路径依赖还是适应性选择:我国农村金融制度演进

■向林峰 文春晖

金融是经济的核心，农村金融制度变革的成功是我国农村经济快速发展的关键。我国是一个由高度集中的计划经济体制逐渐转轨到市场经济体制的国家，转轨过程中金融制度变革是体制转轨的核心和重点。在当前的经济体制背景下，我国农村金融制度变迁以政府主导、改革强制为主要特征，但是制度成功的演进是“路径依赖”的结果还是“适应性选择”的必然成为当前争论的热点，总结农村金融制度演进的成功经验，有利于更加有效开展农村经济工作，进一步推动农村经济快速、稳定与可持续发展。

一、“路径依赖”与“适应性选择”的理论逻辑

“路径依赖”最初由Paul A．David提出，W Brian．Arthur对其做了进一步拓展。它类似于物理学中的“惯性”，如果物体一旦进入某一轨道就可能对这种路径产生依赖。也就是说人们一旦选择了某个体制，由于规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期和既得利益约束等因素，这种路径选择的既定方向会在以后发展中得到自我强化，最终进入锁定状态，想要脱身变得十分困难。

“适应性选择”理论是基于制度学派理论基础之上的，在经历了新古典增长理论与新增长理论 (内生经济增长理论)之后，制度变迁经济增长理论逐渐得到发展。新古典经济学省略了制度因素，新增长理论视制度为外生给定，认为只有制度创新才是最重要的，制度变迁理论则将制度作为经济领域的一个变量，认为它是对经济增长的反映。制度变迁的效率不是永恒不变的，每一种制度的效率都是相对的，均有一个产生、发展和衰亡的历史过程，制度绩效属于动态的范畴，这种动态变化即制度的适应性效率来自于制度与组织、人及环境的适应程度。因此，制度的“适应性选择”理论应运而生。

“路径依赖”与“适应性选择”不是没有关系的，它们都属于制度经济学的理论范畴，都是制度变迁理论的重要内容。新制度经济学家丹尼尔·W．布罗姆利认为，基于目标实现的途径的不同，可以把制度变迁分为四种类型:提高生产效率的制度变迁、重新分配收入的制度变迁、重新分配经济机会的制度变迁和重新分配经济优势的制度变迁。布罗姆利认为，发生最为频繁的制度变迁是通过改变人类行为的选择借以提高生产效率的制度变迁，它类似于“增大馅饼”的寻利性活动。制度对人类行为选择集的限制、解放、扩展都会影响到生产效率，同时制度结构也会影响到个人与企业的激励约束相容度，最终影响到生产可能性曲线。

一般的，制度变迁的效率通常与时间负相关，遵循边际效率递减规律，即制度随着生存时间的推移而呈现效率下降的规律，因此制度也随之走向衰亡，这就是制度变迁绩效(制度适应性效率)递减规律。因而，制度变迁绩效搭建了“路径依赖”与“适应性选择”理论的桥梁。我国农村金融制度演进，也是制度变迁绩效变化的过程，印证了我国农村金融制度演进的“路径依赖”与“适应性选择”过程。

自1978年改革开放以来，我国农村金融制度经历了一个波浪式的改革发展历程。我国农村金融制度改革以信用社产权改革为逻辑起点，具有高度的“路径依赖”特性。但农村金融机构体系已逐步突破原有的限制朝着良性发展轨道前进，这是一个效率不断提高的过程。信用合作社于20世纪50年代兴起，60年代后曾被人民公社接管，到80年代开始接受农业银行领导，90年代再次行社脱钩，推动了信用社的新一轮产权改革，这次改革要求“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”。自2006年以来，我国开始了新一轮的增量式改革，新型农村金融机构迅猛发展与壮大，党的十八大提出要进一步深化金融体制改革，推进金融创新，健全现代金融体系，提升金融业整体实力和服务水平。

二、我国农村金融制度演进及主要特征

我国农村金融制度改革是在特定的历史、经济与政治环境下由政府主导完成的，是“路径依赖”与“适应性选择”动态演化的结果。“路径依赖”是“适应性选择”的逻辑起点，“适应性选择”则是“路径依赖”的演化原则，两者相互糅合。我国农村金融制度演进的特征可归纳如下:

