构建党内“三权制约协调”机制问题研究综述

靳晓光

(辽宁对外经贸学院， 辽宁 大连 116052)

2002年，党的十六大报告提出“加强对权力的制约和监督”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”，［1］35为建立权力制约监督机制指明了方向。2007年，十七大报告提出的“完善制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”［2］33(以下简称“三权制约协调”机制)则进一步丰富发展了十六大的思想，明确了我国党政权力结构和运行机制构建的基本思路。2009年，党的十七届四中全会提出要“健全权力运行制约和监督机制”、“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”［3］36，进一步贯彻落实了十七大的权力制约协调思想，在党内权力结构布局方面率先践行，将党内权力划分为决策权、执行权、监督权三部分，三者制约协调，有效运行。2012年，党的十八大进一步强调要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。中国共产党是执政党，在我国的政治体制中处于主导地位，探索在党内构建“权力三分”制约协调的模式，对于解决权力过分集中，克服腐败，推动我国的政治体制改革等具有十分重要的意义。近年来，一些学者对党内权力结构和运行机制问题进行了探讨，提出了不同的观点和看法，本文尝试对此进行梳理和综合，以期对推进学界在该问题上的深入研究有所裨益。

一、为什么要构建党内“三权制约协调”机制

(一)是运用分权制衡理论制约权力的需要

权力具有扩张的本性，“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”［4］154。没有制约的权力必然带来灾难，这一点早已成为普世价值，为现代文明国家所笃信，在国家政治、政党政治等实践中得到充分运用。权力分立与制衡思想可以追溯到古希腊，亚里士多德、波里比阿的理论中均包含此方面的内容。洛克是资产阶级分权学说的首倡者，提出了立法权、行政权与外交权分立制衡的思想。孟德斯鸠是三权分立学说的真正创立者，提出了立法权、行政权、司法权三权分立制衡的理论。此后，美国的潘恩、杰斐逊等人丰富完善了这一理论，并将其付诸实践。西方国家，如美国、英国、法国、德国等在政体的设计上均渗透着分权和制衡的思想，三权分立的精神已经得到资本主义国家的广泛认同。“三权分立政体不适合中国，但是三权分立政体体现出来的分权制衡思想，是人类共同的精神财富”，“三权分立政体在中国不可行，但权力分立和制衡却已超越了姓‘资’姓‘社’的简单划分，成为了防止权力滥用的重要思想武器”，［5］24因此，构建党内“三权制约协调”机制是人类共同精神财富——分权制衡思想的运用。

(二)是解决目前党内权力在运行中存在的系列问题的需要

学者们认为目前我国党内的权力在客观上存在结构不合理、配置不科学、程序不严密、制约无效力等问题，亟待解决。如，孙晓辉认为目前党内“三权”高度集中、权责不清、缺乏分解。［6］95李景治认为目前党内权力有待进一步分解，监督机制有待进一步加强，权力制约协调的具体制度有待进一步完善。［7］44张英认为权力过分集中和制约失效所导致的失控和滥用是目前党内权力配置存在的最大弊端。［8］129综合学者们的观点，目前党内权力结构和运行存在的问题可以归纳为以下三方面:

1.决策权虚化。学者们认为由于在同级党组织中拥有最高决策权、监督权的党代会每五年召开一次，间隔时间较长，其履责的时间短，且开会时人数众多，其决策、监督作用的发挥十分有限，事实上党委会取代了同级的党代会。［9］50“党的各级委员会实际控制了代表大会的全过程，虚化了它的权力”，［8］129属于党代会的重大决策权旁落于党委会，［6］95“党代会徒有虚名，不受重视”。［10］128－129实际上，在目前党代会非常任制背景下，党的委员会虚化了党代会的权力，而自身又被常委会所虚化。由于全委会每年开会的次数有限，在闭会期间，由常委会来负责日常工作，以保证党的正常运转，于是，党内权力实际上集中于常委会，常委会成了事实上的最高权力机构。［11］90

