚，这都是对行政处罚自由裁量权的滥用。

2.行政处罚目的不明确

通过限制和损害违法行为人的精神、人身自由和财产利益，保证法人和其他组织合法权益，维护国家、社会、公共利益，切实保障行政管理工作顺利有效地进行，但在实际执法当中，行政处罚动机不良，目的不当，会因为个人恶意而造成恶意偏见，特别歧视。有些为了完成上级下达的指标而实施行政处罚，违背行政处罚以教育为主、引导为辅的初衷，处罚不符合实际情况，不从行政相对人的实际出发，只为增加自己的财富，完成那些所谓的、实际不过是用数字拼凑而成的指标，对行政相对人处以罚款，甚至远远超过其可履行能力，损害了行政相对人的合法权益。

3.处罚自由裁量权尺度不一

行政执法是在行政权力的实施过程中，为保障公民、法人或其他组织合法权益，行政机关行使行政权力的方式。而行政处罚自由裁量权会由于执法人员综合素质的参差不齐而迥然不同，有些执法人员爱表现权威、唯我独尊、随心所欲的不良意识可能导致处罚裁量权的滥用，肆意乱罚滥罚，同案不同罚，这种情况造成执法严肃性被严重破坏，执法的权威性丧失。而有些执法人员，偏于保守，故步自封，仅仅依靠法律法规的规范，弱化自由裁量权，直接按照法律规定的情况一视同仁地操作，而将真正需要减轻或者加重的情形，都没有明显区别开来，导致各种处罚在同一平面上，这也是对处罚的不当处理。

4.裁量的空间过大

由于行政自由裁量权为行政机关留有一个自由活动的空间，而正是这个空间的存在，给人们的贪欲和私欲打开了一道方便之门，就如在对同一部法律进行解释时，不同机关会做出不同的解释，但是笔者认为，纵使从不同的利益群体立场出发，表现出不同的观点，也不应超出法律法规的基本范围。太过于自由会等于没有自由，自由应当是在一定限度下的自由，裁量也应当是有一定规范的裁决，否则，很容易给执法者划分私权提供沃土。必须有这样一个事先规范的幅度，那么，在行使行政自由裁量权时才能更加明确不会因为超出这个范围而无限扩大了自由裁量，也不会因为自身理解而过分狭窄了自由裁量。

5.监督力量薄弱

行政自由裁量权是行政权力中最独特的一部分，它是保障行政主体提高行政效率必要的举措，更是使行政机关审时度势，开拓思维，灵活变通处理问题的关键。在我国，目前的行政执法监督机制不够完善，各种监督主体不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确的问题，彼此之间尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制，表现出松散、薄弱的特点。甚至党组织、权力机关、行政机关等相似机关的监督也都因形式单一而得不到有效实施，更多的只是形式与摆设。在一定程度上而言，行政自由裁量权执行的是国家意志，这也就意味着行政作用的方式具有一定强制性，各级权力机关对行政执法的监督制度极为不健全，使得权力机关的执法监督职能不能落实到位。再加上行政诉讼法对行政处罚自由裁量权的审查规定，仅遵循最低水平的合法性审查，无权审查合理性，大大弱化了司法监督作用，因此，缺乏内外的监督，使得行政自由裁量权失去章法。最后，民众的监督，实际上是最公正和透明的，但由于民众监督权力微小，社会群体和公民的监督因缺乏相应的权力保障，难以对行政执法工作监督并给予其积极的推动，大部分只能流于形式，没有实质作用。

三、行政自由裁量权的完善

1.完善法律规制

行政自由裁量权源于法律的授权，是一种弹性权力，存在相对的自由空间，要真正有效地行使行政处罚自由裁量权，还有赖于建立一些具体的制度规范。行政处罚自由裁量权是国务院全面推进依法行政的重要举措，国务院于2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》(下称《纲要》)第五条规定:“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当。”而在2008年5月发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》第十八条规定:“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。”这一规定明确了行政机关行政自由裁量权的实施范围和手段。行政自由裁量权是行政法发展的必然，也是根据中国国情所量身定做的一种合理权力，有其存在的空间，有其适用的领域，要完善行政自由裁量权的立法控制，应首先从法律上着手，相关立法程序的完善，会对行政自由裁量权的实施事半功倍。行使行政自由裁量权应当符合法律的价值取向，依照法律规定的程序，合理地做出判断，应当与法定价值相契合，用实践的自由裁量权来检验法律规范，增强对于自由裁量权可行性的论证，重视公民参与民意表达的环节，彰显民智，使立法主体充分了解行政自由裁量权实施的基本情况，做出更加符合国情的立法决策。而行政机关也不得基于不正当的目的，用一些模糊概念，放大自主裁量的权力，用于谋求私利。在法律法规方面，应当依据一定的客观标准和具体原则，来制约行政主体对于自由裁量权的判断和选择，防止行政机关既当裁判员又当运动员，提高实体规范的立法水平，加强立法的解释工作，完善相关程序立法，明确行政自由裁量权的行使范围。要处理好法律条文中的规定与实际可操作性之间的差距，尽量减小弹性，但是也不能完全没有弹性，要把握其中的限度，尤其是在针对公民合法权益的条款方面，法律规定应当明确具体，法律解释应当翔实易懂。

