巴西经济改革成效及其启示

■ 杨志敏／文

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）

回顾巴西近百年走过的发展道路，似乎繁荣和危机总是在交替出现，因此被形象地称为“钟摆型”发展道路：一场经济繁荣之后迎来一次经济危机；一次危机过后面临发展道路的抉择、经济政策的调整。20世纪80年代后期尤其是90年代初开始，巴西开始了以新自由主义为核心内容的经济改革进程，而2003年卢拉领导的劳工党上台执政后，巴西的经济改革进入了一个新的发展阶段。

20世纪90年代经济改革：历史欠账

20世纪90年代巴西的经济改革主要围绕“三化”，即国有企业私有化、贸易自由化和金融自由化进行的，旨在减少政府干预，发挥市场的作用。通过改革，在之后多数年份里巴西经济保持了增长、严重通胀得到遏制、对外贸易实现增长、企业效益得到提高、政府财政负担有所减少，改革取得了明显的成效。但是，此阶段的改革也出现一些值得思考的问题，如私有化削弱了国家对经济的控制能力、忽视了社会的公平和正义等。

其中，私有化政策在一定程度上削弱了国家的经济控制力。20世纪80—90年代，巴西在新自由主义改革的政策取向下，实行了多轮国有企业私有化。当时，国企私有化政策似乎是全球趋势。不过，大部分国家和地区实行私有化是为了提高企业的效率和竞争力，而巴西则更多是为了缓解公共部门日益恶化的财政压力。出售国有企业，不仅能快速增加政府收入、甩掉亏损企业、减少政府负担，还能通过将国企转变为盈利的私企，增加政府未来的税收。

到20世纪90年代末，巴西大量的国企甚至包括具有战略地位的国企均被私有化，其中最为著名的有科洛尔执政时期私有化的米纳斯吉拉州钢铁公司、卡多佐执政时期私有化的淡水河谷公司等。而最大的国企巴西国家石油公司，则因宪法限制侥幸不在其列。据称，巴西的私有化计划是世界上正在实行的最庞大的私有化计划。20世纪90年代公共财政的一大收入就是国有企业私有化。据统计，1990—1999 年，巴西私有化收入高达717亿美元，其中工业部门占巴西私有化总收入的四分之三。

但是，巴西的国有企业私有化政策使公共财政状况有所改善的同时，削弱了国家控制经济的能力，因此在2002年大选时引发了国内的激烈争辩。有分析认为正是私有化政策使巴西本国的研究开发机构被弃置, 取而代之的是从跨国公司进口技术。据统计，巴西资本货物进口额由1994年的75亿美元升至2001年的148亿美元, 同期半成品的进口额从6亿美元升至273亿美元。尽管外资大量流入, 巴西的固定资本投资率较低，“在跨国公司领导下进行的巴西经济现代化, 既没有促进巴西资本积累率的提高, 也没有促进巴西的国际竞争力”。

此外，巴西在发展过程中，一直存在“重增长、轻分配”的理念，结果导致社会收入分配严重不公、贫富差距问题严重。尽管在20世纪90年代改革后期，巴西政府注意到了上述问题，开始发展文化、教育、卫生等事业，并制定减贫等措施。同时，进行了社会保障制度方面的改革，来缓解社会矛盾、减轻民众不满情绪等。但是市场化的改革导向、政府财政控制力的下降等并没有使上述社会问题得到有效解决。这使得社会公平和正义遭到严重忽视，成为20世纪90年代改革遗留的历史欠账之一。

劳工党上台的经济改革：有的放矢

首先，巴西政府关注社会公平问题。政府相继推出“零饥饿计划”、养老金改革和税收改革等多项再分配调整方案。其中，在推行“零饥饿计划”时，新政府大量削减开支，并专门成立了社会发展和消除饥饿主管部门，实行多种社会资助计划。同时，政府还通过采取分配未耕种土地、增加农作物种植资金支持、设立土著居住区、重新启动东北部开发管理局、减少农村合作社税额、鼓励私人银行向小农场和合作社借贷等措施进行扶贫。

2003 年卢拉政府继续采取了“家庭救助金计划”等扩大再分配的政策。经济增长和成功的扶贫政策使得约3000 万巴西人进入中产阶层，社会不平等、地区发展不平衡的趋势有所缓解。据统计，巴西中产阶级人口比重由1992年的32.5%，提高到2003年的37.6%、2009年的50.5%。其中，农村中产阶层人口比重，由1992年的13.6%提高到2003年的29.6%和2009年的35%。事实上，巴西已经通过“南南合作”计划将其创新性的社会政策扩展应用到其他国家。巴西本身已经在国际发展援助方面成为“新兴捐助国”。

