论消防中介组织法律机制的发展和完善

闫 宾

（重庆市消防总队沙坪坝支队，重庆 400030）

中介，顾名思义，即桥梁、纽带，而消防中介组织这一桥梁则是架在公安机关消防机构与市场（企业）之间的。随着我国市场经济的不断发展完善，市场在经济生活中发挥的作用日渐突出，把消防工作推向社会，大力发展社会的消防中介组织是大势所趋。修订后的《中华人民共和国消防法》（以下简称新《消防法》）第34条 和 2011年国务院出台的《关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）第十三条为消防中介组织的设立、依据和责任提供了明确的标准，为消防中介组织的发展提供了良好的契机，但是，如何将消防中介组织的运作模式以及管理体系具体化以适应当前的我国国情仍然是摆在面前无法回避的话题，需要进一步的研究和探讨。

一、我国消防中介组织的发展现状

消防中介组织是市场经济进步、发展、完善的产物。二十世纪八十年代开始，我国经济体制经历了由计划经济向市场经济体制的转变过程，伴随这一过程，我国消防中介组织犹如雨后春笋般生根发芽，在社会主义市场经济体制已然确立并发挥主导地位的当下，消防中介组织也逐渐扮演着越来越重要的角色了。仅就当前而言，我国消防中介组织按其性质主要分为企业组织、社会服务组织和民间社会团体组织三大类。其中，企业组织主要是按照法律法规要求，接受委托为其提供消防安全技术服务的消防中介组织；社会服务组织一般是指提供社会消防安全服务的非盈利性消防中介组织；而民间社会团体主要是消防协会。

（一）消防协会

消防协会是经公安机关和各级科学技术协会审查，由各级民政部门根据《社会团体登记管理条例》的相关规定要求登记成立的自愿组成的学术性、行业性、非营利性社会团体。消防协会包括全国和地方各级消防协会以及耐火构配件协会、消防电子协会、防火材料协会、消防车泵协会等行业消防协会。消防协会的主要职责是在消防行业自律、消防科学技术交流、消防宣传等工作中发挥组织、协调的作用，通过前述工作的开展，在公安机关消防机构自身权力触角无法触及、不便触及以及无力触及的领域发挥着举足轻重的作用，构成了公安机关消防机构的有益补充。

（二）消防检测和认定机构

消防检测和认定机构主要包括公安部消防产品合格评定中心、在隶属于公安部的位于上海、天津、沈阳、四川四地消防科研所内设立的国家消防工程技术研究中心、火灾原因鉴定中心、火灾原因技术鉴定中心、电气火灾原因技术鉴定中心以及国家消防技术检测中心等机构。另外，因为公安部消防产品合格评定中心还将消防产品质量检验工作委托给前述四个消防科研所中的国家级消防产品质量监督检验中心，所以该国家级消防产品质量监督检验中心也应当划入消防产品评定和检验机构的行列。消防检测和认定机构是专业性、技术性很强的消防中介组织，在实践中具有公证、监督的性质，对消防工作进入良性运转轨道起到了关键作用。

（三）消防设施检测及维护保养机构

消防设施检测及维护保养是走企业化模式从事有偿消防技术服务活动的消防中介组织，是我国最先将消防工作市场化的先锋领域。此类机构主要承担自动消防设施的检测工作，通过检测找出问题，出具检测报告，明确整改方向。消防设施的维护保养机构是定期对自动消防设施进行维护保养的消防中介组织，旨在确保消防设施完好率，保证火灾时自动消防设施能发挥应有作用。

现阶段，消防协会、消防检测和认定机构以及消防设施检测及维护保养机构是我国三种主要的消防中介组织，除此之外，我国还存在消防安全评价机构、电气消防安全检测机构和城市消防远程监控机构等消防中介组织，我国消防中介组织的发展已经具有了一个良好的开端。

二、现阶段我国消防中介组织存在的问题

（一）缺少专门规范消防中介组织的法律依据

虽然近几年我国消防中介组织发展趋势良好，但是，由于缺少专门规范消防中介组织的法律依据，我国对消防中介组织的管理一直只能是摸着石头过河。新《消防法》第34条仅仅对消防中介组织的性质和责任进行了界定，缺乏对消防中介组织准入标准、业务许可、作业制度、奖惩办法等方面的细化规定，无法形成规范化运行的行业自律机制。因为缺乏明确的标准和业务许可机制，导致消防中介组织素质良莠不齐；由于缺少作业制度和奖惩办法，导致消防中介组织无法进入规范化运作轨道，同时无法形成良性的竞争氛围。

（二）消防中介组织尚存在浓厚的行政痕迹

中介组织的核心是“中介”二字，即强调其组织上的独立性和中立性，但现实状况却是，我国消防中介组织与公安消防机构始终存在着千丝万缕的联系，既容易导致消防中介机构过分依赖公安消防机构而丧失独立性，又容易因消防中介机构的浓厚行政色彩而动摇市场经济平等交易的根基。同时，因为消防中介机构的浓厚行政色彩进一步加剧了消防中介组织准入上的不公正待遇，直接导致与公安消防机构缺少联系的消防中介机构无法获得准入资格，或者虽然进入也由于无法取得公安消防机构的支持而致淘汰。

（三）消防中介组织所涉足的业务领域狭窄

现阶段我国消防中介组织所涉足的业务领域仅仅包括消防产品检测、消防产品的质量认证、自动消防设施检测以及建筑消防设施的维护保养等方面，从范围上看，消防中介组织的服务领域还很狭窄。通过对国外消防中介机构的了解以及实践需要的角度，消防中介机构在消防技术咨询、安全评估、火灾隐患整改、火灾损失评估、培训等领域仍然有拓展的空间，同时，在建筑业运行良好的工程监理制度，在消防工程领域也有借鉴的必要。另外，现有消防中介机构业务范围多数限制在本省市范围内，同样与其行政色彩相关，但如此将导致市场经济原则在消防中介领域无法运行。