2.完善信息公开制度

信息公开又称情报自由，是指在涉及相对人的合法权益时，除法律规定的之外应当予以公开(主要限于涉及国安、商业秘密、个人隐私等)。有关机构应当依法向社会公开，使得其他组织与公众个人可以简便地获得信息，信息公开这一新兴的民主制度作为行政公开原则的重要保证，是程序控制的关键，也是当代行政法发展的必然趋势。通过公开，行政相对人能够有效地参与行政程序，行政机关对当事人的行政裁决可以及时地知道，也可以监督和制约行政自由裁量权的行使，同时还可以增加人民对政府的信任，从而更好地配合政府的管理。

3.加强内部监督

行政自由裁量权的具体实施者是行政主体，是执法工作人员，行政主体的综合素质高低，文化差异都会成为影响自由裁量权的因素，为了避免行政自由裁量权在行使过程中出现滥用、显失公正、拖延履行的情况，整合统一的监督机构、完善监督机制、明确监督职责与权限是至关重要的，建立相互配合、协调、监督有力的执法监督运转机制是行政自由裁量权顺利履行的必要手段。内部监督与立法监督最大的不同在于，它具有及时性、直观性;外部监督与立法监督的不同则在于，它的效果显著。内部监督应当秉承不偏私、不袒护、不遮掩的原则，对于违反规定的人或事应当予以严肃处理。另外，在行政主体做出重大行政处罚时，应当在一定期限内向上一级行政机关汇报备案，经上级机关审查，遇到重大疑难，难以处理，应当与其他执法人员进行讨论，形成统一完备的方案。

4.完善社会监督

公民、法人或其他组织、社会团体、政党、媒体舆论等可以依照法定程序，对行政自由裁量权进行监督。这些对象的监督往往更有力度，更加透明和公正。公民、法人或其他组织的监督，主要通过批评、建议、检举、揭发、控告等基本方式，是对国家机关及其工作人员权力行使的合法性与合理性进行的外部力量的监督，甚至现在随着科技的发展，通过电话、信访、邮件、微博等途径进行检举和督促，这是一种自下而上的社会主人对社会公仆最直接的监督。

社会团体、党的监督主要是通过选举罢免、请愿、对话、政策等方式，现在许多地方通过开设市长信箱、市长电话等方式，与群众深入交流，体察民生，聆听民情。而媒体、舆论作为各种声音的麦克风，传递着来自四面八方的信息和百姓的评论看法，是推动上下交流的中间纽带，同时，通过媒体、舆论等所形成，往往更有深度和力度，影响力巨大。所以其实随着社会发展，民主法制的不断完善，信息网络的科学进步，新闻媒体舆论监督，在当今社会更加重要，这是一股全新力量，速度快，深度大，且效力高，它会形成一种无形的压力敦促各界参与管理，各司其职，是显著有效的社会监督力量。

法律调整社会关系的根本宗旨是对权力的保护和确认，而拥有权力或者受到保护的前提是对权力的知情，因此，扩大社会监督，在一定程度上也是对其他权利的救济和保障。

四、结语

任何行政权力的行使都不能脱离一定的方式、步骤，行政自由裁量权作为行政权力的重要组成部分自然也不例外，行政自由裁量权既能适应行政权不断扩张的需要，也能适应行政管理活动的特殊性和灵活性的原则要求，可以有效地弥补法治的局限性。总之，通过一次次的对行政机关行政自由裁量权的思考，并且在实践中不断完善，来推动它不断进步提高，更好地为民、便民、利民!

[1]孙明霞.我国行政处罚自由裁量权问题研究[D].合肥:安徽大学硕士论文，2011.

[2]周佑勇.行政裁量的治理[J].中国法学，2007，2(3).

[3]于丽平，穆丽霞.探究行政自由裁量权[J].行政法学研究，2007，2(5).

[4]应松年，马怀德.当代中国行政法的源流[M].北京:中国法制出版社，2006.

[5]关保英.行政处罚法新论[M].北京:中国政法大学出版社，2007.

[6]余凌云.行政自由裁量论[M].北京:中国人民公安大学出版社，2005.

[7]乙曌倩.行政处罚自由裁量权规范途径研究[D].西安:西北大学硕士论文，2011.

[8]陈文清.论行政自由裁量权的内部控制[J].政治学研究，2011(5).

[9]尚云宏.对行政处罚裁量的控制[D].北京:中国政法大学硕士论文，2011.

[10]陆凌.论行政自由裁量权的合理规制[D].上海:复旦大学硕士论文，2008.