体育民生推进中的市民健身活动政府补贴研究——以上海市静安区为例

林晓珏

中共中央《关于制定国民经济和社会发展十二五规划的建议》中明确指出，将加强社会建设、促进社会事业发展、建立健全基本公共服务体系摆在突出位置，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

体育公共服务是国家基本公共服务体系的重要组成部分，也是贯彻落实基本公共服务体系的重要举措，对于完善公共服务水平、促进和谐社会建设具有重要意义。改革开放30年来，上海经济持续、健康发展，城市建设步伐加快，人民的生活水平日益提高，体育已成为居民生活的重要组成部分，城市居民对体育公共服务的需求亦日益增长。《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《纲要》）中指出：“通过实施全民健身计划，初步建立与城市发展水平相协调的覆盖城乡、组织完善、设施齐全、活动丰富的全民健身服务体系，基本满足广大市民体育健身需求，确保上海体育公共服务水平全国领先。”

基于此，上海市静安区政府为贯彻落实《纲要》精神和国务院颁布的《全民健身条例》，广泛开展全民健身活动，弥补区内人均运动场地资源不足的现状，从区政府财政中拨付部分资金对静安区市民健身及举办公益性体育活动进行经费补贴，旨在有效提升静安区发展软实力，创造良好的区域环境，以吸引社会各方关注静安区体育健身活动，更好地满足静安区市民日益增长的体育锻炼需求。

但从国内体育公共服务的发展现状看，政府拨付专项资金以支持市民健身及举办公益性体育活动国内尚不多见，对于遵循什么原则，采取什么措施和方法，如何合理、公平地使用此专项资金，特别是针对上海市经济社会发展的现状，如何解决这些问题，国内目前尚无现成的模式可供借鉴。因此，该举措不仅对进一步完善静安区体育公共服务体系具有重要意义，而且对全国体育公共服务体系模式构建具有一定的示范效应。

1 体育公共服务财政资助的理论基础

进入新千年以来，“服务行政”的公共行政改革浪潮席卷全球，顺应这一时代要求，服务型政府的构建成为我国政府改革的战略目标选择。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中强调，要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能；以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。党的“十七大”报告进一步提出要健全政府职责体系，完善公共服务体系；必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理。体育公共服务型政府的构建是我国服务型政府构建的重要内容之一，其核心内涵是以公民为本位多元化提供体育公共服务，追求公共利益，因此体育公共服务型政府的构建是政府体育职能转变的时代需求。

体育公共服务的本质属性决定了它不可能完全通过市场来提供，而需要政府大量参与，进行统筹与管理，并给予相应的公共财政支持。体育公共产品供给的增加、服务水平的提升及供给质量的提高，不仅取决于体育事业公共财政投入总量的增加和投入结构的调整，同时也受制于社会投资主体参与提供体育公共服务的积极性及承受能力。

体育公共产品是指用于满足体育公共需要，同时具有或不同时具有或部分具有非竞争性与非排他性的体育产品。它一般是私人不愿提供或提供不了，但这些产品和服务又是社会和经济发展所不可缺少的。体育公共产品满足的是社会对体育的共同利益和共同需要，体现的是全体居民的体育共同利益，如公共体育场地设施、公益性社会体育指导员、群众体育活动、体育法律建设、体育信息平台建设等。体育公共产品具有公共产品的基本特征，如消费的非竞争性、受益的非排他性及效用的不可分割性等，是公共产品的重要组成部分。

我国公共服务领域体育公共产品的需求主要包括体育场地设施、体育活动和竞赛及体育组织3个方面。由于体育公共服务财政保障的内容主要是民生类的体育公共产品，直接关系到广大人民群众的切身利益，是当前广大人民群众最迫切需要的体育公共产品，因此，以“建身边场地、抓身边组织、办身边活动”为内涵的“三边工程”，是政府贯彻以人为本，构建亲民、便民、利民体育服务体系的核心内容，也是我国体育公共服务财政资助的主要内容。

体育公共产品供给者中最重要的是政府。体育公共产品多主体供给并不代表政府可以减少或放弃体育公共产品的供给责任，政府只是改变了履行体育公共产品供给责任的方式，由直接提供体育公共产品改为间接保障体育公共产品的供给。也就是说，政府虽不再对体育公共产品的供给大包大揽，也不再直接生产体育公共产品，但政府仍应给予一定的财政补贴、优惠政策或制度支持保障社会上有足够的体育公共产品，并确保所有的公民都能享受到大致均等的体育公共产品，这是政府的职责和使命所在。只要有技术的可行性、有利可图、制度的许可，企业就会生产体育公共产品，所以企业不是“局外人”，而是体育公共产品供给的“利益相关者”。

