高校事务管理中的学生参与权

钱春芸

(苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215006)

一个国家的现代高等教育是否发达，检验的标准之一就是学生参与高校管理的程度，参与管理的程度越高，该国的现代高等教育水平就越高。相对发达国家而言，我国的现代高等教育还处于发展水平，其实早在1919年10月，我国著名的教育家陶行知就在《新教育》上发表了《学生自治问题之研究》一文，首次提出了学生民主参与的说法，距今将近百年，在这百年之间，中国社会经历了多种历史磨难，直到现在，学生民主参与权也和1919年没有太大进步，正是学生民主参与权的缺失，阻碍了我国高校的民主法治进程和现代化进程。

一、高校学生参与权的由来

《中华人民共和国宪法》第四十六条第一款规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，从国家根本大法的角度宏观地概括了受教育权是公民的一项基本权利。公民基本权利除了具有不可缺少、不可替代、不可转让、稳定的固有特征，还在于它具有繁衍其他权利的“母体性”，它可以派生出各种“子权利”［1］。同样，受教育权也可以派生出多种子权利，从权利的根本属性看，公民在接受教育的时候应该有选择的自由，由此也衍生出学生在高校事务管理中的参与权。

参与权研究进入学者的视野，是近几年的事。随着高等教育改革的深入，国家的教育行政主管机构、高校管理人员、高校学生，都或多或少地意识到学生是高校的主体，应该参与高校的管理。但什么是高校学生的参与权?目前，国内学术界并没有统一的认识，尚停留在众说纷纭的阶段。

二、学生民主参与权的类型

根据权利性质的不同，可以将学生民主参与权分为实体参与权和程序参与权。程序参与权多表现为学生的知情权、申诉权、抗辩权等权利，随着法制意识的不断提高，无论高校还是学生个体，都比较重视这些程序权利，而实体权利由于法律规定太过原则，高校和学生个体都相对忽视，因此，学生的实体参与权就成为我们主要关注的对象，它主要包含以下类型:

1.高校立法事务参与权。高等学校作为从事教育的公共服务组织，在法律规定的范围内享有自主权，可以通过内部规章调整学校教职工和学生的行为。我国高校实习校长负责制，法律授权校长可以制定校内规章制度，学校所有成员通过规章制度的制定来自行约束遵守，本身就是社会契约论的体现。高校学生作为校园的主人，作为高等教育的主体，当然就有立法事务参与权。

2.高校行政事务参与权。高等学校的各种管理行为是国家直接授权或由相关法律法规授权的，与学生的权益息息相关，高等学校在对高校事务进行管理的过程中，学生享有决议权或表决权，当发生纠纷时有权获得救济直至向法院提起诉讼。

3.高校司法事务参与权。我国《教育法》第四十二条规定，当受教育者认为学校给予本人的处分不恰当时，可以向有关部门提出申诉，如果学校、教师侵犯了学生的人身权、财产权等合法权益，那么，学生本人也可以提出申诉或者诉讼。申诉和诉讼是纠纷解决的最终方式，很多纠纷可以通过其他途径解决。为了更好地解决纠纷，所有的司法活动都要求程序必须公正，这就要允许高校各个利益组合体都应该参与其中。为了维护高校秩序的正常运行，在通过裁判化解校园纠纷的程序中，学生应该享有居中裁决权、发表意见权和监督权，从而提高高校司法的透明度和可信度。

4.高校学术事务参与权。我国《教育法》规定高校根据不同的对象设立教育大纲和教学计划，受教育者根据教学计划参加各种活动，可以使用学校提供的各种教育教学设施、设备和图书资料。这是学生参与学术事务的法律依据，保证学生参加与之能力相匹配的适当的学术事务，是高校培养人才的终极目标之所在。

三、其他国家、地区高校学生参与权现状

放眼世界，高等教育比较发达的国家和地区都很重视学生在高校事务管理中的参与权，或多或少地以法律的形式明确规定了学生的民主参与权并且将参与权落到了实处。

在美国，大学的校董事会是学校的最高决策机构，教师在校董会中的分量相当重。随着20世纪60年代学生运动的爆发，学生也逐步参与到高校的管理中来，逐渐吸纳学生代表。但是美国社会典型的消费特征也影响了高等教育，学生可以自由选择进入或退出一所大学，因此，大学生的高等教育学费选择成为间接介入高校事务管理的一种途径，一些高校还设立了“学生院长”，以指导学生参与高校行政管理，培养学生的负责精神和独立能力。