(一)以农村金融组织为对象，注重阶段目标效率提升

纵观30多年的改革历程，我国农村金融制度改革采取政府为主导，有目标有步骤的方式进行，其分为四个阶段:

第一是起步阶段，以1979年国务院关于恢复我国农业银行通知为起点，先后颁布了11个文件，均围绕改革目标——建立完善的农村金融市场组织体系来进行。第二为初步形成阶段，从1992年我国农业银行印发《关于加快农村金融改革开放的意见》通知为起点，改革的目标是提高农村金融效率，试图建立农村市场金融体制。第三为改革的深化阶段，此次改革的重心是规范农村金融市场秩序，加强金融监管，强化农村信用社的主体地位，改革的目标是建立规范的农村金融市场秩序，促进农村金融市场健康发展。第四为“新一轮”改革阶段，以2006年中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见为起点。此轮改革的目标是于体制外探索农村金融增量改革，建立开放型农村金融市场，充分利用外资和发展小额信贷机构，进一步完善和发展农村金融市场。

(二)采取强制性变迁方式，过程上注重渐进性

我国农村金融制度采取“强制性与渐进性”相结合的演进方式，有效地降低了制度变迁成本，使农村金融机构和经济主体逐渐适应了制度变迁，减少了对新制度的抵制，一定程度上降低了制度安排的摩擦成本，避免了制度震荡产生的破坏性。但政府对农村金融制度变迁一直持谨慎的态度，主要是存量变革和增量变革的反复。1990年10月中国人民银行印发《农村信用合作社管理暂行规定》的通知，明确要求信用社归口农业银行，农村信用社要从农业银行中独立起来。从农村信用社的归口问题很容易看出政府的强制性，农村信用社机构具有同质性的分化和演进，机构多元化效应比较明显。

(三)遵循市场规律，采取市场增进的方式

农村金融改革举措的实施，促进了农村金融供给机制的逐渐完善，同时在一定程度上实现了农村金融机构多元化的局面。具体表现为中央政府的放权让利，到地方政府的主导改革，再到个人、企业组织参与改革，这无不反映出操作手段市场化和机构运作机制市场化的完善过程。从农信社的归口问题的改革，演变到产权制度的改革，中央政府成为制度变迁的主导者，直到商业化改革后，地方政府的主导地位才逐渐体现出来。当前的新型农村金融机构，以企业方式设立的小额贷款公司实现了单个的企业化运作模式，企业组织的主体地位逐渐显现。纵观改革历程，这是一个市场化不断提高的过程。如图1所示。

图1 农村金融制度变迁示意图

(四)坚持以增量改革为主线，注重存量组织效率的提高

20世纪90年代以前，我国农村金融以建立完善的农村金融机构体系作为改革的主要目标，在此基础上再进行增量改革，1996年后，开始注重增强农村金融市场活力，改革重点转向引入商业化机制，强化市场功能与提高金融效率，进行存量改革。改革的结果是商业银行陆续从县域经济撤出，信用社成为农村金融的唯一供给主体，合作金融在农村金融体系中产生新的生存空间。政府开始强调存量改革的“恢复合作制性质”和“支农”双重目标，2003年6月《深化农村信用社改革试点方案》颁布，中央对存量改革力度增大，政策性扶持加强;2009年银监会编制了《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》，计划三年内在全国设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家，为完善农村金融组织体系，进行多元化改革迈出了实质性的步伐。可见，在此增量改革主线下，存量组织效率也不断得到提高。

