煤炭主体功能区煤炭企业规模化发展政策与机制研究

穆 鑫 王泽江 童 亮 马 侃 王汉宸

（太原理工大学经济管理学院，山西省太原市，030024）

以煤炭经济为主体的煤炭主产区作为我国能源供给的重要区域，呈现出煤炭产业产值比重过大、煤炭产业初级发展、煤炭企业规模小且分散、生态环境脆弱等区域特征。为优化煤炭主产区的煤炭产业结构，通过细化国家层面主体功能区战略和深入分析煤炭产业发展，煤炭主体功能区按照国家主体功能区划分思路也可以划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。其中，优化开发区和重点开发区属于适合开发区，主要承担煤炭供给功能；限制开发区和禁止开发区属于不适合开发区，主要承担生态保护功能。

1 煤炭主体功能区企业规模化发展政策

1.1 优化开发区煤炭企业规模化政策

优化开发区煤炭企业规模化发展的重点是扩大企业规模，提高企业的自主创新能力和现代化水平，提升企业竞争力，并且淘汰部分煤炭企业来优化煤炭产业结构的同时，优先发展对经济增长和环境保护均有利的其他新兴产业。可以从产业政策、投资政策、土地政策入手来推动这些目标的实现。

1.1.1 产业政策

（1）提高煤炭产业进入壁垒。不仅要明确规定煤炭产业项目实施的能耗、水耗、废弃物排放标准，而且要制定不同规模煤炭企业的资源回采率、综合利用率、回收率以及废弃物综合处理率等强制性标准。

（2）发展大型煤炭企业集团。通过优化开发区内煤炭产业兼并重组，加速产业内人力资源、知识技术、资金设备等要素的优化配置，扩大生产规模，提高煤炭产能，并且要注重重组企业不同的管理理念和企业文化恰当融合，培育具有国际竞争力的大型煤炭企业集团。

（3）加快高新技术的研发、引进和应用。由于优化开发区生态环境承载能力开始减弱，因此需要在优化煤炭产业发展的同时，加快发展洁净能源产业、信息技术产业、新材料产业和生物科技产业等非煤基型产业，以替代转移的煤基型产业对区域经济的推动作用。

1.1.2 投资政策

优化开发区的基础配套设施较为齐全，市场容量可观，容易吸引外部人才、资本及其他资源，因此投资环境良好。政府可以从以下4个方面着手制定优化开发区的投资政策。

（1）投资建设非煤基型产业发展所需的相关配套基础设施，提供良好的生活环境吸引人才流入。

（2）鼓励支持煤基型产业加速实现工业化和现代化，增加科技研发投入并加大科技成果转化力度，积极进行煤化工、煤气化、煤液化和煤焦化产品的研发，实现煤炭产品的多元化。

（3）增加对煤炭开采和加工类专业技术人员的知识教育、技能培训的投资，推进煤炭企业人力资本结构向知识密集型、技能密集型、智慧密集型转变，从而提高煤炭产业发展的质量和效率。

（4）加大对市场运行机制改善的投资，打造一体化的煤炭区际市场，提高煤炭主体功能区煤炭市场运行的效率和公平性。

1.1.3 土地政策

由于优化开发区内土地开发密度较高，可利用土地资源不足，因此必须设定高于其他类主体功能区的产业用地门槛，通过土地政策促进煤炭产业向集约化方向发展，使煤炭企业及其他相关企业不断集中，从而形成大型煤炭生产基地产业集群。在充分了解优化开发区煤炭产业现有用地状况、未来用地需求以及煤炭产业用地特点的基础上，制定高于重点开发区的煤炭企业用地的投资强度、容积率、建筑系数、土地产出效益和用地结构等标准。在实施过程中严格按照规定的标准进行管理，对于土地利用率高的煤炭企业给予奖励，对不符合标准的煤炭企业用地申请坚决不予审批，对浪费土地资源的企业给予批评和处罚。

