地方高校突发事件应急管理机制构建探讨

郑凤娇

(湖南人文科技学院经济与管理科学系，湖南娄底417000)

地方高校是指隶属各省、自治区、直辖市、港澳特区，主要面向地方招生，大多数靠地方财政供养，由地方行政部门划拨经费的普通高等学校[1]。近年来，地方高校食物中毒、火灾、传染病、吸毒、暴力、校车事故、自杀等各类突发事件层出不穷。例如，2005年，武汉市高校共发生大学生自杀事件12起，10人死亡;2006年6月 16日，郑州某大学因拒发毕业证，导致学生发起大规模骚乱;2007年9月20日，新疆某高校的2名学生因琐事争执，最后发展成为严重的学生群体斗殴事件;2008年11月14日上海商学院某宿舍发生火灾，4名女大学生跳楼身亡;2010年10月16日河北大学发生校园撞车事件，导致2名女大学生1死1伤，2011年媒体先后报道了40余起大学生自杀事件……如此高频率的校园突发事件，对地方高校及其管理工作提出严峻的考验，对部分学生健康成长造成严重的伤害。如何预防和处理各类突发事件，已成为地方高校面临的重要课题。

一 地方高校突发事件应急管理机制构建的必要性

高校应急管理机制是指高校在突发事件事前、事中、事后全过程中，所采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，是应急预案、应急体制和应急法制的具体化与规范化[2]。当前，我国已基本建立起了国家、省、市级的“一案三制”的突发事件应急管理体制，并在高校公共安全建设的资金、技术、设施和制度等方面给予了有力扶持。但由于高校在管理模式、环境和对象上的特殊性，与其他社会组织相比，其应急管理机制的建立具有更大的难度，尤其对于一些资金短缺、后援不足且负债严重的地方高校更是望尘莫及。目前，地方高校应急管理的整体状况并不乐观，普遍存在应急管理理念滞后、应急管理的人力、财力与物力不足、应急管理制度缺乏、应急预案可操作性不强、重事后补救轻事前预防等问题，严重影响了应对突发事件的能力和效果。因此，提高地方高校对各类突发事件的应急处理能力，建立相对完善的应急管理机制势在必行。

二 地方高校突发事件应急管理机制构建的方案

国际上通常将突发事件管理过程划分为4个阶段(PPRR)，即事件前的预防(Prevention)、事件前的准备(Preparation)、事件爆发前的准备(Response)和事件结束期的恢复(Recovery)[2]。结合地方高校在管理模式、环境和对象上的特殊性，笔者将应急管理机制分为预防、处理、评估3个阶段，并根据应急管理机制的指导原则，从突发事件的全过程入手，建立事前预防和组织、事前应对与处理、事后恢复与评价3类子机制。

(一)构建事前预防和组织子机制

事前预防是控制突发事件最首要，也最经济的办法。加强事前预防和组织工作，能有效减少突发事件产生所带来的损失。事前预防子机制应包含以下3方面的内容:

1．编制和完善应急预案

应急预案，“是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保障有序、有效地开展救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划和方案”[3]。地方高校应急管理工作一般起步较晚，基础薄弱，且对应急管理的制度建设和应急能力建设缺乏系统认知，直接影响了应急预案的编制。目前，地方高校编制的应急预案普遍存在层次不清、内容简单陈旧、责任界定模糊、不易操作等问题，导致许多高校制定的应急预案仅仅是纸上谈兵，不能满足实际应急活动的需要。因此各地方高校应及时修订和完善应急预案，实现导向鲜明、内容完备、可操作性强的目标。

地方高校制定应急预案时应遵循以下方面:①在《教育系统突发公共事件应急预案》的指导下，结合本地区和本校的实际情况，制定突发事件的整体预案。②在总体预案的基础上，还应酌情制定各类专项预案，例如对学生溺水事故、公共场所群体踩踏事故的预防，以及对学生交通安全和火灾自救等安全常识的教育。③应加强对预案的演练，以及对应急救援领导小组成员或救援人员应急能力和救援知识技能的定期培训，切实保证应急预案的可操作性和指导实践等功能。

