浅议安全社区建设中的安全促进项目策划

陈文涛

1.北京城市系统工程研究中心 2.中国职业安全健康协会

自我国引进安全社区工作理念以来，通过10年的发展，我国的安全社区建设实现了从试点发展到规范建设、创新发展阶段的转变，建设工作已成为地方政府强化安全生产“双基”、推动社会管理创新、改善民生的重要平台、提高社会管理效能的重要抓手和安监系统开展群众路线的重要载体。

资源整合、全员参与、持续改进是安全社区建设的核心理念，而策划和实施安全项目是建设工作的关键，建设工作的目的是实现社区安全管理目标和风险控制目标、减少各类事故与伤害，而这根本目标要依靠社区结合实际、因地制宜策划实施项目来实现。

1 安全社区建设中的风险控制

社区事故伤害风险复杂，事故风险程度不一，安全社区建设的核心就是通过各类项目实施来控制不可容许风险，从而减少各类事故伤害，目标的实现是通过不可容忍风险的控制来实现的。安全社区建设基本要求中明确了安全促进项目是建设工作中的主要风险控制方式，但是在现实过程中通过两种方式来控制不可容忍风险或满足居民的需求。

属于经常性或日常工作中常见的不可容忍风险或零散的需求，或较常见的安全问题，只需要完善日常管理机制，强化常态化管理，强化法律法规的落实、落实上级单位的管理要求，明确风险控制方法，实现无缝隙管理。

对于各领域重点问题难点的问题解决和重点需求的响应或对于重大风险或通过日常工作难以解决的问题、较普遍性的问题等需要系统性策划才能控制的风险或解决的问题，需要采用项目控制的方式。

在实际工作，常态管理控制和项目控制并无实质性的界限并在一定条件可以相互转换，例如整合、完善特定问题的干预措施实现项目化运作；项目化运作建立长效机制可以转化为常态化管理等，二者的区别和联系，见下表。

表 日常安全管理和项目控制的区别和联系

2 项目控制策划流程与实例

2.1 项目策划流程

（1）明确问题。对各类领域开展安全诊断和需求分析，了解该领域的基本安全状况，采用管理评估、隐患排查、入户访谈、事故伤害数据收集分析等方法确定该领域的重点难点问题，并依据风险严重程度、社会关注程度、社区实际条件等来确定需要干预的问题（高风险人群、高风险环境、脆弱人群），并对需要项目控制的问题进行优先度排序。

问题认知是个相对复杂的工作，在确定问题时除了要考虑问题的严重程度之外，还受到地方经济条件、社会发展水平、安全保障条件等诸多因素的约束，要综合考核问题的风险程度、地方经济发展水平、公众的需求、干预的可操作性和现实性等综合确定。各领域确定需要干预问题可能会比较多，应综合各类因素对其排序，体现项目干预“因地制宜”、“循序渐进”的原则。

（2）问题评估。在确定问题的基础上，对需要干预问题的存在状况进行进一步的识别分析，采用以往事故原因分析、入户调查、危害因素分析、安全检查、KAP调查多种形式，掌握危害因素及分布状况。例如，通过各种定性/定量调查、监测等方法获取该伤害问题的基本信息；通过Haddon矩阵等相关分析工具分析总结危险因素及分布状况等，对问题的严重程度、发生机制、相关方的认知程度、政策环境、管理状况等危险因素进行评估，做到该问题的各类底数清，为针对性制定目标和计划提供信息。

（3）目标计划制定。目标就是要明确把问题解决到什么程度，也为检查项目效果提供依据，目标可分为事故伤害控制目标、风险控制目标和工作目标等，应在了解问题存在的基本状况和社区的资源条件上制定，目标的制定应着重考虑可实现性和操作性，为策划实施项目提供方向。

计划是实现目标的途径，就是说为了实现目标，应从哪几个方面来开展工作，为策划项目提供路径，实际工作中常指“3E”策略（教育、工程技术和管理）和伤害预防“5E”策略（教育预防策略、环境改善策略、工程策略、强化执法策略、评估策略），这两类策略的有效性在很多国家的应用实践中都得到证明，在减少与控制伤害发生率和死亡率方面发挥了重要作用。

