协商民主理论论争及其启示

铁 锴

(宝鸡文理学院 哲学系， 陕西 宝鸡 721013)

一、西方协商民主理论论争

20世纪80年代以来，作为对当代西方多元主义文化和现实冲突以及政治冷淡主义的现实回应，协商民主理论强劲复兴，成为西方政治思想领域最引人注目的研究议题之一。在协商民主论者看来，不论是从主体间彼此承认的价值观念出发，还是从工具性的角度看待——达成共识、发现真理和提高意识是协商最显而易见的价值，协商本身就是值得倡导的。协商民主能够促进决策的公共理性，控制官僚的自由裁量权，培养出维护健康民主所必需的公民美德。［1］81正是协商民主所具有的提升公共决策理性质量的前景，而又不以损害平等为代价，使得它比其竞争者更具吸引力。“民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性:在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。”［2］前言

如果说协商民主理论的复兴及其价值是对其可欲性的充分注释，那么协商民主的可行性才是其得以实施的根本。从一开始西方理论界就表现出对协商民主可行性问题越来越多的关注。［3］序言正如詹姆斯·博曼和威廉·雷吉(James Bohman and William Rehg)所质疑的那样:考虑到当今社会面临的复杂问题，明智且广泛的参与是否可行?在像我们那样有多元文化的社会中，期望协商的公民在寻求理性解决政治问题的方法上意见趋同是否合理?协商是否真能克服或者只是加剧了多数人统治的弊端?［4］协商民主论者及其批判者正是从这些容易被忽略的薄弱环节入手，提出了一系列反思性的基础问题，引发了人们对于协商民主更全面、更深刻的认识，促使人们更理性地看待和推进协商民主。

1.关于协商民主的内涵与主要特征

什么是协商民主及其主要特征?对于这一问题，在捍卫协商政治模式的领军人物间也存在着分歧。埃尔斯特(Elster)认为，协商民主是自由平等公民通过讨论作出决策的过程。［5］博曼和雷吉宣称:“协商民主是这样一种观念，即合法的立法来自公民的公共协商，它代表基于公民实践推理的政治自治理想。”［4］而科恩(Joshua Cohen)则认为，协商民主是“其成员通过公共协商支配自身事务的社团”，其中，“通过公共讨论和推理来保证规则的正当性和社团条件的存在”。［6］正如博曼所说，所有的人都在谈论协商，但是没有人能说出它是什么，或者它怎样才能在真实的社会状况下发挥作用。［7］前言但根据多数协商民主的支持者的说法，当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自利和有局限的观点，反映的是公共利益或共同利益的时候，政治决策才是合法的。

2.关于协商民主的目标与实质

博曼认为，由于代表制度不一定能够提升公共舆论，投票不能解决负责社会中偏好不一致和发言权不同等的问题，所以，作为交换理性的对话过程，“协商的基本目标是解决冲突，在行动者间恢复合作并在他们的活动中恢复协作。”［7］37但马修·费斯廷斯泰因(Matthew Festenstein)认为，严格地说，民主协商的目标并不是要产生对公共利益的信仰，而是提出一个能共同接受的建议。［8］12而在哈贝马斯(Habermas)看来，公共协商的目的不是妥协，它只是在不会很快达成一致的条件下接受它们;它的目的是产 生 客 观 上 的 理 性 结 果。［8］22－23梅 维 · 库 克(Maeve Cooke)认为，公共协商是一个公民参与的认知的过程。这一过程将合法性与正当性之间差异最小化。公共协商的过程而不是结果才是政治自治的关键。“因此，期望理性正当性的公共过程——我称之为理性责任——构成了协商民主的核心。”［8］39朱迪思·斯夸尔斯(Judith Squires)则把协商民主仅仅视为是赢得决策合法性的一种途径。“协商民主的倡导者认为民主思想的关键在于偏好的转变，而不是偏好的简单聚合。协商民主背后一个基本动力是相信人们会在与他人的讨论中，不断调整自己对社会的看法。所以民主参与的关键是创造，而不是发现和聚合公共利益。”［8］81

