县域服务型政府建设的实践与创新
——以江苏省昆山市服务型政府建设为例

中共江苏省昆山市委党校课题组

（中共江苏省昆山市委党校，江苏昆山215000）

县域服务型政府建设的实践与创新
——以江苏省昆山市服务型政府建设为例

中共江苏省昆山市委党校课题组①

（中共江苏省昆山市委党校，江苏昆山215000）

县域服务型政府建设既能为服务型政府建设提供崭新的思路，也能让改革开放的成果更公平更广泛地惠及百姓。昆山将促进经济发展与改善民生，简政放权与提高行政效能同时纳入服务型政府建设实践的举措，为县域服务型政府建设实践提供了一些可鉴之处。

服务型政府；昆山；实践

对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。服务型政府作为一种新的政府管理模式，由中国学者在20世纪末提出，不仅是对世界范围内各种新的政府模式探索的回应，更是作为社会主义中国，在新的国内和国际形势下，政府管理模式的思考与创新。江苏省昆山市从开展诚信服务经济到注重政府职能转变、强化公共服务形成昆山服务竞争优势，服务型政府的探索与实践从未间断。本文对昆山服务型政府建设的实践、经验与创新进行较为系统地总结，力图在理论上有所突破，为深入推进我国服务型政府建设提供一些借鉴。

一、昆山服务型政府建设的主要举措

昆山服务型政府建设与“昆山之路”的发展同步，或者说，昆山服务型政府建设内生于昆山的经济和社会发展，并与之融为一体，体现了鲜明的服务型政府建设特色，内容广泛，在实践过程中形成了比较健全的体系。

（一）营造良好环境，促进经济发展

1.推进载体建设，打造特色园区

昆山政府全方位打造服务载体，培育创新型经济。建立技术公共服务、技术成果交易、创新创业融资服务、社会化人才服务等“四大平

①执笔人为王永进、史姚顺、裴剑、王浩权。台”，以开放式、网络化、集聚型模式运作，促进高成长性产业和优势支柱产业集群，高等院校、科研机构和服务中介集中；积极推进产学研合作，与中科院、清华、北大等一批知名高校、科研院所合作，创建了清华科技园、留学人员创业园、北大科技园、南大昆山创新研究院、昆山工业技术研究院等载体。充分发挥沿沪对台独特优势，推动重点园区功能突破、资源整合和政策共享，强化要素支撑、研发配套、产业链完善，积极把国家级开发区打造成为产业升级主战场，把花桥国际商务城打造成产业转型示范区，把国家级打造成新兴产业试验区，把昆山各特色产业基地打造成全市经济重要增长极等载体建设，努力实现园区经济向“大平台”经济转变。

2.加强投入力度，打造人才高地

昆山加大投入，打造高端人才集聚高地，为经济社会发展提供人才保障。在美国硅谷建设海外人才创新创业孵化基地，在美国、德国、日本等国家设立海外人才招聘站，全力推进“人才国际化”。实施“人才生根”战略，每年教育投入近20亿元，先后引进多所高等院校。市级财政每年按不低于财政支出6%的标准，设立人才科技专项资金；大力实施“六个百万工程”（百万平方米人才公寓建设、百万科技项目启动扶持、百万人才安置资助、百万技术标准和发明专利奖励、百万重点实验室建设资助、百万科技成果产业化扶持），全力支持各类人才创新创业。

3.增强政策支持，助推转型升级

为助推企业转型升级，昆山市政府连续为企业“量身定制”了一系列支持政策。昆山有台企4000多家，投资总额达500亿美元。2008年，昆山在中国大陆率先宣布出台28条政策，鼓励在昆台企转型升级。2012年昆山再增28条惠台政策，通过不断政策创新，完善配套政策体系，支持企业成功在祖国大陆或返台上市，鼓励在昆山台企立足昆山、放眼世界，不断增加核心竞争力，开拓国内国际市场。