计划经济时期政府是体育公共产品的唯一提供主体，政府垄断性地直接生产体育公共产品。社会主义市场经济体制下，随着政府体育公共服务的规模和范围的不断扩大，这种政府权威性体育公共产品供给模式带给其极大的财政压力。政府大包大揽的体育公共产品供给模式，从供给效率和效果来看，并非市场经济条件下体育公共产品的最佳供给模式。政府应创新体育公共产品的供给机制，在部分体育公共产品领域，逐步引入社会力量，形成政府与社会相结合的体育公共产品复合供给新模式。

体育公共产品选择什么样的提供主体，主要取决于体育公共产品的性质及供给的效率。体育公共产品社会化程度不同，供给的模式也不相同，提供主体也不一样。随着我国市场准入技术水平的不断提高，体育公共产品的提供引入市场机制已成为现实。政府可视不同的体育公共产品采用不同的模式将体育公共产品的生产市场化。

2 国外实施体育公共服务财政资助的经验及启示

当代体育在国外经济发达国家已成长为集政治影响力、经济生产力、文化传播力和社会亲和力于一体的综合的社会价值实现平台，因此，国外发达国家都把体育作为重要的事业来发展，并给予相应的财政保障，其财政拨款主要用于高水平的竞技体育、大众健身、体育场地设施、反兴奋剂、体育科学研究等方面。因此，近年来许多国家越来越重视体育的价值，并加大对体育公共服务的财政投入。

2.1 日本实施体育公共服务财政资助的经验

2.1.1 政府是推动日本群众体育发展的主导者

日本二战后为回归国际社会，通过举办1964年的东京奥运会不仅发展了体育事业，也改变了日本在国际社会的形象和地位。日本东京奥运会后调整体育方针，完全是为了适应当时的经济、社会发展，以及体育发展格局的变化。一方面，东京奥运会使其认识到本民族在体力、体格等方面与欧美发达国家的差距。而这一时期国民的体质和健康水平，也因经济高速增长带来的生活方式的变化呈现下降的态势。另一方面，作为外来文化的体育，在日本是以学校为中心发展起来的。东京奥运会的主办，又使其成为世界体育强国。相比之下，这时的社会体育成为体育发展中最薄弱的环节。此外，20世纪60年代以后，欧美发达国家重视发展大众体育的做法，对其调整体育方针也有一定的示范作用。

战后日本经济发展较快。1968年，日本的GDP超过前西德，在西方发达国家中仅次于美国。1970年，日本的人均GDP超过了3 000美元。由于有经济的高速增长作后盾，日本借鉴当时欧美发达国家发展大众体育的做法，重视完善以公共体育设施为重点的大众体育环境。

2.1.2 体育场地设施是日本政府财政保障的重点

20世纪70年代后，日本的大众体育环境得到了很大改善。日本的公共体育设施从1969年的10 193处增长为1975年的19 835处、1980年的29 566处、1985年为60 777处。1985年与1969年相比，公共体育设施的数量增长了近5倍，在各类体育设施中所占的比重由6.9%增加到20.8%。1989年，日本学校（小学至高中）体育设施中，82.1%的运动场、84.7%的体育馆、38.9%的游泳池、25.6%的室外网球场，实现了对外开放。1985年，日本大众体育俱乐部达到40.3万个，其中35万个利用公共体育设施开展活动。目前，日本中央政府高度重视体育设施建设，中央政府中有关体育预算的内容包括4个方面，即“设施建设”、“开展活动”，“指导员培养”和“团体组织建设”，其中“设施建设”占体育总预算的比例达到63.2% 。

2.1.3 培养和发展数量庞大的体育社团是日本国民体育人口增加的主要途径

日本群众体育的蓬勃发展与其政府、民间以及地区性的指导社会体育的组织管理机构和政府有关部门的协调，共同运筹，都有着密切的联系。群众体育工作主要由日本体育协会领导及统辖各级各类体育组织。

日本社区体育俱乐部都是以公共体育设施为基础来开展活动的，是覆盖面较广的，也是人们参与最广泛的基层体育组织。据日本体育俱乐部协会公布的资料，20世纪90年代日本全国共有区域性的体育俱乐部约37 000个。除去与学校、工厂等直接相关的体育俱乐部以外，以公共体育和区域内学校对外开放设备设施的区域社会体育俱乐部约205 556个，平均每个市町村11.49个。据日本总理府公布的资料，20世纪90年代，日本国民中16.2%的人参加了体育俱乐部或体育爱好会，其中，参加区域社会体育俱乐部的人数占46.5%，参加工厂体育俱乐部的人数占29.0%，参加民间会员制体育俱乐部的人数占17.5%。