正是由于巴西政府在社会问题上的成功关注，使得劳工党政府的支持率节节攀升。据悉，其中不断壮大的中产阶级是重要的新生支持力量。据一项民调显示，在罗塞芙总统就职15个月时，她的支持率高达77%，较2011年12月上升5个百分点，远高于卢拉（54%）和卡多佐（57%）当政时的民调支持率。尤为引人注目的是，罗塞芙不仅在较为贫穷的东北部地区具有高达82%的支持率，而且在反对党支持率较高的东南部地区也赢得了75%的支持率。

从科尔科瓦多山俯瞰里约热内卢。

其次，政府加强对经济的控制力。

卢拉在竞选时主张叫停私有化政策，并决定在不出售国企的情况下，改善公共财政赤字。但是，由于投资者对当时“左翼”劳工党执政持怀疑态度导致外资大量出逃。因此，卢拉任职初期，巴西的经济形势依然严峻，他甚至不得不一改反对私有化的政策，继续实施了一些企业的私有化。最终，其在位的八年时间里仅成立了五家国企。2013年罗塞芙总统在执政不到两年时间里成立了五家国有企业。相比卢拉政府，本届政府组建国企的步伐明显加快，对国企的建设不断加强。巴西此轮“新国企”风潮，应视为劳工党自2003年执政以来的三届政府在政策上一脉相承的结果。

罗塞芙政府之所以加速组建新国企，一方面缘于劳工党执政政策的延续；另一方面与国内外经济大背景密切相关。罗塞芙上任之初，国际金融危机仍在蔓延，各国普遍采取了加强政府干预的反危机措施：一些发达国家纷纷增加对私有企业的股权收购；发展中国家，包括委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔等拉美国家在内，重现国有化浪潮。

从巴西国内情况看，2012年巴西经济增长率仅为0.9%，不仅低于2011年的水平，也低于拉美地区平均3.0%的增速。巴西经济增速回落主要是受外部经济环境持续恶化的影响，其中，不仅出口部门，而且以制造业为主的实体经济部门表现较差。对此，巴西希望通过振兴工业来提升竞争力。此外，巴西国家石油公司因表现出色，被誉为21世纪国企的代表，这也一改人们对以往国企缺乏效率和浪费资源的看法。

再次，继续推进贸易、金融和财政改革政策。2003年劳工党执掌政府后，继承20世纪90年代的改革，注重推进贸易自由化政策尤其是扩大在美国市场的份额；重视区域内经济一体化建设，重点推动南共市与其他贸易集团自由贸易协定的签署、积极吸收南共市的新成员。尽管遇到一定的阻力，但巴西政府继续金融自由化改革的同时，着力在财政改革方面，推动增值税改革、降低工资税、调整对社会保障融资税，以及减少税种等措施。

巴西近十余年经济改革成果：成绩斐然

首先，中产阶级队伍在持续壮大，对于维护社会稳定有重要意义。

自2003年以来，巴西有了5000万新消费者。2005年15%巴西人属于“A阶层”（家庭收入超过6745雷亚尔）和“B阶层”（5174—6745雷亚尔）；34%属于“C阶层”（1200—5174雷亚尔），而51%属于“D阶层”（751—1200雷亚尔）和“E阶层”（少于751雷亚尔）。之后几年，上述比例变化为人口的“A阶层”和“B阶层”占18%；“C阶层”（即中产阶级）上升至36%；“D阶层”和“E阶层”下降到46%。进而在2007年“C阶层”即中产阶级比例上升至46%；“D阶层”和“E阶层”下降到39%。最新统计显示，中产阶级比重达到了55.05%，而“D阶层”和“E阶层”进一步下降到33.2%。

其次，巴西投资安全评级获史上新高，提振外资的信心。

2008年，标准普尔评级机构首次将巴西评为“可靠投资”级别。由此巴西进入了不存在拖欠风险的外资可靠国家行列。为此，外资继续看好巴西的基本经济面。据统计，2011年拉美吸引外国直接投资总额超过1530亿美元，占当年全球外国直接投资总量的10%，创下该地区该项纪录的历史新高。该地区绝大多数国家都或多或少地分享了外资流入的一杯羹。其中，巴西成为最大的赢家，当年吸收的外国直接投资达660亿美元，约占拉美吸引外国直接投资总额的44%。包括巴西在内的拉美在吸引外资方面表现不俗，主要得益于两方面的因素：一是全球外国直接投资流动复苏，二是拉美自身宏观经济基本面良好。外资流向发展中国家尤其是拉美地区，主要是“绿色投资”的增加，实际上该地区的企业并购活动是停滞不前的。同时，通过增加信贷和减税等刺激办法，使巴西更好地克服了金融危机。

再次，巴西实现了由国际货币基金组织的债务国向债权国的历史性转变。

2005 年，巴西停止从国际货币基金组织(IMF)借款，并在2006 年中实现了石油的自给自足。2009 年，巴西在经受全球危机的情况下，宣布将向IMF注资100亿美元。由此成为47个能够向IMF定期提供运转资金的成员国家之一。这些资金主要用于帮助发展中国家。

