历代修志法规述评

●吴晓红

（宁夏社会科学院，银川750011）

历代修志法规述评

●吴晓红

（宁夏社会科学院，银川750011）

修志；法规；条例

2006年5月18日，国务院正式颁布新中国第一部修志条例《地方志工作条例》，使中华民族编史修志这一优良文化传统走上了依法修志的道路。本文将历代中央政府颁布的主要修志政令及规定进行整理述评，从中不难看出，修志法令的出台与志书体例一样经过了发育、丰满、完善、成熟的漫长过程。

方志文化渊源流长，在两千多年的漫长演变中，形成了横排竖写的特殊体例和述而不论的记述方法，重点记述一定行政管辖区域或一项专门行业范围之横切面内容的文化载体，又称“一方之全史”。古代方志其主要功能除资政、存史、育人外，还为“以备国史之征”，［1］45即为历代大规模编纂国家正史提供资料，加之志书具有彰显家乡风土人情之效，又从最初的官修发展为官民共修，编纂志书在全国各地普遍推广，达到“无县无志”和“无物无志”的一种罕见的民族文化特殊形式。历代统治者非常重视编修志书，并为此制定颁布了一系列制度规定来推动志书编修，使这种特殊的文化载体得以传承下来。

1 志体形成前的历代修志规定

据史载，汉代朝廷诏令地方官府编纂的《地志》（山川、物产、贡赋等）不仅是地方志的幼年形志，而且也算是中央指导修志最早的条令。［1］46据史料记载，汉代成书的《安定郡图志》（已佚）为宁夏志书之祖。可见，偏居西北一隅的宁夏编史修志并不落后中原内地。隋朝，朝廷为了加强中央集权，发展经济文化，急需了解各地情况，于大业年间（606～616）“普诏天下诸郡，条其风俗、物产、地图，上于尚书”。［1］54这一政令促进了各地图经的编修，隋炀帝亲自督编了我国第一部官修总志《区域图志》（已佚），即后世《一统志》的前身。［1］55

唐代对志书的编修期限和办法有明确规定。建中元年（780），朝廷将原规定各州郡每三年编修一次图经报尚书省兵部职方的制度改为五年一修报，并要求遇州县增废、山河改移等情况，则随时报送。［2］854图经的内容，要求备载古今事迹、地理山川、土地所宜、风俗所尚。规定编修图经的经费一律从州县杂罚钱中支出。其间，由宰相李吉甫主持编纂的《元和郡县图志》是唐代全国性总志的代表作。全书40卷，原有图有文，南宋时图佚，仅存文字，后人称为《元和郡县志》。该志以当时的关内、河南、河北等10道为纲，分别记述各府州县的户口、疆域道里、形势险要、地理沿革、山水湖泊、丘墓古迹、贡赋物产等。其体例对宋代《太平寰宇记》及元、明、清各代的《一统志》都有很大影响。由于朝廷重视修志，一些边远地区也开始编修图经，如在敦煌发现的《沙州都督府图经》和《西州图经》，就是记载今甘肃、新疆地区史事的早期志书。

宋代，方志内容和形式基本定型，图经逐渐被“志”代替。朝廷于大观元年（1107）创设九域图志局，开国家设局修志之先河，并承袭唐代编修图经的制度，规定：“凡土地所产，风俗所尚，具古今兴废之因，州县之籍，遇闰岁造图以进。”［2］856规定明确了三个要点：一是固定了志书体例，即记（大事记）、志（专志）、传（人物）、录（附录）、图、表六体兼备；二是对志书的内容及纂修时间作了要求；三是正式将方志的名称以“志”号名，至此，方志进入定型和成熟阶段。［2］160太祖、真宗、神宗、徽宗诸位皇帝均曾诏修志书，促进了官修制度的实施。太祖开宝四年（971）正月，命知制诰卢多逊、扈蒙等重修天下图经。开宝八年（975）又诏寇准修定《开宝诸道图经》。景德四年（1007）二月，真宗诏重修诸路图经。元丰八年（1085）七月，神宗诏令编成《元丰九域志》10卷。大观元年（1107）徽宗为编修《九域志》，又谕各州县编纂图经上报九域图志局编成《四明图经》。