2.2 英国实施体育公共服务财政资助的经验

2.2.1 引入市场机制，提高体育公共服务效率与质量

在英国，地方政府是体育和休闲服务的主要提供者。英国公共体育和休闲的供给机制有4种主要形式：（1）内部供给，就是由政府服务组织直接提供的服务管理和供给；（2）与私人部门合伙供给，由地方当局将辖区体育和休闲服务的管理权外包给商业公司；（3）建立信托，由政府将他们的设施转入工业储蓄互助会或者是有公益担保的公司，二者的运作都像是非赢利的分配组织（即我们所知的“信托业务”，通常，信托公司向地方当局租得办公建筑相当长的时期，并且要对供给服务负责，信托的经理人要向一组托管人负责，这些托管人在一定时期内监察信托公司的运作）；（4）公共/私人合作关系，即商业公司投资用以提供服务的设施，来交换长期的管理协议，这种做法有两个主要益处，一是合伙投资能解决地方当局不能或者负担不起的支出，二是私人部门靠公共部门分担了一部分财务风险。事实上，英国许多地方当局运用了上述办法的某种组合来完成体育和休闲服务的供给。

2.2.2 重视体育组织在社会体育工作中的作用

英国人参加体育活动绝大多数都是以会员的身份通过参加各种各样的组织和俱乐部来实现参加体育活动的。在英国，每天参加体育活动的社会人口可以占到总人口的30%，其中男性占17%，女性占13%，男性略多于女性；每人每天参加体育活动的时间可以达到12.6 min，其中男性每人每天参加体育活动的时间为14.4 min，女性也可以达到10 min以上。社区业余体育俱乐部计划在2002年开始实施，英国政府对地方业余体育俱乐部税收减免，以确保可以持续向每个人提供社区体育设施。截至2007年3月31日，英国已有4 267家体育俱乐部已经从中受益，所减免的1 850万英镑税款已经返还给了体育俱乐部，这一措施有助于俱乐部改善体育设施和器材。社区业余体育俱乐部计划为俱乐部带来了许多益处：强制性减免80%的体育俱乐部营业额税款；优秀运动员捐赠款；豁免某些层次的公司税；在营业额交易利润方面免税3万英镑；租金收入免税高达2万英镑。

近年来，商业体育俱乐部的数量迅速增加。2003年英国己经发展到了1 757家，商业俱乐部己经成为锻炼身体的一个重要舞台。在英国，私人健身俱乐部的会员已经发展到近300万人，相当于英国总人口的5%。虽然最近体育会员的增长率已经放缓，但是商业商业体育俱乐部数量的迅速增加显示出了体育健身日益商业化和个性化趋势。根据2005年的研究报告，成年人非正规参加体育运动估计占参加体育运动总人数的4 3%。游泳、健身、骑自行车、举重以及散步等项目的大众参与格局有些变化，参与的总人数也有所增加并且体现出了个体化趋势。

2.3 美国实施体育公共服务财政资助的经验

2.3.1 政府及私人为大众体育运动休闲提供公共体育场地设施

由于传承英国自由竞争的市场经济体制，20世纪30年代以前，美国联邦政府对体育投入较少，地方政府、非营利组织和私营企业所提供的体育服务亦有限，不过，此局面自20世纪30年代开始转变。美国有23亿英亩（即60%）的土地归私人所有，据不完全统计，美国注册的私人健身俱乐部共有2.1万个。这些私人健身俱乐部往往靠近城市，因此，美国私人的休闲资源对美国大众体育健身发挥出了重要作用。在私人休闲场地和社会团体的体育设施的使用上，统揽美国社会休闲、健身、娱乐的总体状况有3种形式：一是商业、企业以赢利为目的对休闲地带进行开发，即野营与野餐地、疗养地、旅游牧场、商业海滨、高尔夫球场、冲浪地带、射击场、赛马场、装备与远足服务以及主题公园；二是非商业性使用，即私人俱乐部与公益事业型的组织（美国男青年基督教协会、女青年基督教协会、男女童子军等），所拥有的场地设施既服务于俱乐部会员，又同时向社会进行象征性的有偿开放（但这种收费不是营利性的，而是积累于设施的维修之用）；三是公司、企业无偿向雇员及社会开放场地与设施。