1.2 重点开发区煤炭企业规模化政策

重点开发区煤炭企业规模化发展的重点是加强区域内煤炭产业相关配套设施的建设，扩大煤炭企业发展规模，并促进煤炭产业集群的发展，建成大型煤炭生产基地。

1.2.1 产业政策

（1）通过培育大型煤炭生产基地，带动其他功能区的煤炭企业向重点开发区集中，提高规模经济效应，为大型煤炭生产基地的产业集群发展奠定基础。

（2）制定低于优化开发区的市场进入壁垒，与优化开发区相比，对重点开发区可以在能耗、环境、用地等标准上有所放宽，但也不能一味地追求经济增长，需要以长远的眼光看待重点开发区的煤炭企业规模化和生态环境保护问题，防止重点开发区走优化开发区的老路，杜绝高耗能、高污染的企业向重点开发区转移。

1.2.2 投资政策

（1）要加大相关配套基础设施的投资力度。基础设施建设是重点开发区人口聚集和大型煤炭生产基地产业聚集的基本条件，同时基础设施投资也能带动区域其他产业的发展以促进经济增长。建设交通运输和信息通讯等基础设施，发展卫生、教育、文化等配套产业，推进煤炭产业内部以及煤炭产业与其他产业之间良好合作关系的形成，为大型煤炭生产基地的发展提供良好的环境。

（2）提高煤炭企业现代化水平。煤炭企业现代化是重点开发区提升煤炭产业合理化水平、提高市场集中度和扩大企业规模的必然途径，政府必须加大该区域煤炭企业现代化的投资力度。

1.2.3 土地政策

控制土地流向，保证土地的恰当供给，通过土地供给引导重点开发区煤炭企业规模化发展。为此，必须首先保障与区域主体功能定位相符的大型煤炭生产基地建设项目用地；禁止与主体功能定位相冲突项目的供地。同时，合理规划新增用地的空间结构，优化重点开发区煤炭企业集中发展的空间布局，促进集聚发展，扩大规模效应，培育和发展大型煤炭生产基地产业集群。

1.3 限制开发区煤炭企业规模化政策

限制开发区建设的重点是将人口、资金、技术等要素向重点开发区转移并发展资源环境可承载的特色产业，减少煤炭企业的数目，为重点开发区煤炭市场集中度的提升提供支持。

1.3.1 建立合理的生态补偿机制

限制开发区的主体功能定位是保护生态环境，生产生态财富，需要限制煤炭产业和其他不符合该主体功能区定位的经济活动的发展，因此会导致部分煤炭企业逐渐退出和转移。对于这些企业，政府必须按照一定的标准建立合理的生态补偿机制给予其补偿。基于限制开发区的具体情况，生态补偿机制可以从受益者补偿受害者条例和公共支付的生态破坏补偿基金入手。受益者补偿条例可以考虑采用在土地资源和水电资源费用中列支、在旅游收入中列支等方式中执行；公共支付的生态破坏补偿基金由国家直接拨款，从中央财政收入中支出，用于保障限制开发区的生态修复和环境保护。

1.3.2 加快财政转移支付，保障人口、资源等要素顺利转移

随着限制开发区内不符合其发展要求的煤炭企业和其他相关企业逐步转出，就业岗位相应地减少；同时，部分地区自然条件恶劣、环境破坏严重、居住条件恶化。在这样的状况下，需要将部分人口和其他生产要素转移到优化开发区和重点开发区，在这个过程中，政府必须重视财政转移工作，保障各要素顺利转移，最终实现人与自然和谐相处、经济发展与生态建设的协调发展。

1.3.3 打造 “产业飞地”发展模式

考虑到限制开发区不适合继续发展煤炭产业，可以考虑在空间上置换限制开发区的生态功能与重点开发区的煤炭供给功能，在适宜发展大型煤炭生产基地产业集群的重点开发区设立 “产业飞地”，通过打破现有行政区划界限的资源互补和协调发展这种方式来实现两个区域的共赢。