2．完善应急保障

应急保障旨在为应急管理工作提供人员、资金和物资方面的支持，主要包括以下内容。一是建立应急管理机构，主要负责制定本校应对各类突发事件的具体决策，组织编制和修订应急预案，指挥处置本校各类具体突发事件等。机构负责人一般由校长或负责该项工作的副校长担任，核心成员主要由高校相关职能部门负责人组成，下设宣传教育、安全保卫等具体的应急工作行动小组，从校园突发事件的预防、响应、处理、恢复等方面开展具体工作。其应急管理组织机构图如图1所示。二是保证应急管理的资金支持。一方面，高校应根据实际需要，预留部分资金作为购置应急管理设备和处理本年度突发事件的专项经费。另一方面，应扩大资金来源渠道和支持力度，建立政府、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制。为缓解本校应急专项自筹资金的不足，地方高校要争取各地政府下拨的应急专项资金，鼓励师生购买商业保险转移或降低风险，并倡议社会为应对突发公共事件提供资金捐赠和支持等。三是充实应急管理的物资储备。应急管理的物资应主要从事前预防、应急响应和事中处置等方面进行储备。除消防设施等日常必备的物资外，高校还应适当配备可视监控、无线通信、强光照明、报警电话及各类常规应急器材;有条件的高校还可建立突发事件应急物资储备仓库，以备应急处置所需。

图1 地方高校突发事件应急管理机构图

3．加强应急教育

定期对全校师生开展应急知识与应急能力的教育是提高地方高校应急管理水平的固本之策。应急教育应包括以下方面:一是应急知识教育。各高校应当把应急知识教育作为学生素质教育的重要内容，并开设有关突发事件预防和应急救援知识的课程，确定应急知识教育的教学制度和教学内容，培养学生的安全意识和自救与互救能力。二是心理健康教育。由于大学生心理问题突发事件呈逐年增加趋势，提高大学生心理素质，是从源头上预防突发事件产生的有效措施。学校应开设“大学生心理健康教育”公共必修课程，或通过导师制辅导、专题讲座、社团活动、心理测试、24小时心理热线等方式，在对大学生普及心理健康教育的同时，随时掌握学生的心理动态。三是应急预案教育。学校应将编制好的应急预案向全校公布，并组织全体师生对应急预案内容及应急常识进行学习和演练，使他们了解本校预防和处理各类突发事件的人员、设备、程序与措施，并掌握对溺水、触电、踩踏、火灾、烫伤等常发性事故的预防和自救方法。

(二)构建事中应对与处理子机制

虽然事前预防能有效减少突发事件发生的机率，但受多方因素的影响，地方高校各类突发事件仍难以避免。当突发事件发生时，高校应及时启动应急预案，按照预案内容迅速开展应急救援和事故处理工作。具体而言，事中处理子机制应包括以下方面:

1．救援处理

突发事件发生后，分管人员应迅速掌握现场情况，并及时上报院系领导和学校主管领导，包括突发事件的时间、地点、人数、起因、事态发展、已采取或拟采取的措施等。分管领导应在第一时间到达现场，形成应急管理现场指挥中心，并迅速启动应急预案展开救援。突发事件的类型和程度不同，救援处理的方式则不同。但总体而言，高校应在稳定现场秩序和事件双方情绪的同时，迅速查明事件产生的原因，有针对性地采取补救和处置措施。在救援处理中，保护和抢救人的生命是最高原则，在此前提下应尽可能地减少事件给个人带来的经济损失和感情创伤，将事件对学校造成的财产和声誉损害降到最低点。

2．综合协调

地方高校突发公共事件的处理，一般遵循“分层负责、谁主管、谁负责”的原则。然而应急管理是一项系统工程，需要多方主体协调配合，才能取得预期的处理效果。一是部门的协调。高校内部在应急管理机构的统一指挥下，各职能部门需要着眼全局、通力配合。而对于一些影响面广、责任重大或难于控制的重大突发事件，如火灾、传染病、重大盗窃、食物中毒等，高校还应及时上报主管部门，在上级部门的指导下协同处理。二是人员的协调。突发事件的各级责任人，如辅导员、院系分管领导、学校主管领导和上级主管部门领导之间，应建立一个切实可行的信息报送和反馈机制，使得应急处置工作流畅开展;突发事件的处理还需要动员全校师生和相关社会力量的参与，尤其需要学生家长的支持与配合。三是应急物资的协调。突发事件发生后，应急处置所需的设备和资金应能迅速到位。这需要高校做好应急物资储备的前期工作，并将应急物资的筹集、采购、保管和运输工作落实到人。