2.3.2 引入市场机制提高体育公共服务效率与质量

20世纪80年代以来，美国出现了越来越多的营利性俱乐部。据90年代初期的一项调查表明，美国70%的俱乐部属于“小型企业”，因为这些俱乐部的年均收入不超过350万美元，只有略高于1%的俱乐部年收入超过这一数字。虽然这种类型的俱乐部也采用会员制，向会员提供场地和器材，大多数还配有教练进行辅导，但权力归由企业老板组成的董事会集体。另外，一些美国商业性娱乐场俱乐部主要是保龄球场、滑冰场、游乐园、夏令营营地等，这些场所主要是以有偿形式来满足美国大众体育健身、娱乐消费的需要，为体重超标的妇女、缺乏身体锻炼经验的中老年人以及那些愿意认真参加形体锻炼和健美活动的人提供个人指导服务。

在美国的纽约州，从20世纪70年代开始酝酿采用与私人公司签约的方法来提高市政府的绩效。在群众体育领域，比较突出的是政府将体育场馆承包给民营企业经营。如SMG是世界上最大的设施管理公司之一，每年协助政府经营公立体育场馆所获得的营业收入超过1.25亿美元。许多市政府所属的高尔夫球场也转移给私人企业，其中最大的一家是美国高尔夫球企业，该公司（成立于1968年）总共在20个州中运营超过145个公立高尔夫球场。该公司运营模式包含了初期投资、改善球场及相关基础设施、增加球场周转率、有效运用人力以精简成本。该企业由草场费、租赁、设备与球车出租和交换管理权来获取收益。美国林务及公园管理部还与许多管理公司签约，以提供包含租赁、住宿及码头的管理，这些合约资金额很高，优诗美地国家公园（YosemitePark）与德拉瓦北方（DelawareNorth）公司所签的林务服务合约金额每年就高达15亿美元。除了与私人实体合作以外，政府也联合以社区为基础的组织供应设施及组织活动。

2.4 借鉴意义

（1）政府日趋重视对体育公共服务的财政投入，国家的财政拨款是体育公共服务经费的重要来源。

（2）重视群众体育的发展，群众体育是政府财政支出的重要方面。

（3）加大对体育场地设施的投入，体育场地设施是政府财政保障的重点。

（4）借助政府政策导向作用，采取减免税费等多项措施，鼓励多元主体提供体育公共服务。

（5）培养和发展数量庞大的体育社团，让他们承担政府转移的部分体育公共服务职能。

（6）依靠市场机制提高体育公共服务效率与质量。

3 上海市静安区概览

3.1 人文地理概况

静安区地处上海市中心，因境内古刹静安寺而得名，历史文脉悠久，城市环境优美，信息交通便捷。静安区全区总面积7.62 km2，下辖静安寺街道、曹家渡街道、江宁路街道、石门二路街道、南京西路街道共5个办事处，置72个居民委员会，3 136个居民小组。静安区以集高楼林立、商厦栉比、宾馆云集、交通便捷、科技繁荣、人文荟萃于一体而闻名沪上。

3.2 经济社会发展概况

3.2.1 基本情况

2010年，静安区已形成了四大功能性形象目标：一是上海国际购物中心的标志性地区，以静安南京路为主体；二是上海国际专业服务业的重点地区，加快发展以楼宇经济为主要载体的现代服务业，凸显出静安优势行业在全市现代服务业集聚带上的领先地位和作用；三是上海国际文化时尚中心的主流区域，使静安区成为时尚潮流和文化消费前沿；四是现代化都市住宅区，依托一流的商业商务、完善的功能配套设施、社区管理与社区服务，包容并吸引来自不同文化背景的居民，促进外来文化与本土文化、现代文化与传统文化的兼容并蓄，塑造具有亲和力的人性化空间和高尚的人文精神氛围，追求城区活力，创造生活魅力，形成了功能复合化、生活多样化、环境精致化的都市生活区。

在此基础上，静安区政府将如下5个具有特色的地区进行了明确的功能定位：首先，静安区政府将石门路地区规划的功能定位是信息传媒、公共活动和综合服务区；其次，静安区政府将梅泰恒地区规划的功能定位是顶级的商务办公、最有号召力的时尚休闲、品牌购物中心；第三，静安区政府将展览中心地区规划的功能定位为会展、商务办公、酒店服务区、华丽的街道风景线；第四，静安区政府将静安寺地区规划的功能定位为文化旅游、商业购物、公共活动、办公酒店区；第五，静安区政府将协和城地区规划的功能定位为集主题化休闲娱乐、商务办公及居住为一体的综合区域，是上海近代历史里弄风貌保护区。