（二）创新社会管理，致力改善民生

1.加强社区建设，创新管理模式

昆山通过深入开展城乡和谐社区创建，形成了一套有特色的社区建设运作模式，并获得“全国和谐社区建设示范市”称号。一是健全社区管理体制。全市社区居委会和村委会都建立了“一支（委）一居一中心一办”的服务管理模式。构建了以社区党组织为核心、居（村）委会为基础、民生综合服务中心为平台、全体居民与各类社会组织广泛参与的新型社区服务管理体制。二是建立社区保障机制。成立城乡社区建设管理指导委员会、城乡社区公共服务体系建设工作领导小组，制定出台《关于全面加强社区建设的管理意见》等文件，推进城乡和谐社区建设。三是加强社区队伍建设。通过职业培训、资格认证和日常管理，培养了一大批社区专业工作者。四是完善社区服务体系。完善行政管理、日常便民、文化体育、医疗保健、社会治安、党建等六大服务功能，并推行“6+X”服务模式，拓展服务功能、优化服务项目。五是深入开展社区民主自治。建立民意听证会、民情恳谈会、居民议事会等制度，实行民主决策、民主管理，社区在资源、资金、资产及基础设施建设的决策中都导入民主听证、答辩制。

2.关注“新昆山人”，促进社会和谐

昆山于2004年6月成立“新昆山人”服务中心，专为非昆山户籍人员提供服务，承担权益维护、法律援助、就业指导、就学咨询、医疗帮助、来访接待等责任。大力实施新昆山人安居、教育、关爱、成才、文明“五大计划”，推进老昆山人文明素质提升和公共服务优化工程，积极构建一视同仁、平等对待的人口服务模式。倡导“哪里有尊严，哪里就是故乡；哪里有爱，哪里就是家”，为“新昆山人”建功立业、施展才华搭建舞台。为此，昆山于2010年获得“联合国人居奖”。

3.健全公共服务体系，满足群众需求

昆山积极推进教育、医疗、文化、体育、养老、安居等公共基础设施建设，不断创新运行体制机制，培育专业社会组织，努力健全公共服务体系。建成了统一管理、统一标准、覆盖城乡的市、区镇、村（社区）三级公共服务设施、网络与组织，积极开展城乡一体的全民学习、全民健身、文化惠民、养老服务等工作，加快推进公共租赁住房建设，专门规划建设外来人员集中居住点以及人才公寓等，满足广大群众日益增长的物质文化需求。

4.完善社会保障体系，维护社会稳定

稳步提高农村居民基本养老保险发放水平并建立基本医疗保险、大病补助基金和社会医疗救助“三位一体”的社会医疗保险体系，全面搭建灵活就业人员参加城镇社会保险平台，基本形成应保尽保、全民参保、全面覆盖的格局。建立健全以最低生活保障为基础，以最低生活保障、低保边缘、临时救助、重残人员救助、特殊残疾人救助、医疗救助、物价上涨动态补贴、教育救助、住房救助、法律援助、心理援助等专项救助机制为补充的“兜底”式、多领域、广覆盖的城乡一体社会救助体系，最低生活保障线连续保持全省最高水平。

5.促进创业就业，完善增收机制

通过实施“三有工程”、完善“五道保障”，落实“八项富民举措”等，形成较为完善持续的增收机制，统筹城乡劳动就业，建成全国首家“三场合一”、统一规范的人力资源市场，建立城乡统筹就业机制和服务网络。政府每年拨出专项资金培训城乡劳动力技能。加大创业就业扶持。通过完善创业宣传、创业培训、创业扶持介绍、创业项目推荐、创业融资、开业指导和后续服务的一条龙跟踪服务机制，基本形成“八位一体”的创业帮扶机制，拓展富民增收渠道。通过降低农民创业门槛、组建“三大合作”组织、积极开展农村劳动力技能培训等，确保富民优先。