北宋初年成书的《太平寰宇记》在内容和体例上都有发展和突破，记述的重点从地理转到了人文历史方面，“人物”和“艺文”逐渐占据重要位置，使地方志最终从地理学分离出来，在史学领域自成一体，可见，宋代方志对后世方志的影响。由于朝廷重视修志，多次诏修，方志编修空前发展，并形成了一定规模。其特点，一是修志普遍形成传统，郡县必修志；二是数量多，卷帙繁。如果一个地方没有修志或编修不及时，地方主官就会被问责。地方官员主持编修志书成为职责范围内的事。正因为朝廷和各级官员十分重视编修地方志，宋代“今僻陋之邦，偏小之邑，亦必有记录焉”。［3］

元朝统治者虽为少数游牧民族，但其深受中原汉儒文化影响，元世祖忽必烈曾采纳大学士札马剌丁“方今尺地一民，尽入版籍，宜为书以明一统”之谏，任用汉臣秘书少监虞应龙协助札马剌丁主持编纂完成了我国修志史上第一部全国总志——《大元一统志》。全书以路和行省直辖府、州为纲，内容举凡建置沿革、坊廓乡镇、里至、山川、土产、风俗形胜、古迹、人物、仙释诸目等一应俱全。［4］502此间，《开成府志》（已佚）应为宁夏首部志书。

由此可见，经济繁荣，文化昌盛，盛世修志、志载盛世是方志文化发展的规律，为加强统治，国家对修志的要求也更加迫切，朝廷的各种指导具体的修志诏令应运而生。

2 明清修志法规性条例的出台

明代是中国历史上修志体系臻于成熟和修志制度正式形成的阶段。明朝开祖皇帝在洪武三年（1370）就曾下令编修全国性总志。明永乐十年（1412），朝廷颁布了《纂修志书凡例》，这是现存最早的封建中央政权颁布的一项重要修志诏令。《凡例》规定，方志的编纂内容应包括17个门类，即：建置沿、分野，疆域、城池、里至，山川，坊郭、乡镇，土产、贡赋，田地、税粮、课程、税钞，风俗、形势，户口，学校，军卫，廨舍，寺观、祠庙、桥梁，古迹、城郭故址、宫室台榭、陵墓、关塞、岩洞、园地、井泉、陂堰、景物，宦绩，人物，仙释，杂志，诗文。［4］503明永乐十六年（1418），明成祖朱棣第一次以中央行政命令的形式颁布了《纂修志书凡例》，将编纂类目细分为21个门类，即：建置沿革，分野，疆域，城池，山川，坊郭镇市，土产，风俗，户口，学校，军卫，郡县廨舍，寺观，祠庙，桥梁，古迹，宦迹，人物，仙释，杂志，诗文。［4］506《条例》固定了志书编修篇目，充分体现了方志“官修政书”的性质。

此外，明朝在正统、景泰、天顺年间均曾下诏修志，在弘治、正德、嘉靖年间还下令广征志书，《寰宇通志》《大明一统志》就是在各地上报志书的基础上编成的。不仅朝廷多次下诏修志，湖广布政司左参政丁明也曾于嘉靖中期颁布《修志凡例》，浙江巡抚、河南汝宁府也曾令下属府县立即修志。由于朝廷三令五申，各地方志编修工作得到迅速发展。万历年间，张邦政就在（万历）《满城县志·序》中称：“今天下自国史外，郡邑莫不有志。”藩封宁夏的朱元璋第十六子庆王朱栴编纂的《宣德宁夏志》为宁夏现存第一部志书，而且明朝宁夏镇至少7次编修过全境的方志。