3.关于协商民主的基础与条件

古特曼和汤普森(Gutmann，Thompson，1996)认为，协商得以展开需要事先排除那些否认政治平等(比如种族争论)和不尊重人类团结原则(比如主张无限制的治安权)。协商参与者必须信奉互惠、公开和责任等主要协商原则。罗尔斯(Rawls，1989)也曾详细阐述一系列协商条件来确保讨论的合理性，他把基于利己主义、偏见、意识形态，或攻击其他协商者的核心特征的论点一概排除在外。詹姆斯·博曼提出了保障协商民主合法性的最低条件，即非专制(non-tyranny)、平等(equality)和公共性(publicity)条件。［7］31非专制就是不依赖于给予某些团体不适当影响的非法强制和利益。非专制主要是通过权力分立和法律保障的权利来实现限制权力分配的制度要求。它能保证决策真实地反映协商过程:没有任何团体能自动取胜，也没有任何团体必须接受一个带有额外负担的决策。［7］32协商中的平等必须强到足以保证将所有公民包容在协商之内，并将外在的或内生的影响，如权力、财富和已有的社会不平等排除在外的地步。合适的平等条件涉及的就是扩大接近协商领域的机会，引入自由而开放的对话，为使得参与者的理性在商讨中受到重视的有效发言设置所必需的最低限度。［7］33公共性构成和主导民主协商所必需的社会空间:公共领域。在许多协商情形中，公民协商关系的是公共利益或社会生活的共有特征。公共性在三个层面上发挥作用:它创造了协商的社会空间;它主导协商过程和产生协商中的理性;它提供了判断共识的标准。［7］34更简单地说，对话机制和平等是成功的公共协商离不开的条件。［7］201

总之，协商理论家已经罗列出一系列确保协商程序公正性的严格条件。虽然这些条件常被说成是一系列的基本权利，实际上它们反映的是对协商的基本的规范性要求与限制:将利害相关者包容进来，包括同等机会参与协商、在决策方法和议程决定上的平等在内的实质性的政治平等，以及要想理解讨论的问题和他人的看法就得进行自由公开的信息与理性交换，等等。［9］307这些规范性条件不但使得一个话语公共空间成为可能，而且也指明了公共空间之中的内在成分:协商是如何通过辩论、商讨和说服的条件和方法得到最好的促进的。辩论、商讨和说服的本质就是杜威所说的“公众的问题”(the problem of the public)。［7］16古丁(Coodin，1992a)同时还指出，公民们要想有效地参与公共协商与对话，许多“自主能力”(self-governing capacities)也是不可少的，包括理解力、想象力、评估力、欲求力、讲述力以及对修辞和辩论的运用能力等等。［10］105另外，由于协商民主的参与者是基于所有参与者都能接受的道德理由来维护他们认可的公共利益，因此，协商民主也对我们的品性提出要求，即我们要抱着足够开明的心态参与讨论，并能够接受他人的观点。［8］82

4.关于协商民主发生的领域与范围

许多协商民主论者认为，自由国家的制度——宪政大会(constitutional assemblies)、立法、司法以及公众听证等制度——是协商民主得以进行的最为重要的空间。约瑟夫·毕塞特(Joseph Besett)相信，在很大程度上，国会能胜任协商的任务。在把美国宪政当作确保有效公共协商的一系列原则的阐述中，他首创使用了协商民主一词。罗尔斯(Rawls，1993)认为，受公共理性指导的协商仅仅与宪政事务相关，与立法等影响宪法的事务相关。他把美国最高法院看作协商机构的范本，认为它是美国政体中最好的也是最适合公共理性发挥作用的空间。古特曼和汤普森(Gutmann，Thompson，1996)明确呼吁在宪政安排下展开协商，而这些宪政安排本身就是通过协商手段来建构的。但在哈贝马斯看来，公共协商，无论在正式的有组织的政治决策和立法过程中，还是在公共领域无政府状态的意见形成过程中，都是很重要的。［8］30