3.2.2 目前面临的主要矛盾和问题

3.2.2.1 土地资源有限制约发展空间

静安区地域小，土地资源有限，土地资源瓶颈十分突出，资源配置结构不尽合理，土地利用节约化程度不高。

3.2.2.2 行政体制滞后制约发展环境

传统的政府行政理念、组织形式、管理方式不适应社会主义市场经济的发展要求，政府管理的信息化程度不高。政府职能转变滞后制约区域经济发展和社会进步。

4 静安区市民健身及举办公益性体育活动供需矛盾

为完成本研究，课题组专门针对课题任务对静安区市民健身及公益性体育活动举办情况进行了调研。本次调研，将静安区内的调研对象分为3类：一类是社区中老年人群（用“社区人群”表述），一类是目前在职的政府、企事业单位人群（用“在职人群”表述），还有一类是中小学生人群。

共发放1 500份问卷，回收有效问卷1 400份，其中，社区人群400份，在职人群500份，中小学生人群500份。有效问卷数率为93.33%，运用SPSS11.5软件对相关数据进行了统计分析。

从调研对象的居住地看，社区人群都是居住在静安区各小区的人群；在职人群中，居住在静安区的占54.8%，居住在其他区的占45.2%；中小学生人群中，居住在静安区的占61.2%，居住在其他区的占38.8%。

从调研对象年龄看，社区人群中，46～55岁的占24.5%，56～65岁的占55.5%，65岁以上者占20%；在职人群中，26～35岁的占31.7%，36～45岁的占13.6%，46～55岁的占20.1%，56～60岁的占26.1%，其他的占8.5%；中小学生人群中，小学生占33.2%，初中生占60.4%，高中生占6.4%。

4.1 区位特征使体育场地设施数量不足并引致供需矛盾

4.1.1 土地资源紧缺导致静安区体育场地设施数量不足

近几年，社区公共运动场地作为体育场地新的增长点越来越受市民的青睐，2004年10月建成临时性的新镇宁绿地的静安寺社区公共运动场（1片非标准篮球场，已于2007年10月拆除）；作为区政府实事工程，2007年12月在蝴蝶湾地块建设了两个半片非标准灯光篮球场；2009年5月在昌平路延平路建设了1片笼式足球场；2009年12月在大田路苏州河边建成了3片屋顶网球场。2010年11月开始在雕塑公园建造了一个非标篮球运动场。除此之外，为了实现市民在家门口锻炼的愿望，静安区共建成社区健身设施140处，其中包括街道健身苑2处，居委会健身点137处，拥军健身点1处，总面积约1.2万m2。这些社区健身设施覆盖全区，全区71个居委会，基本做到了每个居委会都有一至两处健身点。

从静安区群众体育场地、设施的发展看，尽管社区健身苑、点成为静安区体育场地的重要增长点，但社区公共运动场地相对较少。根据《城市居住区公共服务设施设置标准》和《上海市社区公共运动场总体规划》：社区公共运动场每千人用地面积为1 800 m2，静安区按30万人口计算应为54万m2。控详规划是长期规划，但由于静安区土地资源紧缺，落实起来非常有困难。截至2012年6月底，全区体育场地面积为191 712.3 m2，人均使用体育场地为0.777 m2（按常住人口2 4.6 8万计）。

目前，静安区体育场地与设施的不足与国际静安的发展目标不相匹配。静安区拥有体育场地的数量228个为全市最低，其拥有的场地数与其他区相比差距较大，例如，中心城区卢湾区拥有371个，黄浦区拥有478个，而徐汇区则拥有1 242个。另外，静安区人均体育场地仅为0.777 m2，在全市排名倒数第三。目前，上海市人均体育场地面积为2.5 m2，而静安区“十二五”人均体育场地面积目标仅要求达到0.8 m2，与全市发展的要求有很大的差距。

4.1.2 经营性体育场所服务价格高于静安区市民期望

调研对象对健身场地的选择情况表明，社区人群最喜欢选择的场地主要还是免费的体育锻炼场所（广场、公园、社区健身苑点等），其次喜欢选择对外开放的小区内的体育健身俱乐部和本区的体育健身俱乐部，最后喜欢选择学校的体育场地、公共体育场馆、不对外开放的小区内的体育健身场所、外区的体育健身俱乐部及宾馆内的体育设施。

在职人群最喜欢选择的也是免费的体育锻炼场所，其次喜欢选择本区的体育健身俱乐部、公共体育场馆、对外开放的小区内的体育健身场所，最后喜欢选择的是学校的体育场地、小区内的体育健身场所、外区的体育健身俱乐部和宾馆内的体育设施。

而中小学生人群最喜欢选择的是学校的体育场地和对外开放的小区内的体育健身场所，其次选择的是免费的体育锻炼场所、公共体育场馆和本区的体育健身俱乐部，最后选择的是外区的体育健身俱乐部、不对外开放的小区内的体育健身场所和宾馆内的体育设施。