（4） 项目策划与实施。依据制定的事故伤害预防计划（“3E”策略、“5E”策略）来策划项目，一般每项事故伤害计划至少对应一个项目。根据策划确定的子项目，选择确定促进工作措施，确定项目及促进措施后，工作组成员就可以严格按照措施任务加以实施。

（5） 项目评估。要开展促进项目实施效果评估，一般包括3个方面，目标的实现情况、工作任务完成情况、措施的有效性和实施情况，明确目标的实现情况或未实现目标未实现的原因，编写效果评估报告或项目总结，明确巩固措施及下部工作计划等。

2.2 项目策划实例

实例之一： 居家燃气安全项目策划。

（1）问题认知：对居家安全领域开展诊断，开展居家伤害调查分析、入户隐患排查、职能部门访谈、居民访谈等，确定居家安全领域需要干预的问题并根据优先度排序。明确居家燃气安全是当前最需要的问题。

（2）问题评估：对确定的居家燃气安全问题开展进一步的识别分析，进一步掌握事故伤害发生的基本信息、掌握问题的严重程度；例如，从人、机、环、管四个方面和事前、事中、事后维度综合进行危险因素分析，并通过各类调查、检查等确定燃气安全危险因素的分布状况，通过问卷调查了解使用人群情况、人员知、信、行情况等；入户排查了解燃气安全设施安全状况；监测和调查了解集伤害问题及其危险因素的信息等。

（3）制定目标和计划：根据燃气安全问题现状和危险因素的评估，明确项目目标，例如，在两年时间内，保持燃气中毒0死亡；燃气安全设施完好率达90%以上；居民安全使用煤气知晓率由45%提高到90%等；明确达到目标事故伤害计划。

（4）策划实施项目：按照教育、工程技术和管理的3E原则策划燃气安全项目并组织实施。成立多部门组成的燃气安全工作组，共同研究制定燃气安全行动计划，建立相关工作检查制度，定期检查设施是否到位、是否合格、是否有专人管理和维护，以组织并实施燃气干预工作等。

（5）按照目标的实现情况对项目进行评估。居家燃气安全项目策划流程，如图1、图2。

图1 居家燃气安全项目策划与实施

3 项目策划实施中需要注意的问题

图2 居家燃气安全计划与项目策划

（1）注重原有项目的完善和延伸。安全社区建设并不是从零开始，安全干预工作也不是完全从头起步，或者说需要干预的问题大多都采取了部分措施，只是项目结构不完整或存在缺陷罢了，例如项目干预多从管理和教育上采取措施，考虑工程技术的较少，从而导致项目结构不完整等，可以在原有干预措施的基础上进行完善提升。

（2）依托相关载体，将安全内容融合结合，提高效能。社区各部门在自己的业务范围内也开展了不同内容的项目，例如民政、妇联、科协等，有的项目非常出色。其中绝大多数都可以将安全内容融合结合进去，或者直接就作为安全项目纳入，例如给为老服务队赋予安全服务的职责等。

（3）“3E”和“5E”策略只是提供了项目策划的途径，在实际应用中项目策划尤其干预措施的选择时仍然要考虑诸多的因素，例如，强调“以证据为基础”，尽量选择已经证明的行之有效或有希望的干预措施，研究治本之策；注重社区自我参与和自助的能力，尽量依靠本社区的力量完成，利于形成长效机制；注重有效性的分析，把达到目的看成是方案是否成功的最主要的目标；考虑可维持性，即项目在原点的维持和扩大到其他点的能力等。

综上所述，安全促进项目控制是社区控制主要事故伤害风险的主要途径，其策划有章可循，但由于策划时考虑因素众多，对基层社区而言仍然是项复杂的工作，需要安全社区骨干人员熟悉项目策划流程并在实践中理解把握。