2.执行权强化。党的委员会是党代会的执行机构，行使执行权。但是，从目前的实际情况来看，党内权力高度集中，党委会的权力被强化。在“五年一度的党代会闭会期间，党的委员会实际上集党内的决策权、执行权和监督权于一身，三位一体，成了一级党组织中的唯一领导机关”。［10］128－129“党委实行‘议行合一’的领导体制，于是各级党委既是决策机关又是执行机关，同时由于实行党内纪检双重领导体制，使得党内监督机关也在其领导之下，集党内‘议行监’三权于一体。”［12］55“党内决策、执行与监督权力过分地集中于各级党委，是党内权力配置中存在的主要缺欠。”［13］114－115

3.监督权弱化。根据党章的规定，党代会和党内的专门监督机构——纪律检查委员会行使监督权。在实际工作中，这两个机构行使的监督权由于种种原因被弱化。党代会作为党内权力结构的核心，权力的源泉，应该是最重要的监督主体，而事实上其作用却被严重忽略。［9］52人们重视纪委的监督，而忽视党代会、全委会对常委会的监督，忽视决策权对执行权的监督。［7］44这种倒置的党内权力隶属关系，致使党代会对党委会、常委会及主要领导人的监督成为空谈。［14］17专门监督机构——纪委由于实行双重领导体制，同时接受同级党委和上级纪委的领导，其独立性受到严重影响。［15］56党委控制同级纪委的人财物权，大要案的立案、查处纪委须先向同级党委汇报，并由同级党委论定。此外，纪检人员的福利待遇、家属的工作和生活都受当地领导机构的直接管辖，此种错位的人事和利益关系严重影响了纪委的独立性，纪委对同级党委的监督作用无法有效发挥。［14］17

(三)是加强党的建设，提高党的执政能力的需要

中国共产党是执政党，是国家的领导核心。中国的事情关键在于党。十七届四中全会通过的《中共中央关于加强改进新形势下党建若干重大问题的决定》指出，党将长期面临执政、改革开放、市场经济、外部环境等复杂、严峻的考验，必须居安思危，增强忧患意识，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，因此，党必须进一步加强和改进自身建设，进行自身制度的改革。从这个意义上来说，构建党内“三权制约协调”机制，对执政党来说意义重大。

1.是总结历史经验教训，加强党的建设的需要。在国际共运史上，马克思、恩格斯开创了决策权与执行权分权制衡的体制，列宁延续了这一优良传统，建立了分别由党代表大会(及党代表会议)、中央委员会、中央监察委员会行使决策权、执行权、监督权的分权制衡制度。斯大林打破了分权制衡的体制，将党和国家的最高决策权、执行权和监督权集于一身。该种体制造成了数不清的悲剧，为日后苏共和前苏联的垮台留下了隐患，同时也贻害模仿其模式的其他执政党和社会主义国家。［16］10－13苏共党内权力的过分集中，制约了民主的发展，“出现了斯大林时期的个人崇拜、赫鲁晓夫时期的唯意志论以及勃列日涅夫时期盛行的公开腐败和堕落……这应该成为中国共产党牢牢记取的沉痛教训”。［17］53－54建国以来，中国共产党的重大失误，如反右派、大跃进、文化大革命等的发生，追根溯源，都是由于权力高度集中，缺少制约监督所致。邓小平曾深刻地指出:权力过分集中，不适应社会主义的发展，长期以来，对此缺少足够认识，成为文革发生的一个重要原因，为此我们代价沉重，现在必须要解决。［18］329

2.是保持党的先进性，提高党的执政能力的需要。“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有”，［19］36要保持党的先进性，必须提高党的执政能力，这一点学术界、党内外已经达成共识。邓小平同志早就已经指出:“党要受监督，党员要受监督”，“在中国来说，谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕”，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。［20］270“健全权力运行的制约与监督机制对于提高决策的科学性、避免出现重大决策失误有着积极意义”。［21］165

