建设一个常态的现代国家

◎陈 剑

作者为中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长、研究员

党的十八届三中全会，就全面深化改革所涉及到的若干重大问题作出总括性的、方向性的论述。全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了未来改革的总目标。这次《决定》的出台，应当看作是在中国社会面临重大转型期间，在各种矛盾和困难面前所拟订的较为务实的改革顶层设计，对未来中国发展是一个焕发正能量的文件。

建设一个常态的现代国家

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是一个有着很大注解空间的说法。以笔者看来，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，就是使中国发展汇入人类文明主航线，建设一个常态的现代国家。

治理能力作为学术概念早已出现，却是首次进入中共中央文件。何谓“国家治理体系和治理能力现代化”，对此可能有着完全不同的解读。在理解国家治理能力问题上，美国加州大学迈克尔·曼教授对两种权力的划分富有启示。他把政治权力划分为专断性权力（despotic power)与制度性权力(infrastructure power）两种不同的权力。国家在行使专断性权力时，无须与社会协商，可以独断专行。专断性权力决策过程可能比较迅速，却存在权力执掌者可能“为所欲为”，做出社会不欢迎的决策，遭到社会的抵制甚至反抗。

国家在行使制度性权力时需要在制度范围内运作，需要征得社会的同意和寻求社会的支持。行使制度性权力过程看似缓慢，但由于决策过程中存在国家与社会的有效互动，其执行效能与效率会大大提高。因此，国家治理能力建设的实际是加强制度性权力建设，这涉及以下三个问题：

一是如何发展和完善民主制度？

制度性权力的基础是政府的基本方针、人事构成及具体政策能反映整个社会的需要与诉求。只有落实民主制度，让选举民主起到更大的作用，才能实现治理能力现代化。

二是如何有效制约和监督政治权力？如果政府职能范围可以任意扩大，权力行使过程可以为所欲为，就无法实现治理能力现代化。有效治理意味着政治权力必须受到制约，制约包括社会各种力量的监督和制约，权力之间建立的制衡约束机制。

三是如何确保公民权利的实现？约束政府权力与确保公民权利，实际是一个硬币的两面，亦即保障私权，制约公权。这就需要发展和完善法治。只有“法治中国”，才有“善治中国”。

而要解决好上述三个问题，“推进国家治理体系与治理能力现代化”，实际是中国如何向一个常态的现代国家迈进的问题。

笔者长期研究中国的现代化。依笔者看来，自英国工业革命开始起步的全球现代化运动，应当看作是人类文明共同发展的必经道路，区别只是在于先后不同，世界上所有的国家和地区，都先后卷入了现代化运动。中国35年的改革开放，属于中国自1860年以来百年现代化历史进程中第四个阶段，也是最具有影响力、震憾力和激动人心的阶段。但这一阶段，虽然经济持续增长，人民生活水平迅速提升，城镇化快速推进，国家综合实力迅速提升，但在治理水平和治理能力方面，却有着极大的提升空间。

《决定》：推进了中国向常态国家迈进的步伐

要建设一个常态的现代国家，实际是建设一个具有现代国家的基本特征、社会制度架构基本上稳定不变的国家。作为一个现代国家，人们普遍认为，应当具有五个基本要素或五项基本构件。而这是一个现代国家所必须具备的。这五项基本构件是，比较公平合理的经济制度、比较公平合理的法律制度、比较公平合理的政治制度、充满活力的开放社会，开放多元的文化环境。只有具备了这五项基本构件，这样的国家才能看作是一个现代国家。《决定》所涉及到诸多改革内容，正是大力推进上述五方面构件的现代化。

（一）经济制度，“市场在资源配置中起决定性作用”

何谓比较公平合理的经济制度，普遍的看法是，就是经济自由，公平竞争的法治的市场环境，市场在资源配置中起决定性作用。中国35年的改革开放，其市场化取向的改革，应当看作是中国35年取得成就的主要原因。但当下中国，市场经济体制仍不完善，“半计划、半政府”特征明显，由于政府掌控了对重要资源的配置，使得市场对资源配置的基础受到了严重侵蚀。此外，不同所有制的企业没有享受到公平待遇。特别是民有经济，本身是市场经济的基础和主体，但在现实生活中，与其它性质的企业相比，在一些领域和一些地区，经常会受到不公平因素的干扰，进而影响了民营经济在中国的发展，影响了中国经济潜能和优势的发挥。为此，《决定》提出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。