1.4 禁止开发区煤炭企业规模化政策

煤炭主产区禁止开发区要把生态修复和环境保护放在首位，严禁发展煤炭产业及其他对自然生态环境造成危害的产业。因此其煤炭企业规模化政策的重点主要是加快财政转移支付，构建合理的生态补偿机制，逐步向重点开发区和优化开发区转移该区内的超载人口及与生态功能不符的企业 （特别是煤炭企业），提升适合开发区的煤炭市场集中度，从而提高整个煤炭市场的集中度和煤炭企业规模化程度。

2 煤炭主体功能区企业规模化发展政策的实施保障

2.1 提升政策制定的科学性

在各类煤炭主体功能区的煤炭企业规模化政策制定、实施和调整过程中，决策的制定必须由政府统一领导，由各个重要经济管理部门牵头，走官、产、学相结合的道路。可以由政府部门、产业领域及大学、科研机构按一定比例派有经验、有学识的专家组成科学的决策小组，参与煤炭主体功能区煤炭企业规模化政策的制定，增强煤炭主体功能区建设背景下煤炭企业规模化政策的科学性和合理性。

2.2 完善煤炭市场的运行机制

（1）现阶段要完善煤炭市场运行机制，保障煤炭企业规模化政策有效落实，首先要发挥政府的宏观调控作用，对各类煤炭主体功能区的主体功能进行明确定位，合理规范人流、物流、技术流和信息流等要素的流向，从而弥补煤炭市场在资源配置方面的缺陷，实现各煤炭主体功能区域的协调发展、互补共赢。

（2）大型煤炭企业和大型煤炭集团要突破传统煤炭市场的局限，运用信息化技术建立完善的供销网络体系，建设合理的区际煤炭市场和国际化煤炭市场，扩展多层次和多样化的供求空间，为煤炭企业规模化发展提供更广阔的平台。

（3）不断完善煤炭市场建设政策，充分发挥煤炭市场对人力、技术、资本等各类资源的优化配置功能，有效地进行资本规模与企业规模的扩张，最终形成集团化煤炭企业，并以此带动其他产业和企业的发展。

2.3 制定保障政策实施的相关法律法规

应通过法律途径保证煤炭主体功能区的产业政策、投资政策和土地政策的权威性、稳定性、可持续性，确保各类煤炭主体功能区煤炭企业规模化政策有法可依。具体来说，适合开发区 （重点开发区和优化开发区）要加快制定与煤炭企业能效指标、各项投资名目、企业用地规则和煤炭市场进退壁垒等政策相关的法律法规；不适合开发区 （限制开发区和禁止开发区）要加快建立和完善有关生态补偿机制、财政转移支付制度、“产业飞地”模式、特色产业发展以及各类历史文化遗产和自然资源保护或煤炭战略储备等方面的法律法规。

2.4 明确各级政府的权利与责任

为有效发挥中央政府的指导作用和调动地方政府的积极性，在各类煤炭主体功能区的煤炭企业规模化发展政策制定和实施的过程中，应合理界定中央政府和地方各级政府的权利与责任。中央政府的权责以制定导向政策、统筹全局发展以及监督地方政府为主；地方各级政府则按照中央政府的要求，考虑煤炭主体功能区建设大局，认真贯彻实施煤炭企业规模化发展政策。

2.5 加强政策实施的监督

很大程度上，各煤炭主体功能 区煤炭企业规模化政策的实施效果取决于政策制定时的准备、政策执行中的监督和政策执行后的评估与调整。因此，在煤炭主体功能区煤炭企业规模化政策从制定到调整的整个过程中，应建立全面系统的绩效评价和政绩考核体系，从而促使地方政府对各项煤炭企业规模化政策制定的完善程度、实施的效果和调整的及时性进行监督和评价，形成完善的监督控制体系，保障各项煤炭企业规模化政策的实施效果。

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