3.是保持党的纯洁，防止腐败的需要。目前，党内存在的腐败现象已经成为党的一大“毒瘤”，正在侵蚀着党的肌体，动摇着党的执政基础，反腐败已经成为党的一项重要任务，不反腐，党将走向覆亡。关于腐败的危害性和反腐的重要性等问题学术界已经有了充分的认识。于雪丽认为腐败会践踏党的先进性、破坏经济建设、损害广大人民群众的根本利益、破坏社会稳定，影响党的执政能力，削弱执政成效，动摇执政基础，增大执政风险。［22］35周明认为“党内腐败现象盛行，就会直接影响党的执政能力和效果”，“保持党的先进性必须旗帜鲜明地反对腐败”。［23］27关于腐败的根源，谢鹏程认为“腐败的滋生和蔓延，是权力失控和失范的表现。既有权力过分集中的问题，也有对权力的制约和监督不到位的问题。但是从根本上说，它是由各种不合理的权力配置机制造成的。因此，不合理的权力配置机制构成了滋生腐败的土壤。”［24］廖显辉认为“有社会历史、经济、文化等诸多方面的原因，但是，对现存体制下权力缺乏制约与监督，或者说我们权力体制设计的弊端和党内制度建设的缺失则是其重要根源”，因此，他主张从完善和创新党内权力制约制度方面打击党内腐败。［25］70－71

二、如何构建党内“三权制约协调”机制

构建党内“三权制约协调”机制，必须遵循一定的原则，选择科学、合理的路径。

(一)原则

关于构建党内“三权制约协调”机制应该遵循的原则，学术界的观点可以归纳为以下几方面:

1.分权原则。学者们认为洛克、孟德斯鸠等资产阶级启蒙思想家的分权思想是党内权力配置应遵循的基本原则。中国共产党党内分权不同于西方“三权分立”的制度性(宪政权力)分权，它属于政治过程中的分权。决策、执行和监督三权是组织运行中的权力，属于过程或管理性权力，其间的分权属于管理性分权。［26］101党内权力按不同职能的要求，划分为决策、执行和监督三个独立职能机关，互不交叉，在权力系统平台内合理分工、规范运行。［6］93－94学者们认为党内分权必须科学适度:庞洪铸认为决策权、执行权、监督权相对分立，不是绝对的分权，是通过分工负责形成的协调关系。［26］101陈兆红、刘玉靖认为分工分权一定要恰到好处，要分权有据，分权有度，分而不散。［27］56谭健也认为“分解权力要适度，不宜过细过繁”。［28］44

2.制衡原则。孙晓辉认为党内权力制衡就是要限定、规范和控制党内权力运行边界，分散权力，规范分解异化权力中心，使不同权力主体之间相互约束、牵制，防止权力运行失常。［6］93－94谭健认为“权力配置的制衡原则，既能避免权力被滥用，又能保证权力的行使指向于组织目标的实现”，但是在实践中要慎重，以避免由于制衡而导致的效率低下，他主张在操作过程中要“根据分权和各自的职权来设计权力运行程序，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，实现分工明确、各负其责、权责统一”。［28］44

3.逻辑性原则。政治权力的运行必须遵循一定的逻辑原则。张书林认为政治权力除了具有工具性、层次性、对象性等特征外，其更深层次的特征是逻辑性，即权力来自谁就应该服从谁、对谁负责、为谁服务。党内权力从本质上来说也是一种政治权力，其运行也必须遵循这一逻辑法则。党代会、全委会、常委会之间的权力关系也必须按此法则展开。［11］90－91政治权力的逻辑运行原则实际上是权力来源合法性的一种体现。张萌认为在政治权力的母、子系统之间，在各子系统之间，存在着内在的逻辑联系。如果两个系统按两种逻辑运作，必然会发生矛盾、冲突。目前，在有些地方进行的党代会常任制试点中，出现了党代会的常设机构挂靠在党委的组织部门的现象，与党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的职能、性质和地位不符，难以发挥作用，实际成了党委的“民意机构”。这种设计就违背了权力的逻辑性原则，其结果必然会导致形式化、表面化现象的出现。［29］44