从调研对象的消费能力看，调研对象去经营性体育场所、健身俱乐部或会所，社区人群中能够承受的最高单次价格是，10元以下占55.7%，10～20元占23.5%，20～30元占12.2%，30～40元占6.6%，40～50元占2.0%，100元以上者无；在职人群中能够承受的最高单次价格是，10元以下占47.7%，10～20元占31.0%，20～30元占12.7%，30～40元占4.1%，40～50元占2.5%，100元以上者无；中小学生人群中能够承受的最高单次价格是，10元以下占12.8%，10～20元占21.6%，20～30元占16.4%，30～40元占17.2%，40～50元占14.8%，50元以上者占17.2%。

4.1.3 已有的行政性措施尚不能完全解决体育场地设施供给矛盾

4.1.3.1 政府财政保障对解决体育场地设施供给的作用有限

2007年，上海市府、静安区府实事工程中，静安区政府从体育彩票公益金中拨付30万元用以建设市民健康体质测试站与体育指导员指导站，另外，又拨付50万元用以社区体育活动中心建设，20万元用以社区公共运动场建设。2008、2009、2010和2011年，从体育彩票公益金中分别拨付80、30、72和78万元用以支付社区健身器材建设和更新、社区健身苑点维修管理、社区体育健身俱乐部运转、市民健康体质测试站建设、社区体育指导员管理站建设等活动。但是，我们必须承认，静安区土地资源紧缺属刚性紧缺现象，目前，仅仅依靠政府有限的财政投入是无法解决上述矛盾的。

4.1.3.2 公共体育场馆提供的体育公共服务存在局限性

为保障静安区市民日益增长的体育健身需求，静安区的4所公共体育场馆都采取了一定的措施鼓励市民积极投入健身活动中。他们一般采取如下3项措施：（1）针对特殊群体在一定时段的免费活动；（2）特定时段的免费活动；（3）承办公益性体育活动。

静安区各公共体育场馆采取的如上措施，由于其受惠时间段和受惠人群的限制，只能够使部分人群受惠，尚不能解决全区市民在公共体育场馆免费健身的问题，一个突出的问题就是如果静安区的大部分市民都涌入这些场所，那么健身人群的安全、卫生等一系列问题便无法解决。

4.1.3.3 经营性体育场所因区位成本劣势使投资主体投资愿望较低

从静安区经营性体育场所看，静安区经营性体育场所共拥有35 583 m2，其中，健身俱乐部14 464 m2、酒店会所5 572 m2、洗浴场所510 m2、桌球俱乐部1 485 m2、小区会所8 583 m2、单位1 130 m2、其他3 839 m2。另外，还包括一些培训学校之类的经营性体育场所，如福居游泳馆1 000m2、民立中学游泳池337.5 m2、沈坚强游泳池1 000 m2、曹燕华乒乓培训学校1 459 m2、上海极真体育发展有限公司793 m2等。

但是，静安区内对公众开放的健身俱乐部仅有9所（面积16 964 m2，占经营性体育场地面积的46.48%），尽管另外有10所小区会所（面积8 584 m2，占23.52%），但是其中仅有5所会所对外开放（面积3 475 m2，占9.5%）；而静安区内的10所酒店会所，尽管使用面积达到5352 m2（占14.67%），但是却都不对外开放，仅对本酒店的住客开放。虽然，静安区内某些单位拥有的体育健身场所的面积达到了1 130 m2（占3.1%），但是，这些健身场所一般仅针对本单位职工免费开放；而桌球俱乐部尽管也拥有1 485 m2（占4.7%），但是，桌球运动属小众项目，参与人数并不是很多。

根据对静安区体育场所各负责人的采访，这些负责人也普遍反映在他们的经营工作中存在如下问题：（1）税费太高，导致其经营成本居高不下；（2）竞争较激烈，导致各经营性体育场所为维持较高的服务标准，投入较高；（3）各经营性体育场所组织的公益性体育活动，市民因其偏见，不太相信其诚信。基于此，静安区体育局也曾采取了一系列措施鼓励投资主体加大对静安区体育健身场所的投资力度，但是，因其激励措施力度不够，致使各投资主体在静安区投资愿望较低。静安区政府尽管采取了一定的措施，但是静安区因其区位特征，导致其体育场地设施数量不足，并引发供需矛盾。