最后，在全球经济危机背景下，巴西跃居全球第六大经济体。

2011年，巴西超过英国成为全球第六大经济体，位居美国、中国、日本、德国和法国之后。同年，巴西的外汇储备有史以来首次超过3500亿美元；巴西的国际贸易收支得到改善，出口额达到2560.4亿美元。此外，巴西劳工部的数据显示，2010年巴西正规就业岗位增加了280万，致使正规就业的工人数量达到4400万。

但是巴西的经济发展仍然面临着诸多挑战，而有些挑战是长期困扰巴西乃至整个拉美地区的痼疾。首先，收入分配不公、土地所有制难题可能成为巴西经济改革需要长期关注的问题。其次，减贫和缩小地区发展差距任务艰巨。目前，巴西仍有4000 万人生活在贫困中。与此同时，地区发展不平衡问题依然突出。据统计，2002—2010年，巴西北部地区在国内生产总值中的比重从4.7%提高到5.3%，东北部地区从13%提高到13.5%。东南部地区从56.7%下降到55.4%。再次，外需与内需对经济增长的关系处理问题。外部经济环境依然严峻。2012年巴西经济增长率仅为0.9%。主要是由于全球矿产品需求下降、价格下跌，巴西主要贸易伙伴中国经济增速有所放缓和欧元区经济形势恶化等致使巴西的铁矿石等矿产品的出口受到一定程度的影响。不过，可以看到巴西GDP中，国内需求比重达到60%，而净出口占比最高年份也不超过25%，平均只有10%。因此，发展内需是巴西经济增长的关键。此外，运输和电信基础设施不足、税制繁琐而复杂、教育和卫生保健系统欠完善等瓶颈也限制着巴西的发展。

巴西经济改革重要启示：与时俱进

首先，一定要坚持经济改革。

收入分配不公、土地所有制落后、地区发展失衡等阻碍巴西经济发展的长期顽症和根本性问题，因此也是经济改革坚持的方向和长期任务。这种改革或许需要跨越数届政府、数十年乃至上百年。以地区发展不平衡问题为例。从20世纪60年代以来，巴西历届政府一直在为缩小地区发展差距作不懈的努力，采取了一系列政策措施并取得了明显的成效，在治理落后地区发展问题方面积累了经验。巴西1988年的宪法阐述道：消除不平等问题是巴西联邦政府的根本性目标之一。卢拉上台后也重申了宪法的规定就是使消除地区发展不平衡成为国家发展战略的中心任务之一。

其次，世易时移，变法亦矣

。这包括两个方面的内容，一是具体政策；二是发展模式。在具体政策方面，近20年的改革历程中，巴西出台的许多政策都有当时特定的历史背景，但应当随着条件的变化，适时调整政策，因为不可能存在跨越时空的经济改革“万灵药”。以“雷亚尔计划”为例，它在20世纪90年代的历史条件下，对控制通胀、吸引外资、稳定经济功不可没，但坚挺的雷亚尔币值不仅使巴西出口受损，而且该计划吸引了投资资本的流入。因此，在其自身存在制度缺陷和外界环境的变化的情况下，应当及时调整政策。而在发展模式方面，要做到有所扬弃。巴西过去历经初级产品出口导向、进口替代、出口导向、新自由主义以及如今的所谓“务实主义”的发展模式，每种发展模式的出现都有其合理性和必然性，更有其“生命周期”，因此要学会主动地调整发展模式，这样才能在继承中发展、在发展中继承，而不是像巴西发展历史上曾经出现过的僵化地、被动地靠外部或内部的经济危机来颠覆发展进程，从而被迫转换发展模式。

再次，关注民生是永恒的主题。

“水能载舟亦能覆舟”，若忽视民生，小则可能出现社会动乱，大则影响国家政权稳定。这点在选举中就体现在选民“用脚投票”上。哪个政党能够关注并改善民生、注重社会公平和正义、促进经济发展，那么它就能够赢得政权。2002年巴西劳工党首次上台，是因为20世纪90年代进行的新自由主义改革忽视社会公平正义的弊端尽显；到2010年劳工党再次赢得大选，也在于民众对巴西“左翼”政府过去

八年执政效果的认可；而再到2012年民意调查给予了现政府极高的支持率，也在于劳工党进行的经济改革有效继续矫正了20世纪90年代改革的失误，在减贫和促进中产阶级队伍的壮大方面做出了成效。不过，巴西在改善民生方面仍任重道远，例如，“令饥饿计划”尚未实现让每个巴西人吃上一日三餐的目标。今后，更多地关注民生问题、让经济改革成果惠及绝大多数民众是巴西政府的努力方向。

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[2] 巴西政府网站：http://www.brasil.gov.br/

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