4.合法性原则。合法性原则是权力运行机制构建的逻辑起点，是最基本的原则。学术界一般认为政治权力的合法性包括两个维度，即经验性的合法性和规范性的合法性。中国共产党党章规定，党内的一切权力属于全体党员。党员是党内的权力主体，党内权力机构的产生和运作必须得到权力主体的授权，否则就失去了合法性。因此授权就成为党内权力架构的前提和基础，要求必须落实好全体党员的选择权，必须进一步完善选举制度。牛安生认为在目前形势下，完善党内选举制度应该从三个方面进行:一是完善党代表选举制度。要合理设置、划分选区，明确代表资格;规范代表选举程序，逐步确立党内分层选举的制度。二是要完善党的代表大会和党的全体委员会选举制度。改进候选人提名方式，实行真正的差额选举，取消实际上的“陪选”现象;搭建平台，实行公平有序竞争;改进和规范选票设计和划票方式。三是要加强对竞争性选举过程的监督。设立党内选举监督委员会;严格禁止严重违反党章和选举规则的非组织活动和非法行为;随时启动惩戒和制裁程序;营造强大的、公平竞争的选举舆论。［30］20－22

(二)路径

在构建党内“三权制约协调”机制的总体方案上，学者们基本达成了共识，即要科学划分三权，确定行使三权的主体，明确三权的归属及边界。由各级党代会行使最高的决策权和监督权，由各级党委会行使执行权，各级纪委会行使监督权，党委和纪委向党的代表大会负责。“三权制约协调”机制的具体构建路径如下:

1.决策权。关于决策权的划分，学术界的主流观点是:党代会为同级党组织中的最高权力机关，行使最高的决策权。有的学者认为中央委员会和地方各级委员会也行使一定的决策权，但是它们的决策权是执行中的决策权，是党代会授权下的决策权，党代会和委员会行使决策权的程序和范围有所不同，应该明确界分，避免产生相互影响和错位。

针对目前党内决策权被虚化的现状，学者们认为应该进一步完善党的代表大会制度。完善的重点是实行党代会常任制。所谓党代会常任制，张书林认为应包括党代表常任制，党代会年会制，党代会常设机构的设置、产生及运作制度三个方面的内容。在党代会常任制背景下，要恢复党代会的本来面目:每年必须按时开会;扩大现有职权，既研究、关注战略性、宏观性、长远性、根本性的重大问题，也研究年度性的重大问题;在选举方面，除选举产生同级党委会之外，可直接选举产生同级委员会的常委会和正副书记;在监督方面，除审议和监督“两委”的报告和工作外，还应建立对“两委”委员的罢免和撤换程序。［11］89吴其良认为在党代会常任制状态下，落实好党代会的职权，应该解决好几个制度上的问题:制定《党的代表大会条例》，就代表的产生、代表大会的功能、议程、决策程序等作出明确的规定;建立代表提案制度;完善选举制度和对重要问题的审议机制。［31］20学者们还认为，在党代会常任制下，保障党代会充分发挥作用的关键是党代表直选制度的落实，党代表的知情权、参与权的保障。

2.执行权。关于执行权的划分，学者们普遍认为应该由党的代表大会选举产生的党的委员会来行使。中央层面，包括全委会、中央政治局和政治局常务委员会，地方层面，包括全委会和常委会。在现行的党内权力框架中，全委会处于“双重虚化”状态，既虚化了党代会又被常委会所虚化。要改变这种尴尬的局面，就必须充分发挥全委会的作用，使其成为真正的行使执行权的主体。其具体举措归纳起来主要有:(1)理顺全委会和常委会的权力授受关系，严格界定二者的职权范围。常委会由全委会选举产生，对全委会负责。“全委会贯彻执行党代会的各项决议，向党代会负责，并接受其监督。常委会作为日常办事机构，处理全委会的日常和紧急事务，并就事务处理的情况，及时向全委会汇报。”［32］91(2)增加全委会开会的次数。中央层面，由每年至少一次增加到至少两次，地方层面，由每年至少两次增加到至少三到四次。(3)将全委会由功能性会议发展为制度性会议。张书林认为全委会要真正回归权力本位，就必须完善自身，实现全面的制度化、规范化。［11］92林尚立建议在党委会内设立有关的工作委员会，把党委委员划分到具体的工作委员会，重大决定先由相关委员会提出建议性意见，然后交党委会全体会议讨论决定。［33］293－294这样可有效避免党委常委中个别人对常委和党委会全体会议的影响，又能保证党委会全体会议功能的实现。［33］294(4)建立各种保障制度。孙功认为应该健全全委会的工作制度和运行机制、健全党委的议事规则和决策程序、建立健全党委票决制。［34］139－140李毅弘、张磊认为除了健全党委内部的议事和决策机制、适度增加每年全委会开会的次数，保障会议质量外，还应该充分运用现代传媒和网络技术，增强信息沟通，构筑内部交流新平台，以加强自身监督。［32］90

