基于国家治理视域的审计责任发挥

郑国洪，胡耘通，吕 伟

（1．西南政法大学 管理学院，重庆401120；2．重庆市审计中心，重庆400010）

一、引 言

审计是基于委托代理责任以权力监督权力的经济管理活动，其目的是为审计信息使用者以权力监督权力、履行公共受托经济责任的活动。国家审计伴随着国家政治的产生而出现，并在完善的过程中成为政府统治的重要工具［1］。统治阶级借用国家机器以维护稳定的政治统治作为其目标追求，因此，财政收入与支出成为国家机器有效运转的前提和保障。为了更高效率的利用、管理财政收入与支出，并确保其符合统治阶级的意志，作为巩固政权、实现统治职能的方式国家审计便应运而生［2］。

2011年7月，刘家义审计长强调，国家审计作为国家治理整个体系中不可或缺的组成部分，无论最高审计机关的隶属关系以及国家的治理特点如何，依法通过权力制约权力成为其自始至终的运作方式，在维护民主法治，保障国家安全，发挥着揭示、抵御、改进和预防等多维度“免疫”功能，尤其深入贯彻透明、法治、责任、廉洁、正义等理念、原则，在促进国家可持续发展方面扮演重要角色［3］。因此，从国家治理的视野研究国家审计责任，充分使国家审计在国家治理的相关领域中承担相应职责。一般来说，国家审计责任可以概括为维护财政经济秩序和国家财产资金安全，提高国家资金使用效益，促进党风廉政建设，保障国民经济和社会健康、和谐可持续发展。

二、国家治理与国家审计关联

作为阶级社会最重要、最普遍的政治现象，国家治理通过立法、行政和司法以及中央与地方之间的分权和对社会各阶层的机制进行调解和管理［4］。站在政治学的视角进行分析，国家治理包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，而且尤其通过政治权威的作用及其对行政权力的运用关注在某个限定领域内社会秩序的维持［5］。实际上，国家治理目的是解决社会公共问题，维护国家政治、经济秩序，促进资源的有效分配，从而建立法治、高效、透明、责任的政府，以保障社会繁荣和谐与持续发展。

作为一项专业性、综合性的经济监督管理活动，“在国家治理中，国家审计实际上是依法运用权利监督制约权利，其本质是国家治理大系统中的一个内生具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫子系统’，属于国家治理的重要组成部分”［6］。图1描述了国家治理系统框架，可以看出，国家审计作为一种政治制度安排，其产生与发展均离不开国家治理体系的导向。正是国家治理的目标、任务确定了国家审计的制度安排与发展方向。

图1 国家治理系统

国家治理主导国家审计的方向。在整个国家治理系统中，需要“免疫”子系统——国家审计对公共资金运用情况进行评价，以适当约束政府公共权力，提高国家治理水平［7］。国家审计的“免疫”功能依据国家治理目标而实现，国家审计根据国家治理目标及任务确定审计的目标、重点以及审计的方式、方法。

国家审计促进国家治理的完善：随着国家审计的广泛深入开展，审计成效也愈加显著。“十一五”期间，全国审计机关共查出重大案件线索6 531件，涉及8 934人。在未来的“十二五”期间，审计工作将注重从体制、机制和制度层面揭示问题［8］。同时，预防阻止错误的发生的效益远高于发现查处问题，因此，国家审计关注体制、机制方面的障碍、漏洞和缺陷，充分发挥国家审计的“免疫”修复功能。

三、审计责任发挥的治理领域

在国家治理框架内审视国家审计责任，是指审计机关及其工作人员执行审计任务，收集审计证据，判断被审计单位的财政、财务及经营管理是否合法、合规，是否违背国家治理机制，通过审计报告或审计信息等方式予以揭示或反映，并对真实性和合法性负责，保障财政及公共资金安全，促进经济健康、可持续发展，且随国家治理目标、机制而动态调整。国家治理的内容以及目标对国家审计责任的重点、任务以及发展方向都有着重要影响（如图2）。