（三）创新服务举措，提高行政效能

1.以“机关作风和效能建设大会”为抓手，改进作风效能

昆山市始终把改进作风、提高效能作为“第一投资环境来抓”，昆山每年第一个全市性大会是机关作风和效能建设工作会议，且年年都有新主题、新举措、新成效。为切实贯彻落实效能大会各项措施，还制定了《昆山市机关效能评估工作实施意见》，探索出了一条以机关效能评估推进效能建设的新路子，建立电子绩效评估系统，将绩效评估模式从“年终考核式”转变为“日常管理式”，变结果评估为过程评估，实现“在线评估、即时反馈”。

2.开展“诚信服务月”、“解决问题月”活动，破解发展难题

昆山市把每年的5月份和9月份分别定为“解决问题月”、“诚信服务月”。至2012年昆山已连续14年开展“诚信服务月”活动，连续5年开展“解决问题月”活动。政府通过深入调研，了解企业困难，收集企业反映的各类问题，尽力对问题给予令企业较为满意的答复。2008年5月份，为应对当时经济形势的新情况、新变化，昆山首次将5月份确定为“解决问题月”，深入查找矛盾和问题，主动创新服务举措，全力破解发展难题。

3.成立“马上办”服务中心，实现全天候服务

为深化“亲商、安商、富商”理念，进一步加强对台资项目的服务，保持昆山台资密集区的特色，昆山市于2005年成立了“马上办”服务中心，负责协调、处理台资企业特别是台协会与政府间的相关事宜，秉承“服务台商、沟通政企、快速处理、及时反馈”的服务宗旨，努力为台资企业提供更便捷服务。“马上办”服务理念从最初的服务台商扩大到了服务外商。“马上办”是一个办事机构，实行全天候24小时服务，大至项目审批，小到生活服务，政府都必须同心合力地马上去办。

4.成立“民声110”城市服务中心，高效回应社会诉求

昆山市“民声110”城市服务中心于2008年1月运行，以“情系百姓、为民解忧”为服务宗旨。“民声110”城市服务中心的服务热线统一为“12345”，市民不管有什么问题，拨打“12345”即可。通过不断完善受理平台功能，实现“民声”办件的受理、转办、督办、反馈、回复功能，并依托市综合行政电子监察平台，对承诺办理期限进行预警，对超期未办结的自动给予黄牌警告，实现由“人盯人”到“机盯人”的转变。

5.完善三级便民服务体系，方便群众办事

昆山以村便民服务室为基础、镇便民服务中心为主体、市行政服务中心为依托建立三级便民服务网络，把市、镇、村（社区）分散的行政、服务资源有机组合起来，促进全社会行政管理和公共服务的规范化、系统化。2005年10月全市所有镇便民服务中心全部建立运行，镇级行政部门实行集中办公，提供“一站式”服务；全市173个行政村全部建立便民服务室，受理群众服务诉求。

（四）简政放权，深入推进机构改革

1.改革行政审批，提高审批效率

积极开展网上审批、并联审批、延伸审批三大服务，推动行政审批提速。优化审批流程，创新服务方式，节约了社会成本。统一电子政府平台延伸至乡镇，不断完善行政服务体系。昆山政府制定253“行政服务工程目标（即实施新一轮项目清理基础上的项目进驻、授权两个100%，审批再提速5%），将39个部门的499项（总项）、691个（子项）进驻行政审批中心办理，实现“应进项目100%进驻”，先后实现10次提速，窗口的直接授权率由51.14%提高至60.84%。

2.推进“扩权强镇”试点

2010年，江苏省昆山市张浦镇成为国家行政管理体制改革试点。昆山按照“人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府架构要求，指导张浦镇加强机构归并整合，主要组建了“一办六局一中心”8个机构，有效破解了放权难题。昆山共下放135项权限给张浦镇政府，垂直管理部门进驻张浦镇便民服务中心，激发基层发展活力，解决了基层政府权责不对称的问题。