受哈贝马斯影响的协商民主理论家都强调公共领域中的协商，都对协商与国家间和国家内部所作的公共决策之间的联系提出了一些主要的问题。博曼(Bohman，1996)指出，“公共理性不是在国家中发挥作用的，而是主要在自由和平等的公民所在的公共领域中起作用的”。在德雷泽克(Dryzek)看来，协商可以发生在代议制及法律体系中，但是它们不是进行协商的唯一场所。同国家相比，公民社会中存在更多的协商民主生活。因为在公民社会中人们可以选择自己想要的公共生活并解决他们共同面临的问题。作为推进民主化进程(尤其是协商性民主化进程)的大本营，公民社会通常显得比国家更有吸引力，其原因就在于公民社会受到的限制相对较小。公民社会不必将自己的目标和利益屈从于对职位或包容机会的追求，更没有理由压制那些“麻烦制造者”。考虑到协商民主的真实性要求协商能够以非强制的方式来激发人们发表意见，因此，即使存在若干强制性行为体的“干扰”，它对公民社会的渗透作用也要比它对国家的渗透作用弱得多。［2］96

5.关于协商民主与代议民主的关系

威廉·赖克(William Riker)指出，投票的作用仅仅在于它为选民们提供了一个能够定期罢免专断者的可能性，因而是最低限度的民主。在此意义上，转而追求一致的同意而不仅仅是寻求对个人偏好进行简单聚合的协商就是必要的。［2］29戴维·奥斯顿－史密斯(David Austen-Smith)认为，虽然某个人的谈话和言论不能改变其他人的偏好，但它却能传达一种信息。政治中的谈话及言论本身就具有策略性的意义。而“只有当谈话及言论改变了个人关于自身行为将如何影响结果的信念时，谈话及言论才具有潜在的影响力”。［2］30但协商民主根本谈不上是一个完整的“民主模式”，而只是整体的一部分。协商民主仅仅是赢得决策合法性的一种途径。任何普遍的民主理论都不会仅把目光盯在协商上，因为总需要进行决策。正如埃尔斯特所说，别的先不考虑，仅仅是时间限制，就已经使协商绝对不可能是达成集体决策的唯一程序，它总是需要投票或讨价还价或两者一起作为补充。［5］5朱迪思·斯夸尔斯指出，在使用“协商民主”这个术语并把它和“聚合民主模式”相比较时，已经暗指这是两个相互竞争的模式，而且前者应代替后者。但是如果仔细考虑支持协商的大部分观点及其诸细节，就会发现他们主张的不过是以协商丰富聚合民主。换句话说，“协商民主”理论并没有直接否定代议制民主的自由民主承诺，相反，它主张以能鼓励互动讨论和偏好转变的其他制度来补充这一承诺。［8］79为此，杰克·耐特(Jack Knight)和詹姆斯·约翰森(James Johnson)提出了一个关于协商和决策关系的模式。在其模式中，首先进行民主协商并推动偏好发生转变，接着引进意见聚合的程序，把转变后的偏好转变成结果。［11］286这一模式提供了对协商和决策关系的一个明确解释:如果要达成决策，则协商必须终止从而引入聚合程序。根据这一说法，民主协商是在寻求真理，而多数人投票则是为达成决策而打断这种寻求的过程。［8］86

6.关于协商民主面临的难题与挑战

尽管协商民主得到许多民主理论家的肯定，但它仍逃不掉有力的批判。来自现实主义者的批判指向协商理想和现存民主实践之间存在着的巨大和似乎不可逾越的鸿沟。他们质疑:一个本质上小而慢的协商团体如何治理庞大而复杂的社会?在一个许多决策须在短期就决定而没有咨询大众，更别提协商的社会中，它如何起作用?此外，即使协商集会在决策中是可行的，但如何相信参与者会遵守规范性协商原则而不是为一己私利操纵制度呢?而且协商民主要求参与者都拥有很高的社会责任感，但我们所熟知的政治表明，它吸引着具有马基雅维利式品性的人，并且奖励那些据此品行行动而获取最大收益的人。［8］140协商民主运行所需要的政体和社会基础以及个人能力条件近乎苛刻，协商政治伦理层面的应然性与现实政治实践的实然性之间差异太大，导致协商民主践行困难甚至走向它的反面。

