探索构建适合国情的央地争端解决机制
——实现中央和地方关系法治化的一个思路

◎车海刚

探索构建适合国情的央地争端解决机制
——实现中央和地方关系法治化的一个思路

◎车海刚

在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革新进程中，“建设法治中国”被确定为重要领域之一。中央与地方关系法治化的长期阙如，是造成我国央地之间诸多矛盾和难题的根本原因。亟须以法治化的思维和方式进行相关制度设计及安排。特别是在央地争端解决机制这一薄弱环节，有必要在借鉴域外先进经验的基础上，从中国国情出发，探索具有较强针对性和可操作性的制度模式。

国家治理体系现代化需要实现央地关系法治化

“一统就死——一死就放——一放就乱——一乱就收——一收又死”，这是人们对我国中央与地方关系的形象描述。新中国成立以来，中央与地方关系经历过数次重大调整，但一直没有摆脱这样的恶性循环，未能找到一套调整中央与地方关系的稳定、科学的机制。中央与地方关系的这种频繁变更和严重失调，在很大程度上是由于央地关系的调整长期游离于法治轨道之外，带有浓重的政治化和人治化色彩。

改革开放30多年，随着市场经济体制的确立和深入发展，我国的中央与地方关系发生了一系列重大变化：在财税领域，1994年的“分税制”改革重塑了中央与地方的财税关系，开启了央地财政体制的分权化方向；在立法和行政管理领域，中央不断向地方下放了若干事务管理权（既包括立法权，也包括行政审批权、执法权）以及部分人事管理权。可以说，以“简政、放权、让利”为核心的分权化，是改革开放以来我国政府治理模式改革的一个重要取向。

在此过程中，也出现了一些新情况、新问题。比如，“分税制”虽然在规范央地财政关系方面有制度性进步的意义，并有助于克服以往财政包干制下的“诸侯经济”弊端，但也导致了财力向中央财政的过度集中，扩大了地方的收支缺口，继而衍生出各地的“土地财政”、“收费财政”等问题。特别是近些年，随着政府职能由经济发展型向公共服务型转变，更多的公共服务职能（如教育、医疗、社会保障等）被赋予地方政府，地方政府的事权与财权、财力不相匹配的矛盾更加凸显，地方的逐利冲动也因之更趋强烈。再比如，向地方下放部分事务管理权、审批权等，固然在很大程度上调动起了地方政府发展经济的积极性，但由于片面重视经济指标的政绩考核体制，使地方政府及官员热衷于互相攀比，造成盲目发展、粗放发展和地区间恶性竞争；地方保护主义盛行，各地实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成；一些地方政府各自为政、各行其事，采取“上有政策、下有对策”的策略，中央的宏观调控政策在执行过程中往往变形甚或落空。为实现对地方的有效监督和控制，中央近些年在土地资源、环境等一些领域实行和强化了“垂直管理”。

总体观之，中央与地方之间存在着诸多摩擦和冲突，甚至形成了某种悖论：一方面，中央对地方的约束力减弱，宏观调控政策在地方上难以贯彻甚至被阳奉阴违，如在房地产调控方面政令不畅，调控屡屡沦为“空调”就是一例；另一方面，中央对一些属于地方经济发展的事务控制和干预过多，如地方政府为争取项目和资金“跑部钱进”，甚至出现了地方官员常驻北京，在部委办公室端茶、扫地的极端案例。

中央与地方关系的这些现实矛盾与难题，既是法治化严重缺位所产生的结果，也必然需要依靠法治化途径来面对和解决。实现中央和地方关系的法治化，近年来已经由学界的呼吁进入决策者的视野，获得越来越广泛的社会共识。

刚刚结束的中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，前所未有地提出把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标；全会还提出要“建设法治中国”，较之此前“法治国家”、“法治政府”的表述，“法治中国”这个提法更具新意，更有深度和广度。笔者认为，中央与地方关系法治化无疑是建设“法治中国”的题中应有之意，而且也理应成为“国家治理体系和治理能力现代化”这一总目标的一个重要内容和践行路线。

构建央地争端解决机制是央地关系法治化的关键

中央与地方的关系是一种双向关系，既有前者对后者的控制，也有后者对前者的影响。这种双向互动关系绝不应该是“零和博弈”，而在很大程度上是互相支撑、互相依存的良性互动关系。“在统一的不可分割的基础上，中央政府始终拥有影响对策各要素及对策进程的主动权；地方处于相对独立的地位，拥有处理所辖区域内事务的自主权，同时，中央对这些权力行使过程保留监督控制权。”（熊文钊，2005）这就需要在中央与地方之间建立起一种运行良好的关系调节机制。此种机制的建立，依赖于中央与地方关系的法治化，反过来又是检验央地关系法治化成功与否、效果如何的标尺。

