深化怒江林业改革争做全省生态文明建设先行区

□ 怒江州林业局长 李海曙

深化怒江林业改革争做全省生态文明建设先行区

□ 怒江州林业局长 李海曙

怒江州林业局长李海曙（左一）调研片马保护站

改革是怒江发展的重大机遇，是怒江发展的最大动力，是怒江破解发展难题的关键，是推进怒江跨越发展的致胜法宝。党的十八大报告把生态文明建设列为中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的重要组成部分，党的十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。林业是生态文明建设的主体，在美丽中国建设中具有基础性、战略性地位。怒江是一个集边疆、民族、贫困、宗教、山区为一体的民族自治州，是一个生物资源富集、生态保护任务繁重的民族自治州。林业在推进怒江扶贫攻坚、实现与全国全省同步建成小康社会的进程中具有特殊的地位和无可替代的作用，怒江将进一步解放思想、深化改革、推动生态林业民生林业建设再上新水平，争做全省生态文明建设的先行区。

怒江生态文明建设取得显著成绩

改革是解放和发展生产力的根本途径，是林业永葆生机活力的源泉。进入新世纪以来，怒江州摒弃以过度消耗资源换取GDP增长的传统模式，大力实施百万亩林果基地、百万株庭院经济林、百万亩中药材基地、百万头商品畜基地的“四个百万”工程，提出“生态立州”发展思路，把生态建设提高到一个民族自治州“立州之本”的高度来诠释，走“生态建设产业化、产业发展生态化”的科学之路、和谐之路、文明之路；实施“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”的三大生态功能区建设，不断推进立体生态建设步伐，生态建设和保护工作成效显著，改善生态、改善民生作用日益凸显，这是怒江长期改革发展实践的总结，是怒江建成小康社会的必由之路。

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，在进入抢抓美丽中国、新一轮西部大开发、“两强一堡”、整州扶贫攻坚建设的重大机遇期，加快发展生态林业民生林业，增加生态资源总量，提升生态系统功能，做好林业扶贫攻坚工作，已成为怒江林业的核心任务。但是，林业体制机制不顺，林业生产关系不适应林业生产力的发展，全社会经营林业的积极性没有充分调动起来等因素制约着现代林业的发展。改革是解放和发展林业生产力的不竭动力，是破除阻碍林业科学发展的体制和机制性障碍的必由之路，是挖掘林业自身潜力的根本途径，是贯彻落实科学发展观、建立社会主义市场经济体制、促进林业又好又快发展的内在要求。只有不断深化改革，才能解决怒江林业发展的深层次矛盾和问题，促进各种生产要素向林业聚集；只有不断深化改革，才能激发怒江林业发展的活力，调动全社会发展林业的积极性，形成推动林业发展的强大力量；也只有不断深化改革，才能不断推进林业转型升级、提质增效，争做全省生态文明建设的先行区，为云南争当全国生态文明建设排头兵做出积极的贡献。

制约怒江林业发展的难题

怒江州生态区位重要，战略地位特殊，承担着维护国家生态安全的重大责任。但是长期以来，怒江保护的投入与承担的任务极不协调，怒江的生存与发展空间严重受限，生态环境保护与发展的矛盾十分突出。“限制与禁止开发”制约了怒江经济社会的发展，使资源优势难以转化成经济优势，受诸多因素的制约，怒江的经济社会发展受到多重羁绊。

2011年全省乡镇机构改革后，全州所有29个乡镇林业站均划归当地乡（镇）人民政府农业综合服务中心，其管理和服务职能发生了较大转变，原来的林业站工作人员也由农业综合服务中心统一调配，有的已变动了岗位，给森林资源管理、森林防火、造林绿化等林业工作造成了较大影响。另外，自然保护区管理体制不顺，高黎贡山国家级自然保护区和云岭省级自然保护区没有形成统一的管理体制，导致职责错位、缺乏长效投入机制等问题，严重制约自然保护区的管理与保护效率，使管理部门难以充分发挥职能。

