伦敦绿带发展和城市扩张

Duncan Bowie（邓肯•博威）英国威斯敏斯特大学高级研究员

过去一百年英国伦敦规划的基本原则，就是通过环城绿带限制城市扩张。二战之后，伦敦过于拥挤，为分散人口，制定了相应计划，环城绿带成为城市扩张的主要的限制性因素。在布莱尔政党领导下，在伦敦规划4个发展区域，包括泰晤士河河口区域、剑桥区域、米尔顿凯恩斯区域和米德兰区域。这4个区域创造了很多就业岗位，建立了相应的市民住宅，缓解了伦敦的就业与居住压力。这些区域后来并没有得到联邦政府进一步支持，而是由当地政府决定其区域空间发展。

一、伦敦发展面临的挑战

（1）人口问题。伦敦人口在2011年达到817万，到2036年预计将达到933万。即未来25年，伦敦将新增115万人口。在未来25年，每年需要提供约5万套住房。根据伦敦最新人口统计数据，要满足伦敦人口住房问题，每年需要新增10万套住房。而最新的住房研究指出，如果按照现在的计划，未来十年每年新增加4万2千套新住房，这样离需求量要少5万多套。十年算起来，就是可能少50万套住房，20年后就少100万套住房。这对伦敦长期居住条件来说，是非常大的危机。

（2）拥挤问题。伦敦的拥堵情况越来越严重，尤其2001到2011年之间。这个拥堵不是指交通拥堵，而是指人口居住的拥堵情况。伦敦的贫富差距以及人口集中度并未发生大幅度的改善。最新数据显示，伦敦平均房价已经超过50万英镑，城市中心的平均房价则已经超过了100万英镑。

除了居民住宅之外，还需要配置相应的社会基础设施，包括幼儿园、小学、中学、医生、牙医等等，才能让市民住得安心。这需要给市民提供很多服务。要根据人口数量配置医生、牙医等，还有休闲中心、操场、图书馆等，这些都需要根据人口数量确定。对伦敦来说，环城绿带也是城市发展的制约因素之一。因为伦敦城区空间需求紧张，要往环城绿带以外发展，这就比较困难。在伦敦市中心，也有很多公园、空地，但要保留公共绿地也是非常重要的。同时，伦敦也存在洪水侵袭的威胁。伦敦最近遭遇了洪水，有些地区没有匹配的排洪排涝设施就会被水淹。如果在这些区域，做养老中心或学校，就会遇到很大的问题，制约着伦敦的发展规划。

二、伦敦的规划政策

伦敦的规划政策，非常关注居住的可持续发展。2000年之前，伦敦的规划咨询工作是由中央政府带领伦敦各个城区区域做的。但是2000年之后发生了变化，这一块工作由伦敦市政府负责。伦敦各个街区、社区都有自己的文化特色和特性，在进行开发的时候要加以考虑，如对一些联排别墅或者老楼的保护。还要考虑交通系统和住房系统的配合。不仅要考虑住房密度，也要看住房入住率的情况。

人口的增长给城市发展带来了压力。不能完全用降低人口增长的方式作为控制城市发展、管理城市发展的手段，因为这方面的控制力很有限。同时，也不能靠把人口转移到英国其他地方来降低伦敦发展的压力。希望伦敦有更多的工作机会，帮助支撑整个英国的经济；提高郊区的居住密度，要有一定的紧凑度；建造更多的交通和公共服务设施。

就业和住房怎么联系在一起？混合用地开发时要特别注意。对于房地产开发商来说，他们原来造的商业建筑，现在改成居住建筑不需要获得政府批准。这是为了鼓励某些地方建住宅。但这也影响到地区规划，影响到地区的就业，给地区发展带来一些问题。目前正在讨论在环城绿带的一些地区，做一些有序、合理的房地产开发，而不是完全把环城绿带保留成绿带区域。还需要思考在环城绿带之外是否能开发出新镇，使人们真正安居乐业，当地是否有就业机会，是否会给伦敦本身的交通带来更大压力。

规划政策的关键是：

首先，伦敦市政府有房屋开发权，但是目前只是在做一些规划部署，并没有进行直接的开发。可以考虑伦敦重新发挥房地产开发主导权的作用，开展公私联合经营的模式，作为有导向的开发项目，私有的公司可以从中获利，同时发展项目本身也符合国家或政府的规划需求。

其次，要控制好土地使用。这一点非常重要。通过税收能更好的调节土地使用，使公共利益更多地被突显出来。引入国际投资来建设房地产开发项目。但是希望这样的开发所带来的利益，能够给伦敦本地居民带来好处。事实上，伦敦对国际资本投资管控不够，市场不是特别有序，是否真正给伦敦居民带来利益，值得商榷。

在规划方面，一方面保证伦敦有足够的投资，一方面保证这样的投资能够实现伦敦所制订的战略和目标。所以，要充分利用私营市场来满足公共利益，强调规划的重要性，降低市场无序所带来的影响，减少空间和社会上的不公平。