清代方志编纂与研究进入强盛期，受明朝《凡例》影响，清廷也先后向全国颁布了各类修志规定。康熙、乾隆、嘉庆三次编纂《大清一统志》，每次纂修前，必先令各省、府、州、县编修地方志，并三番五次督促按时进呈，不得有误。康熙十一年（1672），康熙帝采纳保和殿大学士卫周祚进奏，令直省各督抚聘集夙儒名贤，接古续今，纂辑通志，同时将顺治十八年（1661）河南巡抚贾汉复主修的《河南通志》颁为修志的样式。康熙二十二年（1683），礼部奉旨檄催各省设局修志，并限期完成。雍正六年（1728）十一月，雍正帝针对各省志书采录人物事迹明确要求：“登载一代名宦人物，较之山川风土尤为紧要，必详细确查，慎重采录，至公至当，使伟绩懿行，逾久弥光，乃称不朽盛事。”［5］256还令根据志书编修的好坏，给予必要的奖惩。不久又颁令各省、府、州、县志书每60年重修一次。雍正十一年（1733）十月初八日，统志馆草拟《修志条款》（15条），又称《部颁例目》，由户部传发全国各省遵照执行，方志界视其为修志“准绳”。［6］677乾隆帝对纂修《一统志》极为重视，史臣进呈稿本，都亲自审阅，反复推敲，并提出修改意见。雍正六年（1728）十一月二十八日，朝廷颁发《雍正上谕》。［7］11雍正说：“朕惟志书与史传相表里，其登载一代名宦人物，较之山川风土尤为紧要，必详细调查，慎重采录，至公至当，使伟绩懿行，逾久弥光，乃称不朽盛事。今若以一年为期，恐时日太促，或不免草率从事。即如李绂修广西通志，率意徇情，瞻顾桑梓，将江西仕粤之人，不论优劣，概行滥入，远近之人，皆传为笑谈。如此志书，岂堪垂世”，［2］216从中可见，雍正为保志书质量，对修志时间没有做强行规定，“如一年未能竣事，或宽至二三年”，并要求官员修志端正态度，修得不好则要“从重处分”，并对广西巡抚李绂撰修的《广西通志》提出批评。［1］80雍正十一年（1733）十月初八，在编修《大清一统志》时，由于对“直隶各省府州县户口田赋、文武职官、公廨仓廒、营卫兵数、监场、土贡、土司等，与各书院、古迹、祠庙、寺观中御赐匾额碑记”等资料“无凭查考”，内阁一统志馆向各省下发行查事项共十四条，要求中省“必须文到之日，限三个月内条晰造册报部送馆，毋得迟滞，须至移会者”。

清朝对修志严格控制，州县以上志书几乎全为官修，私人编修的极少。省级志书《通志》以总督、巡抚领衔监修，府、州、县志则由知府、知州、知县领衔纂修，修成后需呈报上一级审查。官府设有志局（馆），一般由地方官员聘请文人学士或地方乡绅编纂，也有的由地方官员亲自编修。乾隆帝曾严禁私自编修刊印志书。光绪三十一年（1905），朝廷在原《部颁例目》的基础上又颁布《乡土志例目》，规定《乡土志》应包括“十五门”的内容，还要求《乡土志》要面向学堂学生普及传授，“为后学者之感劝者是已”。［2］219清代除雍正、咸丰、同治三朝，其他各朝宁夏均有志书问世，尤以《乾隆宁夏府志》的流传较广，影响较大。［8］56

朝廷对修志规定的频频出台，促使各地纷纷制定相应的细则用以贯彻实行和指导修志。康熙二十九年（1690），河南省巡抚衙门率先在省内下发《通饬修志牌照》（23条）；［2］215洪亮吉撰发了乾隆《登封县志》叙录；［7］14谢启昆撰发了嘉庆《广西通志》叙例；［2］216陈作哲撰发的光绪《闻喜县志·原示》；［7］46黄彭年撰发了光绪《畿辅通志》凡例；［2］216张之洞撰发了光绪《顺天府志》修书略例。［7］54

由此可见，清代编修志书，上至皇帝、一统志馆，下至各级修志组织、主官、地方文人皆尽职尽责遵照执行，在修志管理和法规建设方面较前代有较大的进步，府志、州志、厅志、县志等和基层的乡志、里志、村志乃至各级专志、名山大川志、建筑物志、名优土特产志等如雨后春笋般涌现出来，形成全国范围内无地无志、无物无志的空前盛况。

3 近代修志规定

民国时期，军阀混战、抗日战争及国内战争导致局势不稳，经济衰退，文化滞后，但对于编史修志，国民政府仍然先后颁发了编纂办法。民国三年（1914），教育部即咨令各地编修乡土志，一作学校教材，二供清史馆征用。浙江省、黑龙江省专门成立通志局开始编修通志。民国六年（1917），北洋政府内务部会同教育部通令各地修志。山西省公署率先下达编写新志的训令，颁布《山西各县志书凡例》，规定县志要采用图、略、传、表、考5种体裁，酌分纲目。［7］69广东成立通志馆并于民国七年（1918）修成《续修广东通志稿》19册。