在德国，由于警察在1967年6月2日枪杀学生形成了全国范围的抗议活动，在抗议活动中，学生提出了“平等化”口号，要求与教师和其他高校成员一起共同管理高校。为顺应学生运动的民意，1968年5月22日的联邦德国大学校长会议形成一致看法:“作为教学者与学习者共组之团体，大学之事原则上应由其所有之成员共同讨论与决定。”这个精神写进了《大学基准法》，成为德国高校学生参与权的基础。德国大学的决策机构是中枢单位，中枢单位由大学领导、大评议会、评议会组成。大评议会通常包括教师代表、学术人员代表、学生代表、非学术人员代表，四种人员代表的比例由各联邦的大学法自行规定。如Sachsen－Anhalt邦大学法规定的大评议会四种人员的比例为 6∶2∶2∶1［2］(P77－78)。

法国的《教育法典》是指导法国高等教育的法律，其地位相当于我国的《高等教育法》，该法第231－2条规定:国家教育高级委员会由教育部领导、教师代表、学生家长代表、学生代表、其他利益团体代表组成。而高等学校实行校长和管理委员会、科研委员会、大学生活和学习委员会共同管理的模式，三个委员会当中都必须有学生代表参加。《教育法典》第712－3条规定大学管理委员会包括30－60名成员，其中20%－25%为学生代表。

我国台湾地区2005年制定的《大学法》第十五条规定:“大学设校务会议，议决校务重大事项，以校长、副校长、教师代表、学术与行政主管、研究人员代表、职员代表、学生代表及其他有关人员代表组织之。”该法第三十三条还规定:“……学生出席校务会议之代表比例不得少于会议成员总额十分之一。”作为我国台湾地区高等教育的最高法律，《大学法》明确了学生在高校事务管理的参与权，并且在原则规定之外确定了学生的申诉权，我国台湾地区所有高等学校的校内管理制度都应该和《大学法》一致。《国立台湾大学组织规程》第三章第三十六条规定:“校务会议由校长……工友代表及学生代表组成……学生代表应为校务会议代表总额十分之一。除学生会会长、学生代表大会议长、研究生协会会长为当然代表外，其余名额由各学院及进修推广部学生会会长中产生，若尚有学生代表法定名额，由学生事务处订定办法选举产生。”台湾大学承接了《大学法》的立法精神，从学校章程的角度承认了学生的决策参与权，并保证了参与权的实施。

在日本，《教育法典》第712－2条规定大学校长按照选举办法经选举产生，选举大会由由管理委员会、科研委员会、大学生活与学习委员会组成。而大学生活与学习委员会的成员就是学生代表，也就是说，学生代表可以直接选举自己所在大学的校长。一些私立大学更是将学生的这一权利发挥到极致，如京都同志社大学就规定校长由该大学的专任教员、职员以及年满20岁并在学一年以上的学生直接投票选举，类似于全民公决，使大多数学生均能直接选举校长［3］(P101)，真正实现了学生的参与权。

在葡萄牙，学生参与高校事务管理的权利被直接写入宪法，《葡萄牙宪法》(1982年第2版)第七十七条中写道:一是大学生均有权依法参与学校的民主管理;二是教师组织、学生组织、家长组织及科研机构参与教育管理的方法，由相应法律做出规定［4］。

四、我国高校学生民主参与权现状

在我国的传统教育理念中，教师是知识的传授者，所谓传道授业解惑，学生一直比教师低一个阶层。学生是被教育者和被管理者，从没有意识到现代教育应该把学生看作教育的主体才能跟上发展的步伐，总体而言，我国高校学生的民主参与权与国外高校相比，如同一个挂在天空的月亮，只能仰望却很难落到实处，主要表现在以下方面。

1.立法事务参与权缺失。高等学校不是立法机构，不能设立法律，但是我国《教育法》和《高等教育法》却授权校长可以直接制定本校的规章制度，这种与宪法精神相悖的方式决定了学生在高校的立法事务上是不可能享有参与权的。《教育法》第二十八条规定“学校按照章程自主管理”，授权学校在高校章程中对教育法的某些原则规定予以细化，尤其是涉及教师权利、学生权利的部分。调查我国各大高校后发现，制定章程的学校本就不多，其中提到学生权利的部分大多数是照搬《教育法》的有关条款，没有一家高校能够在大学章程中明确规定本校学生享有参与权，可想而知，与之相配套的高校其他规章制度也不可能赋予学生参与权。