3.监督权。党代会在同级党组织中行使最高的监督权，党的纪律检查委员会是同级党组织内部的监督机关，行使专门的监督权。目前，监督权相对薄弱，监督体制有待进一步完善。［7］50党代会监督职权被弱化，很难对党委、常委会及其主要领导进行监督;党内专门监督机构——纪委缺少相对的独立性，其监督职能被弱化。［27］55要建立“三权制约协调”机制，必须加强监督权，完善监督体系。加强监督权，学者们认为其基本思路是:实行党代会常任制，设立常设机构，恢复党代会的最高权力机关、决策机关和监督机关的地位。由党代会选举产生的党委会和纪委会分别独立行使执行权和监督权。改变目前的纪委“双重被领导”的现状，纪委会只向同级党代会负责，而不是向同级党委负责，同级党委与纪委是平等的，二者之间没有隶属关系，没有领导与被领导关系。具体来说:

(1)进一步加强党代会的监督功能。李景治认为由党代会选举产生的全委会和纪委会应该向其汇报工作，接受其监督。但党代会如何行使监督权，其监督的对象、内容如何，采取什么样的监督形式、方式等均需要进一步研究。［7］53孙晓晖、郭文亮认为党代会对“两委”(党委与纪委)的监督是自上而下的监督，是授权者对受权者的监督，主要从三个方面进行:通过选举“两委”成员及领导班子实现制约监督;通过审议“两委”报告并在审议中行使质询权、监察权和否决权实现制约监督;通过协调和仲裁“两委”的摩擦和掣肘进行制约监督。［35］35也有学者认为，要充分发挥党代会的监督功能，应该在内部设立监督委员会。许耀桐认为“在党的全国代表大会中应成立一个监督委员会，它是最高监督机构，行使最高的权力监督权。”［36］19任建明认为应该在党代会内部设立分别监督党委和纪委的专门委员会，行使日常的监督，为了防止决策权过大，党代会实行集体领导，主席只有召集会议的权力。［37］36－37蒯正明认为可以考虑在党代会常设机构下设三个专门委员会，即监察委员会、发展委员会和代表委员会。监察委员会主要负责监督、视察党委、纪委及其委员履职情况。［38］49

(2)进一步加强纪委的监督功能。学者们认为充分发挥纪委监督作用的前提是理顺纪委与党代会、党委会、上级纪委的关系，保障其独立性。刘畅认为纪委由同级党代会选举产生，对党代会负责，同时接受上级纪委的业务领导。纪委主要负责对同级两委委员进行监督。纪委的人财物由上级纪委提供，不再受制于同级党委。［15］57张书林认为在党代会常任制条件下，各级纪委实行“双重领导”，即由同级党代会和上级纪委共同领导，以前者领导为主。前者的领导属组织领导、政治领导，后者领导属业务领导和指导。［11］96孙晓辉总结了改革现行双重领导体制的基本思路，即“逐步分解横向领导，建立合理纵向领导”，由现行双重领导体制→新型双重领导体制→垂直领导体制→平行领导体制的逻辑思路进行改革。［6］96除了改革“双重领导”体制外，为进一步完善纪委的监督机制，更好地发挥作用，学者们还提出了以下观点:一是保障纪委的知情权、参与权。张书林认为应该允许各级纪委会列席同级党委的重要会议，并享有发言权，特别是在关涉纪律方面。［11］96刘阳春认为应该适时扩大纪委的监督权力，纪委有权列席党委会议，在涉及党纪问题方面具有“发言权”;对同级党委所辖干部的任免、调动、奖惩有“建议权”;对干部的德、能、勤、绩、廉情况具有向上级党委反映的“报告权”等。［39］60二是强化独立审查权。纪委在监督检查同级党委执行党代会决策时，对执行中的违章违法行为有权进行独立审查，同级党委不得干涉、影响调查取证和判决惩戒。［6］96三是完善“两委”协调机制。党委会与纪委会发生分歧时，可提交党代会年会研究解决，年会闭会期间则可由党委与纪委组成的联席会议协商解决。［11］96要制定实施工序流程制度，加强两委的沟通互动，由纪检委负责检查监督各道工序的操作过程。［6］96