民国十八年（1929年），内政部呈奉行政院转奉国民政府令，颁发《修志事例概要》（22条）。［9］35《修志事例概要》对修志机构设置、志书内容、纲目、编修方法、审核办法及文字表述、印刷等作了详细规定。如要求各省建立通志馆负责修志，要求舆图由专人采用最新科学方法绘制，要编入有重要价值的照片和统计表；要据实编入天时发现的异状，以供科学研究，但不得稍涉迷信，以期落实修志机构，提高志书的科学性和实用性。这些是封建王朝统治时期没有要求也不可能要求的。修志体例概要的颁行，对督促推动各地纂修志书起到了一定作用，使全国普遍开展了具体的修志工作。目前所见的民国志书，大都出于1929年至1938年这一阶段。

民国三十三年（1944）5月2日，由内政部公布、经国民政府行政院第660次会议通过的《地方志书纂修办法》（9条）［7］161出台，规定志书分省志、市志、县志三种，省志30年一修，市县志15年一修，编成的志书要报内政部核实后方能印行。此次会议还通过了由内政部转发的《市县文献委员会组织规程》（12条），要求各省、市、县未成立通志馆的设立文献委员会，负责收集、管理地方文献，以备修志，并对征集材料范畴作了具体要求。同时，指出通志馆的组织机构设置，也可按此“组织规程”参照执行。［7］163

抗日战争胜利后，国民党政府于民国三十五年（1946）7月16日由行政院第751次会议通过了《地方志书纂修办法（修正）》（9条），并于同年10月1日修正公布。［7］173民国三十八年（1949）重新颁布了《地方志书纂修办法》，规定省志30年一修，县志15年一修。但此时的国民党政府已摇摇欲坠，《地方志书纂修办法》行如空文。

国民政府颁布的修志行政法规，将志书种类定位省、市、县三级；纂修时间规定，省志每隔30年，市、县志每隔15年续修一次；组织领导规定，在各级政府领导下，业务上归同级文献委员会指导，具体工作在三级修志馆的组织下进行运作；在志书的体例内容和出版、印刷等方面作出14项要求，还规定志稿必须经审定后方可付印；新志书出版后需分送行政院、内政部、国防部、教育部、中央图书馆和有关部门备查、备案。［7］175从中不难看出，国民政府对修志工作的要求及管理已经非常规范、合理，虽然所修志书在体例、内容上仍属旧志范畴，但还是反映了当时的社会新面貌和新特点。一是增设新内容，如《民国江西通志稿》设置了地质考，《民国邕宁县志》设置了邮政、航政、电政、路政、商业团体、最新学制等门类。二是创立“概述”，使志书七体兼备。黄炎培编纂《民国川沙县志》时，在坚持原志书六体的同时，又于各志之首创一体“概述”，“盖重在简略说明本志内容之大要，而不尽阐明义例也。将使于此书者，读概述后，进而浏览全文，其繁者可以用志不纷，其简者亦将推阐焉而有得，或竟不读全文而大致了了”。［10］13三是图表照片入志。张仁静编纂的《民国青浦县续志》，全境图以1∶225000比例尺绘制，县治图以1∶55000比例尺绘制。《民国杭州市新志稿》首次编入了《近十年来本市茶叶出口数量及其价值表》《民国二十年杭州市商店家数分区统计表》等。《民国川沙县志》编入数十种表格。照片入志书是民国首创。如柳诒徵等编纂的《民国首都志》收入照片75幅，有南京的鸟瞰照，街道、学校、医院的照片；《民国邕宁县志》，志首也收入照片20幅。

而偏居西北的宁夏，由当地回族将领马福祥主持编修的《朔方道志》在全国也较有影响。该志于民国六年（1917）编成初稿，全书31卷加卷首计32卷近百万字，民国十六年（1927）正式付梓。当时，宁夏当局还颁布《凡例》（23条），对志书名称、门类、篇目结构、时空界限、体裁和图例等均作具体规定。地方贯彻落实国民政府号召，率先制定相应修志细则并编纂完成地方志书，可谓造福一方，功德无量。