《决定》强调“市场在资源配置中起决定性作用”，隐含的信号是，市场作为资源主要分配者的地位，政府需要管住“闲不住的手”，政府不能过多地介入经济活动，尤其是对于一些过于微观的事务不能插手过多。政府的工作就是为市场经济健康发展提供健康的公平竞争和法治环境，在公共服务领域担当主要供应者的作用，即建设一个公共服务型政府，也即李克强总理在上任之初提出的“两个凡是”理念的实施，即“凡是市场能够做到的，交给市场；凡是社会能够做的，交给社会”。

比如强调“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，把两者放在同等重要地位，《决定》这一提法，较之以往又向前迈进了一步；

“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。财产权的保障，对一个现代国家尤其重要，只有保障公民的财产，社会的持续发展才有持久的动力。建立一个“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，是建立一个较为公平经济制度的重要基础；

提出“提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。国有企业的存在是应当有利于推进社会福利，弥补市场失灵，如若不是，甚至相反，其存在的意义必然受到质疑。

上述诸多内容，正是建立一个较为公平合理的经济制度的基础性内容。

（二）比较公平的法律制度，依法、独立、公正

何谓比较公平合理的法律制度，就是法律至上，公民在法律面前人人平等。中国几千年封建专制，历史上缺乏法治精神和法治传统。而市场经济，其精髓是法治。要建设市场经济，就必须加快法治建设。但由于中国几千年的人治传统，虽然我们已经建立较为系统的法律体系，但有法不依、执法不严、选择性执法等现象较为普遍。公民在法律面前人人平等的原则，由于诸多因素影响，也没有得到很好的实施。领导的看法、领导的想法、领导的说法，往往左右了法律的方向。诉讼原则，往往是大案讲政治、中案讲影响、小案讲法律，这些都是中国目前法治建设中“人治”的写照。

法治建设，与整个民主制度建设密切相关，涉及到政治制衡、司法独立等相关原则，要为公民提供一个较为公平合理的法律制度，还需要付出巨大努力。

《决定》提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益。维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”。

《决定》对司法体制改革使用的“依法、独立、公正”三个词，预示了在推进法治建设现代化方面，有望取得新的突破。

此外，废除劳教制度，“健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名”等改革举措，也是推进公平合理法治制度的重要内容，对完善人权司法保障制度有着重要意义。

（三）比较公平合理的政治制度，协商民主有望实现突破

一个较为公平合理的政治制度，一定是公权力得到很好监督，并保障对每个人人格和权利的尊重。这也是自由平等的基本含义。人生而平等，每个人在尊严和权利方面都是平等的，享有与生俱来的不可剥夺的生命、健康、自由和财产权利。自由是人全面发展的前提，也是人类进行创造的基础和源泉。自由不是空洞的概念，而是言论、信仰等基本权利的实现。

目前的问题是，由于政治架构设计存有缺陷，对一个好的政治体制对人类长远发展的意义认识不足，没有实现权力之间的相互制衡。现有的一些监督和制衡手段相对乏力，使得公权力过于张狂，经常逾越法律允许的边界，产生了较为严重的腐败现象，同时也严重影响了公民言论、信仰等《宪法》赋予的公民基本权利的实现。此外，由于利益表达渠道不畅，公民政治参与不足，这些都影响了一个较为公平合理的政治制度的建立。

《决定》的第八部分，“加强社会主义民主政治制度建设”对此提出了一些完善措施。

在建设一个较为公平合理的政治制度方面，不仅在第八部分，《决定》的诸多内容也与此有关。有亮点的是，笔者以为，主要有以下四个方面：财税改革、权力制约、赋予农民更多的财产权利和协商民主制度的改革。特别是协商民主制度建设，有可能成为下一轮中国政治改革的突破口。