来自社会选择理论的批判认为，协商民主假定从协商过程中能产生类似于普遍意志的东西只是个幻想。“不管集体协商的程度有多深，如果最终要达成一项协议，那么，选票在某种程度上还是不得不按人头来计算，没有哪个民主模型可以不通过集体来实现，因为根本就不存在这样的民主理论模型。”(Saward，1998)也就是说，民主协商的结果最终还是要通过投票来实现。是投票结果而不是讨论协商的结果赋予了政府统治与治理国家和人民的权力。［2］31

来自差异民主论者的批判认为，协商民主并不是在多元社会中达成集体决策的公正方法。它认为协商民主歧视那些历史上的弱势群体，如穷人、少数民族、妇女等。协商并不是一个中立程序，而是偏向带有某种文化特征的人群，尤其是白人中产阶级男性。哈佛大学的教授彼特·伯克维茨(Peter Berkowitz)评论说，“由于协商民主会使权力从人民手中转移到最好的协商者手中，所以协商民主……实际上是一种知识分子的贵族统治。在实践中，权力可能流向牧师、董事、教授和学者以及所有能用高超的协商艺术说服别人接受自己权威的人的手中”。［12］爱丽丝·扬(Ilis Young，1996)指出，协商民主论者忽略了强调协商所带来的“内部排斥”的后果。她谴责说，协商民主为一些类型的演说提供了特权，使之获得了一定类型的权力。“将演说特权的差异和其他社会特权的差异联系起来”，使“女性和少数群体的演说文化”处于不利的地位。［2］57林恩·桑德斯(Lynn Sanders，1997)认为，在协商环境里造成排斥和压制，部分原因在于有些人擅长制造争论，所以，可能容易被别人听到自己的声音，然而其他人就不那么容易让别人听到自己的声音。［2］56“……更准确地说，关键在于文明的协商价值具有一种安抚效应，它可以抑制那些弱势群体的举动。”［2］56协商民主形式上应该是包容的，即民主论坛允许任何人进入并发表演讲。但如果辩论的本质是偏向某一群体而牺牲其他人，那么实际上它就不具有包容性了。同样，如果协商设置时所考虑的理由不是从每个成员出发，而只是为特殊群体或联盟团体服务，其结果就是不理性的。理性失败的协商自然是不具有合法性的协商。“因为凭什么让弱势群体接受一个依赖于其不能同意的争论方式和理由的程序为合法的呢?”［8］141－142

难怪，詹姆斯·博瓦德在论述协商民主及其理论缺陷时这样写道:指望讨论就能解决人们之间的分歧的想法是非常荒谬的。协商民主的最大危险就是它造成了人们能控制利维坦的错觉。事实是，政府拥有的权力越大，施害者和受害者之间协商的成果就越少。协商民主是把激进主义伪装成温顺规则的良方。它的目的是抚慰公民，而不是约束政客们。赋予人们讨论的权利并不能代替给予人们的自由。协商民主支持者的最大的“罪行”就是夸大了政治过程的地位。如果某种改革并没有给公民制约政府提供一种有用且有效的手段，那么它就没有任何价值。凡是使温顺增加的东西都在助长奴役和压制。而协商民主就是理想主义的主张如何使奴役神圣化的典型例证。［12］