2.行政事务参与权缺失。高校的行政事务涉及各个层面，上至高校的科学定位、学科优势、国际交流，下至学生宿舍管理、师生医疗、食堂餐饮，形成一个小社会，这个小社会中的行政事务中有很大部分和学生有关。目前，国内高校在校园管理、教学管理等与学生关系密切的行政事务中学生的参与权是比较缺位的。哪些课程是学生更需要的，哪些设置是学生所盼望的，从来都是校方作为决策者一拍脑袋，为了进行改革，某些高校已经注意到这个问题，但学生也仅仅具有建议权。

3.司法事务参与权缺失。《普通高等学校学生管理规定》第六十条规定，我国高校成立学生申诉处理委员会，当学生对取消入学资格、勒令退学或者违规、违纪处分等涉及自身权益的处分不满进行申诉时，应当受理。该委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。这一规定看似明确了学生在司法事务方面的参与权，但是由于没有细化、没有明确委员会中各种人员的组成比例，容易造成高校为了便于管理而让学生代表比例少到几乎可以忽略的地步，让学生代表成为摆设，使学生的参与权成为一句空话。另外，这个条款仅是一个制度设计，让决策者自行组成申诉委员会，实施的法律效果几乎为零。

4.学术事务参与权缺失。在国外高校，学生参与学术事务的程度很高，教授、助教、助理，形成一个学术研究梯队，学术助理往往由高年级的学生担任，在参与学术研究的过程中，培养了学生的创新能力和学术兴趣，真正实现了高等教育的目的。在我国，学生的学术能力和教师评价体系不挂钩，教师无须带动学生参与学术研究，也就使学生参与学术事务的权利成为空话。

五、高校学生参与权的实现途径

当我们将我国高校与其他地区高校学生参与权的实际相比较时，很容易就发现其中的差异，当务之急是根据高等教育的实际做出应对，以真正实现学生的参与权。

1.针对学生立法事务参与权的缺失，首先，应当修订法律。我国宪法规定了公民有参政议政的权利，作为具有完全民事行为能力的成年人，学生同样享有在校园里参政议政的权利，因此，我国《教育法》和《高等教育法》都应该将学生的立法参与权明确地写入法条，与宪法保持一致。而各个高校自主制定的大学章程应该将事关学生权利及保证程序的事项予以细化。其次，应该参照西方国家的通行做法，在相关委员会的组成中列入学生代表，使得学生参与权不仅仅限于建议权，在某些和学生利益切身相关的校园规章的制定中，赋予学生决议权。

2.针对学生行政事务参与权的缺失，可以根据不同的行政事务设立学生的参与权。比如，针对学生的纪律处分成立专门的处分委员会，必须吸纳学生代表并逐步扩大学生代表的比例。比如，在施行有关学生事务管理的措施时，将听取学生意见作为必经程序。比如，在条件成熟时，效仿国外经验，在校长办公会议中确立学生代表的参加，让所有学生一起参与高校的建设。

3.针对学生司法事务参与权的缺失，应该完善相关的学生权益救济制度。已有的申诉制度存在执法者自行裁决的现象，因此，参照现有的民商事纠纷解决机制，构建听证制度，创设教育仲裁，进一步畅通行政复议，引入教育赔偿，只有在学生权益受损时全方位、立体地构建权益救济制度，才能改变现状，才能和国际先进的高等教育理念接轨。

4.针对学生学术事务参与权的缺失，高校管理者和教师应该转变观念。引导学生参与学术事务，既是学生的权利，也是基于我国国情的需要。我国高等教育在连年扩招后培养质量滑坡，已经不能满足社会的需要，我们要最大限度地让学生参与高校学术事务，保障学生质疑学术质量的自由，才能让学生站在学术的前沿，也才有可能培养出高质量、高水平的学生参与国际竞争。

［1］徐显明.“基本权利”析［J］. 中国法学，1991(6).

［2］王敬波.高等学校与学生的行政法律关系研究［D］.北京:中国政法学大学，2005.

［3］黄东雄.日本之“学术自由”与“大学自治”［J］.中兴法学，1992(3).

［4］刘振大.欧美发达国家教育管理体制中的社会参与［J］. 比较教育研究，1996(3).