三、党内“三权制约协调”机制的保障是什么

实现党内三权制约协调，需要构建相应的保障机制，关于保障机制的构建，学术界的观点归纳起来主要有两个方面，即制度保障和实践保障。

(一)制度保障

党内权力划分、运行需要制度加以保障。《党章》是党的根本大法，学者们认为，实行党内的权力结构和运行机制的改革，首先，必须对党章进行修订，使改革有法可依。修订主要体现在以下方面:一是实行党代会常任制，明确党代会、党委会、常委会、纪委会的权力授受关系、职权范围和产生办法。蒯正明认为目前的党代会常任制在党章中没有规定，各地的试点缺乏法理依据，处于无“法”可依的境地，在推进过程中对“底线”难以把握，因此经常出现被叫停的现象。［38］47张书林在总结多位学者的观点后指出“在目前党代会常任制试点中，面临着实行党的代表大会常任制缺乏党内统一的理论定位和权威制度支持的无‘法’可依的困境问题”。［40］126－127二是修改党章中关于两个“领导中心”、双重管理等方面的表述，理顺权力授受关系，明确权力界限和职能。孙晓辉认为现行党章中，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”的提法欠妥，这样就会使党内存在两个权力中心，应该予以修改。［6］96刘阳春认为目前党章第43、第44条关于纪委接受同级党委领导的规定导致了纪委对同级党委及其成员的监督不力，也是导致纪委缺乏真正独立性、权威性的重要制度原因。要建立“三权制约协调”机制，必须改革完善纪检体制，建立拥有相对独立监督权的党内专职监督机构。［39］59－60其次，除了修改《党章》外，还应该建立确保“三权制约协调”运行的相关制度。在党代会常任制下，为了确保党代会的权威，需要通过制度来进行规范，因此需要制定《党的代表大会条例》。“由于缺少一个市、县党的代表大会常任制试点工作的暂行条例或规定，就试行常任制的党的代表大会的地位、特点、职能、职责、机构、运行程序、经费和相关制度等方面，作出明确的理论定位和党内法规确认，这就使得各地在具体实践中对党的代表大会的重视程度、制度安排、领导机制、操作程序以及党代会发挥作用的大小都存在着程度不同的差异。”［40］126－127

(二)实践保障

党内权力结构和运行机制的改革是一项非常复杂的工程，学者们认为在“三权制约协调”机制的构建过程中，必须解放思想，大胆实践，在实践中不断进行调适，使之更加科学、合理、有效，实现动态上的平衡。其实，美国、法国等西方国家三权分立的政体也是经过实践的不断调适，才达到今天比较成熟的状态的。任建明主张先试点后推广。试点可从两个方面展开，即先从地方开始，先从实现监督权的相对独立性开始。［37］37王惠琴认为雅安市在党内开展的“权力三分”的改革解决了权力之间缺乏分工制约的弊病，以该市等为代表的改革试点，使中央对党内权力结构问题有了清晰的认识和明确的布局，取得的成果得到了中央的肯定。［41］5庞洪铸认为2009年之后，中央推动的县委权力公开透明运行的试点使得“三权制约协调”机制的构建迈出了实质性的步伐。试点取得了明显的成果，实现了县委权力的制度化约束，保证了权力正确行使，具有重要的示范性意义。［26］102

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