深化怒江林业改革

绿色生态是怒江最优的资源、最大的资本，也是怒江生存发展最重要的依靠和最长远的潜在竞争优势。围绕党的十八大关于全面建成小康社会的宏伟目标、党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定和省委、省政府关于争当生态文明建设排头兵的总目标，怒江研究制定了生态文明建设林业行动计划，提出要紧紧围绕构筑中国重要的生物多样性宝库及西南生态安全屏障的战略部署，深入推进“森林云南”怒江建设，重点实施林业十大行动，努力建设完备的生态安全体系、高效的生态经济体系和繁荣的生态文化体系，为怒江争做全省生态文明建设的先行区打下坚实基础。怒江林业部门必须进一步解放思想，增强大局意识、责任意识、紧迫意识，加快改革步伐，以更大的政治勇气和更实的工作举措，加快推进各项林业改革，创新林业体制机制，完善生态文明制度体系，全面提升生态林业民生林业发展水平。

（一）加快生态林业、民生林业发展

“河谷生态恶化区”主要集中在怒江泸水段和澜沧江兰坪段主河道两侧，该区域破损的生态，严重影响了我州的森林生态景观，已成为生态治理的重点和难点。通过实施百万亩植树造林、自然保护区保护等工程，切实扭转河谷生态恶化趋势，建设怒江、澜沧江两江流域生态廊道。加强自然保护区保护体系建设，推进自然保护区“一区一法”的立法，加强自然保护区保护、科研等设施建设。开展生物物种资源调查和生物多样性评价，组织实施极小种群物种专项调查，开展就地保护，强化迁地保护。加强生态系统和保护物种栖息地管理，建立完善的公众教育体系，建立有效的合作交流机制，通过圈养牲畜养殖示范、药用植物现代化标准种植示范、建立社区保护基金等方式创新社区共管和发展模式。加大水、土地、矿产和森林等资源开发过程中的生态环境保护监管力度。依靠科学技术，加快突破两江流域干热河谷困难立地条件造林难题，结合怒江、澜沧江流域两岸宜林荒山荒地、无立木地、陡坡耕地等林业用地植树造林100万亩。重点抢抓国家实施新一轮退耕还林的历史机遇，实施好70万亩陡坡地生态治理工程，以营造生态经济兼用树种为主，重点治理江河两岸、公路沿线、水库周边、主要城镇面山、水源涵养区和生态脆弱区，增加森林覆盖率，减少水土流失，改善生态环境。

（二）深化林业改革

一是推进林权配套改革，赋予农民更多财产权利。按照“改革、稳定、规范、服务、发展”的总体思路，进一步放活经营权、落实处置权、保障收益权，以林权社会化服务体系建设、林权抵押贷款、林权流转为重点，积极推进林权配套改革，盘活林地资源。加强林权管理服务中心标准化建设，建成覆盖全州的林权管理和林权服务信息网络，构建林权管理社会化服务体系，为广大林农提供“一站式”服务。开展“一权不变，两权分离”为主要内容的林权改革，推进林木证和经济林果证发证工作。大力发展以林农专业合作社为重点的新型林业合作组织，规范林权流转，鼓励林地承包经营权在公开市场上向林农专业合作社、林业企业流转，推进林业规模化、集约化和专业化经营，使农民获得更多的林业财产性收入，让农民营造绿水青山，收获金山银山。开展林木所有权和使用权的分离改革，引导林农将分散的自留山、承包林地中具有森林观赏价值的森林景观，通过签订流转合同有偿流转给有经济实力的企业和业主进行森林综合开发利用。在确保不改变林地性质的前提下，创新公益林、商品林经营管理模式，严格管好生态公益林，建立生态林补偿标准稳步增长机制，逐步提高补偿标准，让群众共享“生态红利”，科学经营商品林，加强技术指导和服务，让广大林农共享“经济红利”。