3.加强社会组织建设，夯实“政社互动”基础

昆山市全面推进“政社互动”工作，着力做优社区服务，做强社会公共组织，努力构建政府行政管理与基层群众自治组织、社会组织良性互动的良好局面。发挥社会组织孵化器、公益创投、招投标、社会创新实践园等服务平台的作用，为社会组织发展搭建服务平台、创造发展环境。2012年，在苏州市公益创投活动的引领下，在县级市层面安排500万元福彩公益金开展昆山市首届公益创投活动，35个项目落地社区面向社区居民群众开展公益服务。

二、昆山服务型政府建设的经验总结

（一）不断解放思想，政府的职能转变较早、较快、较准

改革开放以来，昆山政府主动顺应经济社会变化，率先实行政府职能转换，从直接投资、合资经营到招商引资，从微观经营到宏观调节，从直接扶持企业发展转向营造更为完善的投资环境等，既放开、搞活，又注重政策引导。昆山的快速发展离不开政府角色及时、准确的定位。实践证明，企业始终是市场竞争的主体，群众是创造财富的主体，而政府是营造环境的主体。及时、科学地制订符合地方发展实际的政策是政府的首要职责所在。政府必须根据最新发展形势调整自身定位和加快职能转变，不断优化社会发展环境。

（二）不断探索完善总结，丰富了“昆山服务”品牌的内涵

昆山政府管理方式和服务理念也遇到过许多前所未有的挑战。昆山始终保持开阔的视野，以信息化为手段，从转换体制、完善机制入手，建立了一套与国际惯例接轨的管理网络和办事程序，将“国际惯例”变为“昆山惯例”，营造良好的投资环境。先后出台《关于进一步加强投资环境建设的若干意见》等20多项制度性文件，全面实施首受（问）负责制、重要岗位“AB角”制等具体工作制度；不断丰富“昆山服务”内涵，成功塑造了如昆山海关“零差错通关、零距离服务”的金钥匙服务品牌等，提升了区域软实力。

（三）逐渐形成共建共享、支持创新、扩大开放、深化改革的主流意识和昆山区域特色的社会主义核心价值观

一个地区的文化和价值观是该地区经济发达、社会稳定的精神内核，它能够激发经济社会发展的各种“活力因子”。强化服务意识、构建和谐社会、崇尚主流文化，妥善处理好干群、政商、劳资、新老昆山人、人与自然、发展和稳定等各种关系。政府不仅要强调“亲商、富商、安商”，为企业提供良好的多种形式的服务；更要强调“爱民、安民、富民”，为民必先爱民，安民重在富民，要切实维护群众合法权益，充分发挥各级各类组织作用，使各种推动发展的活力真正迸发。

（四）培养和锻炼了一支思想解放、干事创业的干部人才队伍

昆山是一个以开放型经济为特征的“移民城市”，经济社会发展对干部队伍素养不断提出更高要求。昆山拓宽干部队伍选拔和培养视野、广纳贤才，注重从基层一线培养选拔干部，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，鼓励年轻干部到基层和艰苦岗位锻炼成长。通过压担子、基层锻炼、大胆任用等形式，激发广大干部干事创业的信心和热情；通过不出国的留学——赴外企挂职锻炼学习、境内外培训等方式，积极培养“三宽四有”型干部队伍，成功打造出了一支思想解放，想干事、能干事、干成事、好共事、不出事的干部人才队伍。

三、昆山服务型政府建设的创新

（一）创新理念，打造“昆山服务”特色品牌

昆山提出改进机关作风、提升效率效能的新任务新要求，确保年年都有新主题、新举措和新成效。始终把改进作风、提高效能作为“第一投资环境”来抓，先后提出“亲商、安商、富商”和“零障碍、低成本、高效率”、“全过程服务、全领域服务、全天候服务”，“公务员就是服务员”等一系列新的服务理念，这些理念一脉相承并融入到公务员的工作，并逐渐培育了昆山最为核心、可持续的竞争力即“昆山服务”。先进的服务理念已经成为昆山政府共同的内生价值取向，指导政府提供社会服务。