即使在协商民主论者看来，他们的理论在许多关键问题上同样遭遇难题。如在回答“为什么我要参与协商”时，米勒认为，是国家认同提供了促使我们承担协商责任的驱动力量。而费斯廷斯泰因将承担协商的责任理解为公民相对于他人的特殊责任，其责任特征源于这种公民联系的价值。［8］58又如，公共理性是协商民主的关键，但什么是公共理性呢?学者们说法不一。在精英政治和多元竞争性民主根深蒂固的西方社会，自由主义与社群主义并不能在所有人都同意的公共利益的“共同的善”这个问题上达成一致，这无疑极大地消蚀了协商的公共理性基础。须知协商是需要一般性前提的，但在充满差异的世界里，我们很难找到大家都能接受的中立前提。再如，尽管哈贝马斯很早就提出协商民主的双轨模式，认为协商应该在正式协商及决策制度(议会和法院)和公民社会中非正式公共领域内产生，但朱迪思·斯夸尔斯分析发现，因为双轨模式在很大程度上存在于理想的理论范畴内，几乎不包括任何制度设计，因此两条轨道的区分并未就如何建立和监督这两种公共领域间的联系提供多个指导。因此，为了肯定对包容性、理性和合法性的论述，协商民主理论家应走出理想的理论范畴，集中关注复杂的制度设计。［8］99

以上关于协商民主理论的论争涉及了协商民主的诸多议题，无疑是西方学者对协商民主理论较为系统和深入的研究成果的反映。尽管这些论争是在西方的语境中进行的，但它们对协商民主的价值目标、真实性及其可行性所做的极为有益的探讨，同样对推进中国的协商民主具有重大的借鉴和启发意义。

二、对中国协商民主的启示

毫无疑问，经由平等协商和广泛参与的民主才是真实的民主。广泛与平等的协商真正贯穿于公共决策中，政策的合法性就会得到很大的提升。必须看到，真正的协商是需要一系列严格的政治社会条件和协商者应具备的相应个人能力来保障的，其基本前提是公平法治下无压制的自主公民与自由开放社会。更重要的是，人民当家作主的协商形式和协商过程必须通过实质性的制度加以实现。这样，才能避免协商民主理论的空谈，不至于使协商民主流于形式，不至于使协商民主沦为专制的工具。

不同于西方的是，中国倡导和推进协商民主不是因为要弥补代议制民主的不足，而是将协商民主视为与选举民主相并列的一种民主形式。2006年2月，中国共产党通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”［13］十八大报告进一步强调:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”［14］26尽管有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的实践，近年来在地方治理过程中也进行了诸如“听证会”、“民主恳谈”之类有益的探索，但必须清楚地认识到:目前中国的选举民主尚待完善，以限制权力和保障权利为核心的社会主义法治建设任重而道远，基于人权与公民权的事实上的平等与政治自由亦未完全实现，公开透明、自主参与的公共政治生态尚未最后形成，作为协商大场域的公民社会因受传统全能主义的束缚和政策性的制约而发展缓慢。凡此种种，事实上限制了协商民主在更宽领域的展开，并影响甚至偏离了协商民主真正的价值目标。

笔者认为，要使协商民主成为更具实质性民主意义的新型民主形态，当下需要夯实的应该是巩固的民主的基础。就目前中国的政治发展而言，重点应该从以下三个主要的方面来着手:

首先是健全和完善人民代表大会制度。协商民主的根基是人民代表大会制度。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，是协商民主得以进行的最为重要的空间。作为我们整个社会主义国家权力的核心，其功能与作用的发挥，直接影响着整个社会主义国家制度运行的规范性、有效性和权威性。没有人民代表大会制度的健全和完善，就不会有真正意义协商民主的推进。健全和完善国家制度体系的本质，就是在法律和制度上全面规范人民代表大会与一府两院的关系，使人民代表大会真正拥有监督一府两院的制度体系与工作机制，从而将整个国家制度的建设真正全面纳入宪法和法律的范围。今后健全和完善人民代表大会制度所应该突出的有三方面:一是要完善选举制度。扩大直接选举，提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，保证代表的普遍性和人民性。二是要完善代表联系群众制度。在人大设立代表联络机构，使代表真正与选民联系起来，为民意表达提供一条畅通的根本的途径。三是要加强监督职能。加强人大的立法监督、对行政行为的监督、对司法的监督和对国家机关组成人员的监督，保证依法治党、依法执政、依法行政和司法公正，实现对公权力的制约和对公民权的保护。四是要健全组织制度。要设立违宪审查委员会，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，增强依法履职能力，提高为人民服务的水平与效率。