现实中，一方面，由于预算管理不够科学化专业化，因此，善用公共财政的水平还有待提高。预算管理的粗放，既导致了突击花钱、搞形象工程等现象的屡禁不止，也成为滋生腐败的重要缘由。与此同时，随着公共财政向民生项目的支出比重越来越大，不少地方政府的财政状况趋于紧张。一些地方还出现了征收“过头税”、“过头费”的乱象。因此，建立现代财政制度，一方面必须改进预算管理制度，另一方面必须完善税收制度。财政改革本质上是一场政治改革。现在的问题是，如何将对预算的民主监督真正落到实处，没有严格意义的民主监督就无从实现“取之于民、用之于民”的民本目标。

当今中国，二元结构严重束缚了农民诸多权利的实现。《决定》对城乡二元结构弊端作了坦率表述，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。要“赋予农民更多财产权利”，“推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。

“赋予农民更多财产权利”表明的是对土地制度改革的积极探索。看似是经济问题，实质却属于政治变革内容。

《决定》对协商民主的推进，改革的意味浓厚。

例如，近期中国各省区市的政协主席退出省区市的党委常委行列，如果理解是强化政协组织建设，则意味着，中国人民政治协商会议全国委员会以及所属的各级组织，在中国政治舞台上的作用有可能会有所强化。也就意味着，涉及经济和社会发展的重大事项必须协商，即党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，将会充实其具体内容，有实质意义的变革。

(四)一个充满活力的社会，“激发社会组织活力”

一个发育健全且充满活力的社会，主要由三个部分组成：政府、营利性的组织--企业和非营利性组织三部分组成。而非营利性组织，因而又称第三部门。只有第三部门的充分发展，政府将本应由社会承担的大量社会性事务交由社会组织承担，政府职能的转变才有可能完成，整个社会才会充满活力。改革开放以来，政府职能有所转变，社会组织开始发育成长，但没有改变政府强大、“社会”弱小的局面，特别是社会组织的成长发育仍然弱小且不规范。按照李克强总理的说法，“凡是社会能够做到的，都交给社会”，现在的问题是，政府将大量社会事务交给社会，弱小的社会能否承担？为此，培育和发展社会组织就成为改革的重要内容。《决定》提出，“改进社会治理方式。激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。并对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类共四类社会组织重点培育和优先发展，成立时直接依法申请登记。这些举措，对推进社会组织的健康发展无疑有着重要作用。

（五）开放多元的文化环境，“积极吸收借鉴国外一切优秀文化成果”

一个开放多元的文化环境，应当是文化多元，不同的思想和流派能够自由成长。《决定》提出，要增强“文化软实力”，“培育和践行社会主义核心价值观”，以激发全民族文化创造活力为中心环节。要“积极吸收借鉴国外一切优秀文化成果”等，都有利于开放多元文化环境的建立。但如何“积极吸收借鉴国外一切优秀文化成果”，需要有具体改革举措。如何定义“一切优秀文化成果”，也是一个看似简单，实际十分复复杂的问题。

几个问题探索

(一)十八届三中全会的历史地位

党的十一届三中全会之所以具有历史意义，是中共告别了长期坚持以阶级斗争为纲的“左”的做法。而这个做法，特别是文化大革命十年内乱，给这个国家带来了深重的灾难，几乎每个中国人都感受到这些做法迫切需要改变，改革几乎没有任何利益集团的阻碍。正是顺应了绝大多数人民的普遍期盼，十一届三中全会将党的工作重点转到以经济建设为中心上来。35年改革开放的历史证明，这个会议具有里程碑意义。十八届三中全会的中国，历史方位发生了巨大变化，当今中国所面临的矛盾和问题，其解决难度，可能远远超过35年前，几乎每一项改革，在现实生活中实施，都可能会遇到这样或那样的阻碍。全会对未来中国带来怎样的影响，需要改革的实践给出答案。

(二)2020年的改革目标能否完成

《决定》提出，“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。从现在算起，到2020年，如果是到2020年元旦，只有六年时间，即使是到2020年12月31日，也只有七年多时间，85个月。要在这样一个较短时间，完成《决定》提出的诸多改革任务，“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”，难度很大。

笔者以为，只要以习近平为总书记的党中央真正将改革作为新一届中央领导集体的第一要务，团结带领中国人民共同奋斗，虽然有险阻，有困难，特别是冲破利益的篱笆，一些困难和阻力就不会有想象的那么大。重要是改革步伐必须扎实推进，有效执行。