图2 国家审计责任框架

（一）改善宏观经济调控水平

由于自发性、滞后性和盲目性的缺陷，市场配置需要政府宏观调控予以补充，以更好地促进经济资源的合理分配。而宏观调控行为的发生需要准确的宏微观经济数据作为支撑。当前，我国某些经济管理部门、机构既是经济活动的“运动员”又是“裁判员”，一旦缺乏有效的监督，这些机构组织基于自身利益考虑很难为国家宏观经济部门提供真实的基础数据。审计机关作为相对独立的综合经济监管部门，通过对市场经济主体的大量宏、微观经济活动监督、鉴证和评价，在促进国家治理宏观经济调控方面应承担以下责任：第一，通过审计监督相关市场主体的经济活动，鉴证和评价其经济数据的真实合法，以核实市场主体经济活动数据；第二，在履行审计监督职能时，关注宏观经济调控效果，发现宏观调控政策的不足或缺陷，以改善调控政策。

（二）确保国有资产保值增值

审计机关通过监督手段防止相关单位和个人侵吞国有资产或减少损失浪费，以促进国有资产的保值增值。正如德国前审计长扎威尔伯格所说“审计是国家财产的‘看门狗’（Watch dog）”。国家审计的监督对象是国家机关、企事业单位的经济活动，并对其合法、合规以及进行监督评判，通过审计监督能发现和减少国有资产流失。国家审计在维护国有资产保值增值方面应承担以下责任：第一，通过审计监督，揭示各种国有资产流失并依法处理或移送相关部门予以处理，以追回或减少国有财产损失；第二，督促相关单位提升管理水平，提高国有资金的投资效益，以确保国有资产实现增值目的；第三，发现国有资产监管漏洞或缺陷，督促相关单位予以整改，发挥“免疫”功能防止国有资产流失。

（三）维护市场经济秩序

对于理性的市场主体来说，追求自身经济利益最大化是其参与市场活动的主要目的。随着经济趋于完善的市场化方向，各地区相互依赖，跨地区、跨部门的经济往来经常发生。由于我国目前还处于经济转型时期，一些地区和部门为了自身利益推出经济歧视政策。此时，通过国家审计的参与，揭露一些人为限制市场竞争、不利于公共资源合理配置的行为。因而，国家审计需要在维护市场经济秩序方面承担以下责任：第一，揭示各部门、地区妨碍市场经济秩序的行为，减少或消除市场歧视，督促相关部门出台政策予以完善；第二，规范市场参与主体行为，督促相关单位整改落实，以维护自由竞争，协调维护市场主体的合法经济效益。

（四）健全责任追究机制

权力以国家存在为基础，系管理公共社会事务的重要工具，必须受到法律的强制约束。权力如果运用得当就能够为人民谋取福利，否则容易出现贪污腐败等违法犯罪行为，影响权力的公信力。当前，我国正处于政治和经济体制转轨时期，贪污腐败等违法违纪时有发生，为国家治理提出严峻挑战。针对责任作为国家治理的核心理念，审计机关在责任追究机制方面应承担以下责任：第一，通过审计查处各种以权谋私、行贿受贿、挪用公款等违法犯罪行为，约束权力滥用并遏制经济违法犯罪行为；第二，通过审计健全责任追究机制，促进国家公务人员勤政廉洁，减少贪污腐败行为，尤其是党政领导干部率先垂范、廉洁自律，及时发现被审计单位的不规范行为。

四、审计责任实现国家治理的具体途径

目前，国家审计的工作思路包括一个龙头四条主线——一个龙头是指财政预算执行审计，四条主线分别是财政审计、经责审计、投资审计和企业审计。当然，国家审计责任的实现依托于审计机关的审计监督服务之中，离开了审计监督环境就将成为空中楼阁。为此，国家审计责任以通过以下几个途径予以真正落实。