4.2 多元化公共体育服务的供给模式尚未形成

目前，静安区体育局仍是静安区体育活动的主要组织者和管理者，多元化的公共体育服务供给模式尚未完全形成。

为加强对群众体育工作的领导，主要采取了如下6项措施：（1）形成局长统筹、分管副局长主抓、社体科和社体中心具体实施、其他部门协同配合的常态工作机制；（2）调整充实全民健身工作领导小组，完善了联席会议制度，明确工作职责和任务，形成合力；（3）帮助和指导各类群众体育团体，充分发挥区体育协会以及社会体育组织作用，依靠社会团体的专业力量积极开展形式多样的体育健身活动，共同为全民健身工作服务；（4）配齐配强体质监测人员队伍，通过区体质测试指导中心以及社区各体质监测站，全年为本区市民提供免费的体质监测服务，并根据市民的不同情况，开出健身运动处方，提高全民健身质量；（5）加强社会体育指导员队伍建设，开展社会体育指导员培训，迅速提高区社会体育指导员队伍的规模和指导水平；（6）深入街道、社区，对市民健身实施科学指导，发挥社会体育指导员骨干带头作用，推广新颖的、市民喜爱的健身项目，打造一批市民学习体育健身技能和锻炼的平台。

4.3 政府财政支出尚不能完全满足静安区市民健身及参加体育活动的需求

近几年，静安区体育局社会体育管理经费呈逐年递增的趋势，特别是2010年增幅最大，分别比2007、2008年增长了209.6%和206.5%。

2010年静安区体育局社会体育经费的增幅最大，其中，拨付迎世博专项资金75万，国民体质检测20万；从体育彩票公益金中又专门拨付7 5万用以体育场馆设施维修活动。静安区楼宇众多，所以，由静安区体育局开展的商务楼宇运动会成为特色，2010年，为扶持该项目的顺利举行，除了在项目安排上更加体现竞技性、互动性和娱乐性融于一体的特性外，又特别增拨5 0万元用以开展楼宇白领体育活动。2010年，区体育局又拨付17万用以开展《活力十分钟——工间操》活动。另外，为更进一步地推进静安区群众体育运动发展良好势头，2011年，区体育局还拨付20万用于开展区运会群体活动。我们也必须清醒地认识到，尽管最近几年静安区社会体育经费增长较快，但是，相比较其他各区，静安区体育局社会体育经费仍显不足。

通过与相邻区体育局社会体育经费的比较，我们可以看出，其人均群众体育经费这些年均有不同程度提高。但与其他的一些区县相比，则明显偏低。

总而言之，由静安区体育局组织和管理各项体育活动说明，静安区竞技体育赛事不仅由政府统筹，而且静安区的群众体育活动也基本上由政府统筹，这样便可能造成如下3种结果：第一，政府因组织、管理的体育活动过多，而导致其履行体育公共服务职能时可能产生能力不足的问题；第二，政府因组织、管理的体育活动过多，而使其财政支出捉襟见肘，从而导致体育公共服务财政投入不足；第三，政府因组织、管理的体育活动过多，从而导致对体育社团的培育不足，使其无法承担政府转移的部分体育公共服务职能。

5 《静安区体育局全民健身专项资金管理办法》总体设计思路

5.1 指导思想、目标和原则

5.1.1 指导思想

深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，以《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《静安区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的文件精神为指导，充分发挥政府公共服务财政政策的导向作用，体现静安区政府关注民生、改善民生、维护静安社会和谐安全稳定的重要思想，不断完善静安区体育公共服务体系。

5.1.2 工作目标

强化静安区政府社会管理和公共服务职能，以财政资助为手段，打造良好的服务、投资环境，鼓励投资者加大对静安区市民体育健身活动场所、设施、服务等方面的投入，改善供给条件，吸引静安区市民增加体育健身消费；鼓励体育社团等社会力量承担政府转移的部分体育公共服务职能，提高体育公共服务供给效率；动员社会力量举办多种形式的体育活动和比赛，满足静安区市民日益增长的对体育健身及参加体育活动的需求，实现静安区政府将体育作为打造城区软实力的重要目标。

5.1.3 主要原则

（1）公益性原则。作为群众体育事业的专项补贴，公益性是其首要原则。包括补贴对象的选择、补贴经费的分配、补贴等级的评定等环节都是在公益性原则的指导下进行的，特别是对于群众体育活动中所涉及的运动项目的限定，必须是大众喜闻乐见、且具有广泛群众基础的运动项目。

（2）客观公正性原则。公共财政补贴是一项政策性较强的工作，具有很强的实践性和政策导向性，必须坚持客观公正的原则。在补贴范围和补贴金额的确定、补贴对象的评估等涉及公正公平的关键环节上，应坚持由第三方负责具体的实施工作，确保补贴工作取得实效。

（3）循序渐进原则。从全国范围来看，群众体育财政补贴工作是具有一定开创性和示范性的创新举措，国内尚无成熟的经验可以借鉴。补贴办法的制定与实施均需要在实践中不断探索与完善。因此，要坚持循序渐进的原则，通过有计划、分阶段地推进此项工作，努力形成具有静安区特色，且具备一定推广价值和意义的群众体育财政补贴运行模式。