三、进一步推动我国农村金融体制改革的建议

(一)建立诱导性农村金融制度变迁模式，逐渐消除对政府的依赖

一直以来，我国农村金融演进均由政府发起，采取强制性与渐进性相结合的方式，在短时间内建立了基本完善的农村金融体系，这种自上而下的改革在一定程度上提高了制度变迁的效率。但是这种以农村信用社为改革主体的金融改革，一方面造成了对政府的依赖，另一方面抑制了民间金融的发展。民间金融是市场需求与供给共同作用的产物，它能够利用亲缘、血缘、人缘、地缘建立“关系性”借贷网络，能够降低信息不对称程度，有效克服道德风险与逆向选择问题，借贷条件灵活，利率随行就市，与个体经济对资金需求小、分散、方便、灵活等特点相适应。民间力量始终是制度创新的主体，推动农村经济增长体制上的突破都是“自下而上”制度创新的结果。因而，对于民间金融，政府不是简单打压或取缔，关键要建立诱导性农村金融变迁模式，逐渐消除对政府改革的依赖。民间借贷是我国金融结构失衡、农村资金需求难以从金融渠道得到满足的自发产物，规范民间借贷金融，承认其合法性，将其从“地下”引上正规的发展道路，制定公平的市场准入与退出制度是政府当前的主要工作。

(二)降低农村金融组织成本，提高农村金融制度适应效率

在长期计划经济体制改革起点下，我国农村金融组织制度的选择即是经济体制改革的结果，也受内部产权制度的束缚。在存量改革基础上，农村信用社产权模糊，所有者缺位明显，存在严重的内部经理人控制的迹象;从进行的增量改革看，新型农村金融机构发起的历史不久，金融制度不健全，商业化动机较强，存在目标偏移的现象。因而，农村金融改革已经触及深水区，其必然会涉及集团利益的重新调整，必然会遭到反对势力的阻挠，在妥善处理好集团利益的同时进行体制创新，提高农村金融制度的适应效率，真正按照现代金融制度的基本要求建立一个完整高效、功能齐全的体系。

(三)完善农村金融市场竞争机制，强化农村金融市场功能观

竞争是提高效率的前提，竞争能提高服务质量，能有效降低成本。但是良性竞争需要公平有效的竞争环境作为支撑，唯有市场的功能观才能提供众多的竞争主体，公平的竞争机制、完善的法律制度保证了市场效率的不断提升。在增量改革之前，一直没有打破信用社对农村金融的垄断，所以农村金融改革均围绕建立并完善机构治理机制，有效开展督察监管等方面展开，这在一定程度上促进了农村金融机构的发展。但是，农村金融是一个体系，系统的发展需要各个部分有机协调才能发挥总体效能，商业金融、政策性金融与合作性金融是三个不同层次的金融，他们之间只有开展有序公平竞争才能彼此适应、彼此协调发展，也才能提升农村金融整体实力和服务水平。

(四)继续走增量渐进式的改革道路，但需加强对新型农村金融机构的监管

新型农村金融机构是指我国银监会为解决农村银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，提高农村金融服务而设立的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类银行业金融机构的统称。自2006年12月我国银监会出台农村金融“新政”以来，新型农村金融机构数量迅猛增加，截至2010年11月末，全国共组建农村新型金融机构425家，资本总额150亿元，发放贷款536亿元。因而，在短时间内新型农村金融机构的急剧膨胀无论是在数量上还是在质量上都令人担忧。从目前已开业的新型农村金融机构运行状况来看，主要出现了以下问题:一是盲目扩张现象严重;二是出现与国家政策意图相背离的现象;三是出现治理的异化;四是出现创新的惰性等问题。新型农村金融机构的发起与建立是政府走增量改革的标志性举措，有效缓解了农村金融发展不足的局面，下一步改革需要进一步走增量式改革的发展道路。随着改革的顺利推行，农村金融的主要矛盾已由竞争主体不足逐渐转向了农村金融监管滞后于新型农村金融机构增长的步伐这方面。建立健全法律制度，规范新型农村金融机构监管，防范金融风险成为下一步改革的重点。

我国农村金融制度演进是“路径依赖”与“适应性选择”相互糅合的结果，“路径依赖”强化了“适应性选择”，“适应性选择”增强了“路径依赖”的效率，我国下一步农村金融改革应遵循制度变迁的历史规律，在“路径依赖”的基础上增强“制度适应性”效率，逐步消除对政府改革的依赖，走诱致性变迁的道路。

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