3．信息披露

随着微博、论坛等新媒体的不断涌现，高校的一举一动随时处于公众的监督之中，高校若对突发事件采取消极处理或封锁信息已俨然不可能。同时，由于外界对高校突发事件的具体情况缺乏系统了解，容易道听途说，以讹传讹，损害学校的声誉和形象。因此，高校应及时进行信息披露，掌握舆论的主动权。首先，突发事件发生后，学校主管领导应授权宣传部门及时向社会动态发布相关信息，包括事件的性质与起因、学校的处理措施及事件的进展等;各大校园媒体应在事件中扮演重要角色，对事件进行客观报道而非刻意避而不谈，以此消除师生的疑虑，减少事件处理的阻力。其次，事件平息后，为了消除外界关于事件的误解或传言，高校仍应通过媒体向校内外公布事件处理结果及影响，必要时可请当事人出面进行证实，以引导舆论作出有利于维护高校形象的判断[4]。

(三)构建事后恢复与评价子机制

事后恢复与评价机制是指突发事件结束后，对有关事项处理的一系列措施、方案和程序，以及原因分析、处理结论和责任追究的运作机制[5]。突发事件善后工作的处理，直接关系到地方高校的稳定和今后的发展。事后恢复与评价机制应包含以下三方面的内容:

1．恢复重建

突发事件结束后，应急管理机构应迅速动员和组织相关部门、学校师生或社会力量开展恢复重建工作。一方面，高校应组织相关部门对在突发事件中有形情境的受损进行恢复和重建，主要包括清理或整顿事发现场、恢复教学秩序、复原或维修事件中受损的建筑或道路、修复教学设备及材料、畅通信息网络、恢复水电的正常供应、改进安全管理设施等。另一方面，高校应积极进行无形情境的重建，如通过媒体宣传等多种途径，进一步消除外界对突发事件的误解，恢复学校的社会声誉、社会知名度、信任度与师生的个人形象等。

2．心理疏导

突发事件的发生，尤其是食物中毒、重大盗窃、传染病等一些影响面广、破坏性大的突发事件，往往使当事人以及相关人群遭受不同程度的伤害，甚至造成全校师生心理的恐慌。因此，地方高校在妥善处理突事件后，还应进行及时有效的心理干预和疏导。具体而言，应积极动员本校心理咨询专家、辅导员等投入到对当事人的心理疏导中，并运用心理咨询机构、24小时咨询热线等开展心理恢复工作。及时了解当事人的心理变化情况，对事件中受到伤害的学生应妥善安排其学习生活，对存在严重心理障碍的师生应予以特别关心和密切监护，以帮助他们尽快走出突事件带来的生活困境和心理阴影。

3．调查评价

调查与评价工作是构建地方高校突发事件应急管理机制的后续环节。对突发事件处理的调查主要包括以下内容:调查事件发生的过程和原因，应急预案的响应和指导情况，应急人员和物资的调配，应急救援的方案措施和处理效果，恢复重建工作的进展与成效，师生及外界对突发事件处理的具体看法等。并在此基础上，清查处罚在突发事件处理过程中违纪、失职人员;表彰处理得当、贡献突出的师生等。应急管理评价是对地方高校突发事件应对机制的运行过程及效果进行理性判断和高度总结[6]，评价的关键是建立应急管理评价指标体系。根据应急管理的全过程，指标体系可设立3个一级评价指标和13个二级指标，分别测评地方高校对突发事件的事前预防、事中处置和事后恢复的能力(见表1)。通过评价找到其中存在的薄弱环节，以更好地推进地方高校应急管理机制的健全和良性运行。

表1 地方高校突发事件应急管理评价指标体系

[1]地方所属高等学校[EB/OL]．http：//baike．baidu．com/view/5280679．htm．

[2]董雪梅．高校公共安全突发事件成因分析及应对策略[J]．中国行政管理，2006(10)：91-94．

[3]朱力．我国重大突发事件解析[M]．南京：南京大学出版社，2009：31-34．

[4]李可庆．我国地方高校危机管理研究[D]．西安：西安建筑科技大学，2007：29-31．

[5]莫凡，胡小东．高校突发事件应急机制研究[J]．西南石油大学学报，2011(11)：100-104．

[6]杨瑾．地方高校突发事件应急管理执行能力的评价[J]．科技与管理，2010(5)：116-119．