广义而言，中央与地方关系的调节机制包含如下几个方面：地方利益的表达机制、中央与地方利益的平衡机制、中央对地方的监督与控制机制、中央与地方争端或纠纷的解决机制。

我国现行的政治和法律制度体系中，在地方利益的表达机制方面，有上下层级政府之间的信息传递和意见交流，地方代表在全国人大召开会议期间提交议案、建议和参加讨论，地方依据国家法律和政策制定本地的法律性、政策性文件等；在中央与地方利益的平衡机制方面，有中央政府在提供全国性公共服务上的均等化安排，在政策和资金上对某些特定地区的倾斜和照顾（如通过财政转移支付、实施地区性开发建设规划、组织发达地区与欠发达地区的对口支援以及安排改革试点区域等）；在中央对地方的监督机制方面，主要通过立法监控、行政监控、财政监控、人事监控和司法监控等。应该说，这些机制尽管还不够系统和完善，但是已经具备了制度化的雏形。

相比之下，发育最为滞后、亟须构建的是中央与地方争端的解决机制。在传统的思维模式和制度体系下，一般不会承认中央与地方之间存在争端或纠纷；即便有，也通常会认为中央政府（上级政府）占据着“政治正确”和“道德优越”的制高点，片面强调地方（下级）对中央（上级）的顺从。这显然不符合现代政治理念，亦不符合央地关系法治化对于中央与地方的地位和权力平等、二者相互制衡的本质要求。建立一套适合中国国情、可操作性强的中央与地方争端解决机制，既是中央与地方关系法治化的必然要求，也是使央地关系真正从纸面上的“法制化”通向实践中的“法治化”之关键所在。

当下中国构建央地争端解决机制的可行路径

在中央政府层面设立一个专司协调处理央地之间争议和纠纷的机构，为侵害央地关系的行为提供有效的救济途径，是近年来国内许多学者的主张。但在这个机构的名称、归属关系、职能性质等具体问题上，则存在着许多分歧。在笔者看来，设置这样一个机构，必须考虑两方面因素：一是与现行制度的可兼容性、可对接性，以最大限度地降低改革成本和减少制度震荡；二是对整个国家治理体系的建设性，能在政治体制改革的过程中产生撬动和促进作用。

（一）域外经验

不妨先来看一看世界上其他国家的做法。中央与地方关系究其根本是一个宪法问题，因而，多数成熟的法治国家都将央地争端的解决纳入合宪审查和宪法诉讼调整的范畴。目前，全球有80多个国家实行违宪法律审查制度；有50多个国家设立了以监督和保障宪法实施为宗旨、以违宪审查为主要职能的宪法法院，包括奥地利、德国、意大利、俄罗斯、韩国等。美国最高法院因其受理很多不涉及宪法问题的案件之故，不符合严格意义上的宪法法院定义，但它是全世界第一个实际扮演宪法法院角色的法院。各国宪法法院行使违宪审查职能的方式不尽相同，归结起来主要有两种：一是抽象的原则审查，即对某项法律、法令进行事前的预防性审查，确定其是否符合宪法；二是具体的案件审查，即在发生具体案件之后，对法律、法令及行为的合宪性进行审查。从各国的实践看，对于中央与地方间的争端或纠纷，大多可以通过宪法法院依循上述两种途径解决。

——法国经验。在西方主要国家中，法国的司法制度具有一定独特性。其行政司法和宪法司法都对于央地关系的调整发挥着作用。

首先，在行政司法领域。法国实行一般司法法院与行政法院分立，行政审判和司法审判共同构成独具法国特色的双轨制审判体系。行政法院系统的终端机构是法国最高行政法院，之下设有上诉行政法院、地方行政法院和专门行政法院（如审计法院等）。法国的行政法院名义上属于行政系统，实则是独立于行政系统和司法系统之外的行政司法机构。行政法院既是行政法律法规咨询机构，也是行政诉讼部门。在法国，行政诉讼的受案范围非常广泛，几乎涵盖了所有行政行为，中央与地方之间的争端自然也在其列。

其次，在宪法司法领域。1958年，法兰西第五共和国宪法创设了宪法委员会，作为违宪审查机构。宪法委员会的决定对法国立法机构、行政机构和司法机构均有约束力，因此被认为是法国所有公权力的最高机构。然而，在法国宪法委员会成立后的相当长时期内，它仅有事前审查的职能，即法律在公布之前由宪法委员会进行主动审查或依申请审查。2008年法国实行深层次的宪法改革，在原有的事前审查制之外创立了合宪性先决程序，即：在普通诉讼中若发现已生效的法律侵害基本权利，可中止案件审理，将合宪性问题提交宪法委员会，从而在制度上连接起普通诉讼程序和违宪审查程序，使宪法委员会拥有了事后审查功能。至此，宪法委员会正式完成裁判化转变，已然成为实质上的“宪法法院”。法国宪法委员会的这一重大变革，反映出宪法司法化的历史性趋势和世界性潮流。正如法国宪法学家法沃赫（Lo u i sFav o r e u）教授在二十多年前所预言的，由于宪法委员会的宪法司法职能，宪法从“政治家的仓库”变成“为‘法’服务的规范”。这对于以诉讼途径处理包括央地争端在内的宪法问题，无疑具有重要的启示意义。