（二）创新机制，提升政府服务水平

在先进理念指导下，工作中不断改进服务方法，创新机制。昆山率先形成了沟通政府部门和外商之间的“三个渠道”和“三个中心”：昆山市外商投资企业协会、昆山市台湾同胞投资企业协会和昆山外商沙龙，成立外商服务受理中心、外商投诉受理中心和外向配套协作中心。定期开展优质服务活动，完善挂钩联系企业、定期走访和跟踪服务等制度，推行“地毯式”、“家访式”、“契约式”、“保姆式”服务，并通过“一事一议”、“一企一策”，对重点企业提供专业化、个性化服务。昆山注重政府行政权力运行监控机制建设，在全省首创综合行政电子监察平台、干部廉政风险防范机制、村级重大事项听证制度。昆山创新绩效考核机制，在全省率先建立具有实时监控、在线评估、及时反馈功能的电子绩效评估系统。实施考核内容量化、民主测评和考核结果公示等一列制度，专门考察处理评议排名末位人员，同时表彰和推介各单位主动服务、创新服务的举措，鼓励机关创新服务方式。

（三）创新举措，加快转变政府职能

政府从直接投资企业、到注重为企业服务；从为企业服务为重点转向以经济和民生建设统筹兼顾，到目前向经济、政治、社会、文化、生态五位一体全面转型，政府职能不断调整，举措不断创新。2003年，昆山市在江苏省率先成立行政审批中心，集中解决行政审批、行政收费、行政检查等问题。通过下放审批权限，下移审批事项，减少审批事项，简化审批程序，规范审批行为，提高行政服务的效率和效能。行政服务中心也从“重审批”转向“重服务”。同时积极创新“5+ 2”、“白加黑”、“168”等先进的服务模式，让企业和群众能够找得到人、办得了事。

（四）创新平台，提高政府服务效能

快电子政府建设，有效整合政府服务载体、平台，提高服务效能。昆山依托全市统一的电子政务网络平台，推进行政权力网上公开透明运行工作向广度和深度拓展，实现所有行政区域、所有行政机关及所有行政权力事项网上运行三个全覆盖；从行政审批中心模式发展到镇便民服务中心模式，政府行政服务已从市区延伸到乡村，从为企业代办服务到为百姓代办服务，从经济建设延伸到社会各方面，把原来分散的行政服务资源聚集整合起来，有效克服了过去机构松散、资源浪费，大幅提升了服务效能。

理论来自实践，这是不言自明的。但实践不会自动上升为理论，这需要主体自觉行动。通过对昆山服务型政府建设实践的分析，力争找到县域服务型政府建设的一般规律，推动昆山服务型政府实践和理论的深入研究，力争为县域服务型政府建设提供借鉴。

[1]（美）B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京.中国人民大学出版社.2002.

[2]井敏.构建服务型政府：理论与实践[M].北京.北京大学出版社. 2006.

[3]张国华、张二震.改革开放的昆山之路[M].北京.人民出版社.2008.

[4]路军.昆山服务型政府建设的实践和探索[J].中国行政管理.2011（11）

[5]2008年—2013年江苏省昆山市政府工作报告（内部资料）

[6]姚润皋.用中国特色社会主义凝聚思想共识[J].群众.2013（8）.

[责任编辑 缪开金]

The Practice and Innovation of the Service Government Construction in Counties——Take the Construction of Service Government in Kunshan Jiangsu as the Example

Research Team in Party School of Kunshan Municipal Committee,Jiangsu

The construction of service government in counties provides new thoughts into the construction of a service government and fair and wider means for the people to get benefit from the achievements of reform and openness.Kunshan’s practice as combing economic development promotion with welfare improvement,simplifying administration procedures with improving administration efficiency,provides useful reference for the construction of service government in counties.

Service government;Kunshan,practice

D630

A

1674-0955（2014）01-0123-06

2013-12-25

本文系国家行政学院科研合作课题的阶段性成果