其次是加强社会主义法治建设。法治是现代国家和社会治理的根本方式，也是实施自由、平等的协商民主的前提性条件。法治的基本要求是立宪、行宪，确权、保权，其核心是治官。法治是按照宪法和法律的要求治理国家，是要政府和国家机器依法行政，包括政府的组成、权力的行使必须按照法定要求、法定程序和规则进行。法治限定了政府及其公职人员的自由裁量权，明确了公民享有的正当权益及其法律保障。法治确保法律面前人人平等，排斥掌握公共权力者的特权。社会主义民主政治制度建设必须通过制度化、规范化和程序化的法治途径来加以推进和保障。为此，政府必须确立宪法至上的观念，构筑和健全法律体系，完善行政法治的程序，创新公共权力监督机制，确保实现司法独立。社会主义法治建设正是通过确立和践行社会主义宪法和法律的权威，通过确认和保障人民主权和公民的各项权利，通过改善政府职能和明确政府责任，致力于一个公平正义、平等自由、繁荣和谐的社会的建构。

最后是培育协作型公民社会。公民社会是实施协商民主的大场域。公民社会是指存在于国家之外的自愿成立的正式和非正式的社会团体和网络。作为国家和社会之间的一种媒介物或双向传送带，公民社会决定着单个公民和正式的政治制度之间的关系，因而发生着潜在的关键作用。一个活跃的公民社会可以通过传送民众中各种不同部分的需要和表达他们的利益而有利于改善民主政体的运作。一个与政府协作的公民社会为公民提供参与活动的“非政府组织”和“公共领域”的平台。它不仅能够动员和集中大量的社会力量和资源来参与国家建设，而且在政府作用力相对薄弱的领域中拥有很大的能量，能够帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题。但是，基于历史传统和政治体制的原因，中国公民社会在发育成长的同时也面临着来自其制度环境的许多问题和困难。为了促使正在兴起的中国公民社会更加健康有序地发展，政府应当在深刻认识公民社会发展规律的基础上，进一步转变对公民社会的态度，对公民社会给以正确的定位和合理的分类，加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策，从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面对民间组织既积极支持、热情帮助，又正确引导、合理规范，营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境，使公民社会更好地与政府合作，齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。

［1］ 铁锴，王振亚.论协商民主的政治基础及社会条件［J］.河南大学学报(社会科学版)，2007(6).

［2］ (澳)约翰·S·德雷泽克.协商民主及其超越:自由与批判的视角［M］.丁开杰，等译.北京:中央编译出版社，2006.

［3］ (美)詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主:论理性与政治［M］.陈家刚，等译.北京:中央编译出版社，2006.

［4］ J.Bohman and W.Rehg.Deliberative Democracy［M］.Massachusettes:MIT Press，1997.

［5］ J.Elster.Deliberative Democracy［M］.Cambridge:Cambridge U-niversity Press，1988.

［6］ A.Hamlin and P.Pettit.The Good Polity:Normative Analysis of the State［M］.Oxford:Basil Blackwell，1989.

［7］ (美)詹姆斯·博曼.公共协商:多元主义、复杂性与民主［M］.黄相怀，译.北京:中央编译出版社，2006.

［8］ (南非)毛里西奥·帕瑟琳·登特里维斯.作为公共协商的民主:新的视角［M］.王英津，等译.北京:中央编译出版社，2006.

［9］ Robert Dahl.Democracy and Its Critic［M］.New Haven:Yale University Press，1989.

［10］ Joshua Cohen and Joel Rogers.On Democracy［M］.Harmondsworth:Penguin，1983.

［11］ Jack Knight and James Johnson.Aggregation and deliberation:on the possibility of democratic legitimacy［J］.Political Theory，1994(2).

［12］(美)詹姆斯·博瓦德.协商民主及其理论缺陷［EB/OL］.http://www.aisixiang.com/data/19804.html?page=2.

［13］中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)［EB/OL］.http://cppcc.people.com.cn/GB/34952/4155357.html.

［14］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京:人民出版社，2012.