4 当代修志规定及《地方志工作条例》的颁布

新中国成立以来，党和国家领导人十分重视地方志的编纂与利用。毛泽东提倡利用地方志提高领导水平，并倡议各地编修地方志。周恩来指出，要系统整理县志及其他书籍中的有关科学技术的资料，做到“古为今用”。邓小平提出，“摸清、摸准我们的国情对社会主义现代化建设的极端重要性”。为新方志编修指明了方向。1995年6月，中共中央政治局委员、国务委员李铁映出任中国地方志指导小组组长，李铁映明确指出：“修志工作绝不是可有可无的事，而是各级政府的职责，主要是省、市、县三级政府主要领导同志的职责，是‘两个文明’建设的重要组成部分。”“要坚持‘一纳入、五到位’，即把修志工作纳入各地经济社会发展计划和各级政府的任务中。坚持领导到位，机构到位，经费到位，队伍到位，条件到位。要坚持党委领导、政府主持、专家修志、‘三审’定稿制度。”中国地方志指导小组成员中增加了一些省市主管地方志工作的领导和各学科的著名专家学者，充分体现了党中央和国务院对新编地方志工作的重视和关心。

同时，在支持修志和制定指导性修志法规方面一直没有停止摸索，国务院、中国地方志小组、中国地方志协会先后制定下发了多个办法及规定，对地方志书的编修起到了积极的指导推动作用。

（1）1956年，国务院科学规划委员会在制订《十二年哲学社会科学规划方案》时，将编修地方志列为20个重点项目之一。规划委员会下成立了地方志小组，以加强对修志工作的领导。1958年10月，国务院科学规划委员会地方志小组向全国发出了《关于新编地方志的几点意见》，这是指导全国编修社会主义新方志的第一个带有行政法规式的“条例”。《意见》明确指出：“方志是我国一项独有的文化遗产”，“历代续有编修”，新方志可分为省、市、县、社4种，修志的组织应在各省、市、县党委和人民委员会的领导下进行，新方志应贯彻执行厚今薄古的原则等。还特别强调“应当考虑把修订方志形成一个制度”。［4］268同时，地方志小组起草了《新修地方志体例（草案）》《县志编纂条例草案（讨论稿）》下发征求意见。《草案》提供了六大门类较为完整的《篇目》供修志者参考。

（2）1983年4月，经中央同意，中国地方志指导小组成立，具体负责指导全国的修志工作。1985年4月19日，国务院办公厅以国办发〔1985〕33号文件，转发了《中国社会科学院关于加强全国地方志编纂工作领导的报告》，通知对于有关条例的编制、队伍、经费和出版等问题，明确“由地方各级政府根据实际情况，予以适当解决”。［7］287表明修志工作开始真正纳入各级人民政府的日常工作，也预示“修志条例”的制定和颁行开始走上官方文件运行程序的轨道，标志着全国编修社会主义新方志工作进入一个崭新的发展阶段。中国地方志指导小组于国办《通知》下发同日，讨论、修订并通过了《新编地方志工作暂时规定》（三章二十六条），于7月15日以中指组（1985）1号文件下发试行，以便全国各地在修志实践中有所遵循。

（3）1997年5月8日，中指组召开二届三次会议讨论通过了《关于地方志编纂工作的规定》，并于次年2月10日以中指组名义下发《颁发〈关于地方志编纂工作的规定〉的通知》。同时，宣布“原《新编地方志工作暂行规定》停止使用”。［4］274从此，新中国修志工作的法规性《规定》，由中央权威业务指导部门制定公布，在全国修志战线贯彻执行，对编修社会主义新方志事业起到了很大的推动作用。

（4）2006年5月18日，国务院总理温家宝签发的第467号《中华人民共和国国务院令》颁布了《地方志工作条例》。新中国编修地方志走过了半个世纪坎坷之路，终于迎来了依法修志的春天。《地方志工作条例》共22条，既各自独立，又互相联系，前后呼应和互为补充。以高度精炼的文字、深邃的学术眼光和丰富的实践经验，对地方志工作的一系列重要方面和新方志的基本要求都作出明确规定，内涵丰富，重点突出，可操作性极强，举凡方志工作的地位、性质、领导、职责、要求、目的和队伍建设、续修年限、审查验收、出版备案、版权署名、读志用志、奖惩问责等方方面面。《条例》颁布后，各地政府纷纷出台相应的实施细则，宁夏于2007年11月率先出台了《宁夏回族自治区〈地方志工作条例〉实施细则》，首次将每年的5月18日定为法定的“地方志工作宣传日”。此举走在全国前列，被中国地方志指导小组向全国推广学习交流。

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1005－8214（2014）12－0035－04

吴晓红（1970－），女，宁夏社会科学院地方志办公室副编审，主要从事宁夏地方史志编研。

2014－02－20［责任编辑］宋玉军