（一）审计结果公告的制度推广

阳光是最好的“防腐剂”。为了广大群众能真实准确了解公共资源的使用情况，必须推行审计结果公告制度，也是政府信息公开发展的必然结果。无疑，审计结果公告制度能够有效地披露公共资源的使用效果，实现公共经济责任委托的良好诉求。审计结果公告制度不仅有利于扩大国家审计的影响力、增大国家审计威慑性，而且有利于建设透明政府，提高政府运行效率，树立政府良好形象，同时审计结果公告制度也有利于推进社会主义民主法治建设的积极展开。因此，通过审计结果公告制度将公共资源的使用情况置于“阳光之下”，以减少损失浪费与腐败行为，从而完善国家治理的整体机制。

（二）常规、专项审计的模式并举

由于专项审计能够在极短的时间内摸清某项资金或特定事项的总体情况，便于审计机关及其工作人员就调查资金或事项进行综合分析，发现涉及该项资金或特定事项的体制、机制方面的问题，促进相关部门予以完善。而常规审计时间较专项调查时间充裕，它有利于把问题查深查透，一是查处各种经济违法犯罪行为，追回或减少国有资产损失，促进国有资产保值增值；二是发现并揭露与该审计项目有关的体制、机制方面问题，督促被审计单位和相关部门规范管理，完善机制。但常规审计耗用审计资源较多，在审计资源有限的情况下，坚持常规审计与专项审计调查相结合，既有利于维护市场经济秩序和国有资产保值增值，也利于充分发挥国家审计对国家治理的促进作用。

（三）宏观经济政策审计的专门展开

随着社会主义市场经济的建立与发展，市场自发调节配置资源，但市场调节不仅具有滞后性，而且有时还存在市场调节失灵的情况，政府为弥补市场调节的不足而采取宏观调控发挥补充功效。但国家宏观调控政策实施效果如何，需要相关部门监督核实，审计有利于从总体上把握被调查事项的基本情况，因此定期开展宏观经济政策专项审计是最有效的监督方式。通过审计专项调查，建立了宏观经济政策执行过程监控和信息反馈机制，有利于从国家治理角度把握宏观经济政策实施效果情况，及时分析研究宏观调控政策执行过程中出现的新问题，查明原因并提出建议修正治理措施，为决策层改进宏观经济政策提供参考依据，确保国家治理目标的实现。

（四）经济责任审计的持续强化

目前，建立责任政府已成为世界各国共有认识，完善对领导干部的监督制约成为应有之意。责任政府要求加强经济责任审计，完善领导干部的监督制约机制。近20年来，我国经济责任审计得以积极稳妥推进，党的十七大提出了继续推进地（厅）级以下党政领导干部经济责任审计，试行省（部）级领导干部经济责任审计。2010年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》颁布运行，在监督领导干部方面发挥了一定作用。但总体来说，我国经济责任审计仍然存在评价指标不健全，且未将审计结果纳入领导干部提拔、任用考核指标。为充分发挥经济责任作用，应尽快完善经济责任审计制度，实现从政治问责转变到法律追责，推动国家治理的良好建设。

［1］高文进，等．论政府审计本质的实现［J］．中南财经政法大学学报，2009（6）：60－65．

［2］张庆龙，等．政府审计［M］．上海：格致出版社／上海人民出版社，2010：15．

［3］刘家义．国家审计与国家治理［EB／OL］．Http：／／www．audit．gov．cn／n1992130／n1992150／n1992379／2774467．html，2011－07－18．

［4］宋常，等．国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题［J］．审计与经济研究，2012（1）：10－15．

［5］彭前生．应然政治逻辑中的政治治理［J］．湖北社会科学，2011（7）：21－24．

［6］刘家义．国家审计与国家治理［R］．中国审计学会第三次理事会（内蒙古）论坛讲稿，2011－07－08．

［7］尹平，戚振东．国家治理视角下的中国政府审计特征研究［J］．审计与经济研究，2010（5）：9－14．

［8］冯会玲．十二五期间审计将从体制、机制和制度层面揭示问题［J］．审计月刊，2011（1）：1．