（四）消防中介组织从业人员业务素质偏低

由于消防中介组织所承接的业务涉及建筑、水、电等多方面专业知识，对从业人员的业务素质要求很高，而目前我国现有的消防中介机构从业人员，有机构改革中的分流人员及机关离退休人员，大多不具备上述专业素质要求，再加上培训制度的缺失，大多数从业人员直接上岗，依靠“老同志”通过“传、帮、带”的方式边工作、边学习，缺乏系统培训严重制约了消防中介组织从业人员业务素质的提高，而消防中介机构从业人员待遇水平普遍不高且晋升空间不大，导致人员流动性大，进一步加剧了消防中介组织从业人员业务素质在低水平徘徊。

三、完善消防中介组织法律机制的对策

（一）通过立法明确消防中介组织的准入制度

消防中介组织的成立、运转及其组织形式，需要一套完整的法律法规或者规章制度作为依据以实施严格规范。虽然新《消防法》第三十四条和第六十九条，分别对消防中介组织所具有的权利以及需要承担的义务和法律责任进行了明确规定，但距离消防中介组织的规范化管理尚存差距，因此，需要加快立法步伐，明确其性质、地位、经营资质、审批程序、活动宗旨等，使中介组织的发展和管理有法可依。在尚未制定法律之前，可以根据国际惯例并总结实践经验，先以规章的形式做出规定，带经实践检验后再上升为立法。同时，要明确公安消防机构与消防中介组织之间的关系，公安消防机构要根据市场配置的要求将消防中介组织的数量控制在合理的范围内，严格控制以防过多以致过滥；另外，限制数量不能矫枉过正，要注意积极培育消防中介组织的成长，争取大专院校、科研院所等介入消防中介组织，提高消防中介组织的整体素质水平，使消防中介组织的运行和管理走上规范化的轨道。

（二）减少行政干预维护消防中介组织的独立地位

消防中介组织的健康发展需要一个公开、公平、公正的市场运行环境，而要创造这一环境就必须首先解决如何减少公安机关消防机构的行政干预问题，解决方案如下：首先，公安机关消防机构必须与其创办的消防中介组织彻底脱钩，才能保证消防中介组织在平等的基础上开展竞争，通过竞争提高服务质量，降低服务成本，提高效率。其次，公安机关消防机构要杜绝在监管消防中介组织的过程中介入其内部事务，更不能争夺消防中介组织的利益，否则监督管理将演化为行政干预，构成消防中介组织发展的障碍。最后，要打破垄断，严格按照标准对消防中介组织进行审批，只要符合准入条件必须批准，不得为消防中介组织的产生设置障碍，改变在部分省份存在的消防中介组织独家经营的局面，保证消防中介组织数量增加的同时，形成良好的竞争格局，并允许消防中介组织开展跨地区服务，进一步突出消防中介组织的独立地位。

（三）赋予消防中介组织更大的业务发展空间

社会主义市场经济同样要遵循市场经济体制下的一般规律，在我国经济体制转型不断向纵深发展的当下，公安机关消防机构的消防行政监督职能不断弱化当是必然趋势，消防中介组织应当不断拓宽业务领域，积极介入，在公安机关消防机构职能退却的空间里大展拳脚。综合当前我国消防工作的实际需要及职能性质等多种因素，我国消防中介组织的业务范围除了已经进驻的消防产品检测、消防产品的质量认证、自动消防设施检测以及建筑消防设施的维护保养等领域外，还应当包括以下方面：一是负责国家和地方消防技术规范、标准的制订、修订；二是承担建设工程中消防工程的专项施工监理工作；三是承担重大火灾隐患的危害性评估及重大火灾隐患整改方案的论证工作；四是负责消防培训工作，包括单位消防安全责任人、管理人的普及性消防安全培训和针对消防工程设计人员、消防工程施工人员的专业培训，以后还将开展针对正在酝酿当中的消防注册工程师的培训工作；五是负责重大建设工程的立项及其方案的评估、论证工作；六是负责保险公司承保前的对投保对象消防安全状况实施评估论证工作。

（四）不断提高消防中介组织从业人员的业务素质

针对消防中介组织从业人员业务素质普遍不高的现状，在缺乏上位法依据的情况下，各地公安机关消防机构可充分发挥各地消防协会在体制上的优势，依托消防协会组织制定消防中介组织职业评定标准，根据不同的专业编订培训教材，组织培训、考试和发放考试合格证书等，必须保证从业人员在取得相应的资格后持证上岗。同时，开展定期培训制度，利用专家讲座、高校进修、实训（下转第29页）学习等多种形式加强对从业人员的再培训，保证从业人员技术能力和知识水平，确保所提供的消防技术服务的质量水平。

［1］新《消防法》）第34条规定：消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员，应当依法获得相应的资质、资格；依照法律、行政法规、国家标准、行业标准和执业准则，接受委托提供消防技术服务，并对服务质量负责。

［2］《关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）第十三条规定：规范消防技术服务机构及从业人员管理要制定消防技术服务机构管理规定，严格消防技术服务机构资质、资格审批，规范发展消防设施检测、维护保养和消防安全评估、咨询、监测等消防技术服务机构，督促消防技术服务机构规范服务行为，不断提升服务质量和水平。消防技术服务机构及从业人员违法违规、弄虚作假的要依法依规追究责任，并降低或取消相关资质、资格。