5.2 补贴范围的确定

补贴范围包括公益性群众体育活动和体育健身场所。

公益性群众体育活动是指为促进静安区全民健身活动的开展，由社会力量组织的、以满足静安区市民健身需求为目的的各类群众体育活动，这类体育活动的主要形式包括举办群众性体育竞赛、体育健身项目展示活动、体育科普知识讲座、科学健身知识宣传等。

体育健身场所是指由静安区体育局评定的“三星级经营性体育健身场所”。

补贴范围确定的依据主要包括以下3个方面：

一是基于静安区自身特点及群众体育发展现状。前期调研情况显示，静安区白领人群的健身需求与供给的矛盾日渐突出，对体育健身场所的补贴即是为了缓解这一矛盾。

二是借鉴国外发达国家的经验。从国外经验的总结和分析中可以看出，政府对公益性群众体育活动的补贴可以有效推动更多的社会力量参与到群众体育的发展中来。

三是考虑静安区群众体育工作已有的基础。静安区体育局对群众体育工作先后实施了中小学生游泳补贴、学校体育场馆向公众开放补贴、对辖区街道的群众体育经费补贴等措施。因此，上述群众体育工作领域不列入本次补贴范围。

5.3 补贴办法的确定

（1）公益性群众体育活动的补贴采用申报、评估的办法进行，必须由活动主办方（正式组织或机构）向静安区体育局提出申请，并由评估委员会进行评估。评估指标主要包括活动参与人数、活动持续时间、活动社会影响力、活动的亮点等。

（2）体育健身场所的补贴采用对体育健身场所进行综合评估的方法进行。在区政府的组织下，评估委员会负责对体育健身场所进行整体评估，根据评估结果确定补贴等级与额度。评估指标主要包括：场地器材建设与购置、会员发展情况、优惠开放时段健身人数、举办其他公益性群众体育活动情况等。

补贴的评定结果实行公示制度，利用静安健身网（http://tyj.jingan.gov.cn）等平台，在全区范围内进行公示。补贴办法确定的依据主要包括以下3个方面：

一是力求科学性。通过建立评估指标，能够较为全面地反映补贴对象的整体情况，避免主观臆断，具有一定的科学性。

二是力求客观公正性。通过建立主要由第三方人员组成的“评估委员会”，最大程度上确保评估结果的客观性与公正性。

三是符合国家政策的相关要求。对经营性场所的补贴符合《体育产业“十二五”规划》中的政策要求，即：“加大财政对体育产业的支持力度，鼓励各地通过设立体育产业发展引导资金或争取其他和专项资金，采用贷款贴息、项目补贴、后期赎买和后期奖励等方式，对符合政府重点支持方向的体育产品、项目和企业予以扶持。”

5.4 补贴经费的构成

补贴经费的构成比例初步确定为7∶3，即体育健身场所补贴额度占总经费的70%，公益性群众体育活动补贴额度占总经费的30%。

补贴经费构成的依据主要体现在两个方面：一是静安区公益性群众体育活动的发展已相对成熟，对群众体育活动的扶持已呈现常态化的趋势；二是静安区由于地域限制，健身场地有限，对市民各个阶层多样化健身需求的满足还处在起步与发展阶段，需要鼓励更多的社会力量参与到体育健身场所及公益性群众体育活动的投资和发展中来，所以适当提高其补贴比例。

[1]关于制定国民经济和社会发展“十二五”规划的建议[EB/OL].http://news.sohu.com/20101028/n276642850.shtml.

[2]上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].http://news.cntv.cn/china/20110220/103281.shtml

[3]全民健身条例[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/06/content_1410533.htm

[4]李丽,张林.体育公共服务:体育事业发展对公共财政保障的需求[J].体育科学,2010(6).

[5]刘庆山.我国体育公共服务体系研究述评[J].上海体育学院学报,2008,(03).

[6]王才兴.构建完善的体育公共服务体系[J].体育科研，2008,（02）.

[7]冯国有.体育公共服务均等化及其财政政策选择[J].上海体育学院学报,2007,(06).

[8]刘玉.发达国家体育公共服务均等化政策及启示[J].上海体育学院学报,2010,(03).

[9]张利，田雨普.我国体育公共服务均等化现状及发展对策研究[J].西安体育学院学报，2010,（02）.

[10]李丽.我国体育事业发展的公共财政保障研究[D].上海体育学院,2011.

[11]李丽,张林.体育事业公共财政支出研究[J].体育科学,2010,(12).