——日本经验。日本是一个在解决中央与地方争端方面有独到特色的国家。上世纪90年代日本实行地方分权改革后，经过修改的《地方自治法》创设了“政府间纠纷处理制度”，这一制度包含行政系统内部调解和司法裁决两个层次：一旦政府间出现行政纠纷，可由行政系统内部中立的第三方进行调查和仲裁——有学者形容为先打“内部官司”；不能通过这一渠道解决的，可再通过法院进行司法裁决。

在日本，作为行政系统内部处理政府间纠纷的组织机构是“中央地方纠纷处理委员会”。该委员会隶属于首相府，是与各省厅（相当于部）位置并列的外设机构。为了保证委员会行使职能的公平、公正、中立，日本作了如下规定：一是委员会在处理纠纷案时，各省厅大臣不得对委员会的运营、劝告内容进行任何形式的干预；二是委员的任命须经两院同意，同时，委员出现身心健康问题以及违反职务义务的，一律罢免；三是同一政党或团体的委员人数不得过半，委员不得兼职，与审查对象案有直接利害关系的应回避。委员会委员共有五名，任期三年，在征得两院同意后由首相任命，设委员长一人。因国会闭会或众议院解散而未征得两院同意时，首相可直接任命。但必须在任命后的最初议会时获得事后承认，否则首相必须罢免该委员会委员。该委员会委员应具有卓越的见识、丰富的经验并保持政治中立。委员应承担保守秘密义务，即使在退职以后也同样如此。另外，在处理涉及一些专业性较强的纠纷事件时，可由委员长推荐，经首相任命，聘用有经验的专门调查员，该纠纷终了，即予解聘。

（二）中国构想

通过以上国际比较可以发现，诉讼，尤其是宪法诉讼，是发达国家解决中央与地方争端的重要而普遍的渠道。但是，诉讼毕竟属于终极手段，而且成本很高。对于现阶段的中国来说，更有着特殊的难度：其一，中国文化缺乏“法治”因子，一般民众尚有强烈的“惧讼”“厌讼”心理，公权机关之间更无通过司法解决争端的传统。其二，中国目前没有通过司法性机构解决宪法争议的制度安排，虽然可以通过修宪及立法来建立诸如违宪审查及宪法司法化的制度，但从立制到适应都需要一个相当长的过程。其三，诉讼模式要求当事主体具有平等的地位，而我国中央政府与地方政府之间自古以来形成的上下位关系落差，即便可以通过确立地方政府的公法人地位和依据平等性原则划分央地权限来解决，也同样需要留有逐渐过渡的余地。

因此，借鉴日本和法国这两个与我国同为单一制、历史上又都有着较强中央集权传统的国家之先进经验，结合中国当前的实际情况，本着局部突破、循序渐进的原则，分别在行政系统内部设立行使调解和仲裁职能的中央与地方关系仲裁委员会，在全国人大监督下设立司法性质的中央与地方关系司法委员会，不失为一种值得探索的思路。

具体构想和建议是，中央与地方关系仲裁委员会隶属于国务院，位阶高于国务院各组成部门；中央与地方关系司法委员会对全国人民代表大会负责，但不同于全国人大各专门委员会，而是具有相对独立的地位。中央与地方关系仲裁委员会、中央与地方关系司法委员会，均可在地方设立垂直管理的、跨行政区域的派驻机构。

在职权分工上，中央与地方关系仲裁委员会主要负责处置中央政府（国务院）各部门与地方政府（省级政府）之间、地方政府与地方政府之间的争端或纠纷；对争议涉及的地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章等进行关于适用和合宪（合法）性的审查及裁决；对不能处置的纠纷案件或法律性文件交由中央与地方关系司法委员会处置。中央与地方关系司法委员会主要负责处置中央与地方关系仲裁委员会无权或无力处置的央地政府间争端或纠纷；对争议涉及的法律和国务院行政法规进行关于适用和合宪（合法）性的审查及裁决。

从现实针对性和可行性的双重角度看，在行政系统内设立中央与地方关系仲裁委员会，一方面，观照到了央地间纠纷主要集中于行政部门的实际状况；另一方面，把对中央部门和地方政府制定的法律性文件的适应性和合宪、合法性问题，交由这个虽隶属于国务院却又相对独立的仲裁委员会来判断也是合适的，可以避免“当事人做自己案件的法官”这种有违法治基本原则的尴尬。而设立既独立于人大、又对人大负责的中央与地方关系司法委员会，则是考虑到立法权与司法权及法律解释权相分离的要求，并顾及了我国人大组成人员法律素养的现状；同时，又通过该委员会对人大负责的安排，尊重了在人民代表大会这一根本政治制度下人大作为最高权力机关的地位。这种制度设计，还可为未来进一步的行政司法和宪法司法改革积累经验，奠定基础。

作者单位：武汉大学法学院