二是加快林下产业发展，全力打造绿色富民产业。牢固树立“不砍树也致富”的理念，在维护生态安全的前提下，以促进农民增收为目的，以提高林地利用效率和林业综合效益为核心，抓好林下种植、林下养殖、林下采集加工和森林生态旅游，做到林木、林果、林药、林花、林菜和林游六个结合，重点发展林、畜、药、菌、菜、果、油、花八种生态产业。按照《怒江州扶贫攻坚总体方案（2013—2017年）》要求，牢固树立“产业兴州”、“产业强州”、“产业富州”的理念，在实施“两江”流域生态修复的基础上，全力打造以草果、核桃、漆树“一草两树”为主的绿色富民产业。在全州现有40万亩草果面积基础上，新建草果种植基地60万亩，力争到2017年，全州草果种植面积达100万亩，并通过加强产品技术研发、品牌打造和市场开拓，努力把草果打造成怒江最具竞争力的品牌和名片。依托丰富的生物物种和立体气候优势，加快建设一批规模化、集约化、标准化的木本油料、中药材原料基地，新发展核桃50万亩、漆树20万亩、油茶10万亩、中药材20万亩。力争到2020年，全州绿色产业产值突破30亿元，对全州农民人均纯收入贡献8000元以上。

三是完善林权抵押贷款制度，推进林业投融资改革。推进林业投融资改革对集体林权制度改革和林业发展意义重大，是实现金融机构、林农、政府多赢的工作。贯彻落实《中国银监会 国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）精神，抓住泸水和兰坪两县被列为省级林权抵押贷款重点推进县的契机，采取加强银林沟通合作、创新森林资源资产评估机制、加大宣传力度等措施，不断创新工作思路和方法，加快推动林权抵押贷款业务。健全林权抵押贷款机制，畅通贷款渠道，扩大林权抵押贷款范围和贷款规模，探索抵押林木购买保险模式和抵押监管机制，开展观赏苗木、经济林木抵押贷款业务。研究建立林地林木收储中心，对逾期不还的抵押林权进行收储，从根本上解决了林权证直接抵押融资的管理难和处置难问题，并通过财政补贴等措施，全面启动火灾、旱灾、冰雹霜冻、病虫害等自然灾害方面的森林保险，化解贷款风险。积极营造有利于金融支持集体林权制度改革与林业发展的政策环境，完善林业贷款贴息政策，推进林业贷款据实贴息，逐步扩大林业贴息贷款规模。要进一步完善政府引导、市场运作、社会参与的多元投入机制，充分发挥资金政策导向作用，吸引民间资本和州外资金投入绿色经济，实现投资主体多元化、运营主体企业化和运行管理市场化。

碧罗雪山白弄湖

四是推进生态文明制度创新，构建绿色发展体系。要把创新生态文明制度体制机制改革作为怒江改革的一个突破口，成为怒江发展的动力，积极探索、先行先试，开展好以“推进生态文明制度创新，建设绿色发展体系”为重点的改革。一要建立森林资源明细账。开展各级各类森林资源、野生动植物资源、湿地资源调查，摸清家底，建设资源动态监测体系，确定资源总量，盘活有效资源，切实保护好森林、野生动植物、湿地等自然资源，为构建绿色发展体系奠定基础。二要划定国土生态空间类别。科学划定生态红线，明确国土空间开发“高压线”，将自然保护区、风景名胜区、森林公园、水源涵养区、生物多样性保护区、生态环境敏感区、生态环境脆弱区等划入生态红线管制区。按照空间类别，保护优先，协调发展，合理开发。三要研究提出森林资源损益表。将依靠森林资源获得的直接收益、间接收益和建设带来的损失纳入损益表，构建领导干部森林资源资产离任审计，建立生态环境损害赔偿制度和责任追究制度。四要完善生态保护建设体系。建立和完善自然保护区保护管理体系为重点，逐步探索和建立以国家公园、物种保护、湿地保护、名木古树、地质公园和古村落为重点的保护管理体系。全面加强森林资源保护管理，构建林业执法新体系。

五要建立森林资源产权制度。以明晰产权、落实权益、加强监管为重点，研究建立健全森林资源资产产权制度。深入研究集体林、国有林、湿地和野生动植物产权管理制度，为理顺产权关系提供依据。抓紧研究森林资源资产化管理、核算和有偿使用问题，为建立森林资源资产化管理制度提供量化标准和基础条件。建立健全林权交易市场，建立符合怒江特点的森林资源有偿使用和生态补偿制度。六要构建林业法制体系。围绕加强生态文明建设的新要求，充分遵循经济发展与生态建设规律，加强怒江生态保护立法工作，注重保护与开发的一致性、协调性、统一性，建立保护与发展相统一的法治保障体系。

（栏目编辑/王佳纯）