市级大部制改革中人力资源问题研究
——基于佛山市的调查分析

骆海明

(延安大学 公共管理研究所，陕西 延安 71600)

2008年以来，各个市级政府在不同层面和范围内开展了大部制改革，现已取得了许多成功经验和良好效果。市级大部制改革在一定程度上精简了政府机构，实现了政府职能转变，提高了行政效率。但是，在这些辉煌成绩的背后却隐藏着忧患，比如人力资源问题突出就值得深入研究和思考。本文就是在新一轮市级大部制改革即将开展之际，基于佛山市的调查分析，总结我国市级大部制改革新涌现的人力资源问题及其原因，寻求有效的破解之策，以期为下一轮市级大部制改革提供镜鉴。

一、佛山大部制改革的人力资源问题概况

市级大部制改革是指市级政府在中央大部制改革总体方针指导下，结合本市实际情况，在部门调整中将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，交由一个大部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到降低政府成本、提高政府效率的目标。佛山作为沿海地区的一个地级市，率先开展大部制改革实践。在实践中，“人”的问题成为佛山大部制改革的一大疑难杂症。

(一)基层人员力量薄弱

市级政府实施大部制改革后，基层政府力量薄弱问题日渐暴露出来，改革的成效大打折扣。首先，人员编制存在“倒金字塔”现象。大部制改革一般都严格控制行政编制，以至于行政编制被卡死。在编制控制压力下，市级以下的基层政府部门(包括区、县、乡镇)“事多”“兵少”。比如，佛山市国土资源和城乡规划局要指导区发展规划和统计局、区国土城建和水务局、区环境保护和城市管理局工作。佛山三水区经济促进局与口市经贸局、市外经贸局、市科技局、市信息产业局、市科协等部门有业务对应。按照科学编制的原则，这些责任重大、事务繁忙的工作人员与工作量应成正比。事实上，这些部门事多人少，反映在市、区、乡镇的行政编制上则呈现出依次递减的“倒金字塔”现象。2011年三水区西南街道常住人口为275062人，户籍人口有183045人，行政编制只有95人，其工作人员的工作压力甚大。基层政府人员基数少，只能被迫经常加班加点，导致身体健康受到影响，有些公务员不堪工作重负而选择调离行政机关。其次，基层政府原班人马难以应对新增业务。市级大部制改革将大量事权下放到基层政府，基层部门职能大幅度扩大，管理事务剧增。而基层政府本身就存在人员编制有限、数量紧缺的问题，加上非编制人员又不具备执法资格，因而基层政府部门的原班人马无法完成新工作任务。部分基层政府为了应对新增事务，招聘一些社会人员参与诸如执法一类的工作，而外聘人员的法律、文化素质都离工作要求有较大差距，因而造成执法效果不尽人意，损害政府的形象。佛山高明区、禅城区、三水区、顺德区、南海区政府部门皆反映事权下放后，区镇(街)基层部门人员短缺，不能适应新的工作环境。

(二)领导副职扎推明显

大部制改革的目标之一是精简人员，但在佛山大部制改革中却出现了这样的怪象：机构越来越精简，领导队伍却越来越庞大。佛山各级政府频频出现领导“副职”扎推现象。2013年10月，佛山市政府网站显示市经济与信息化局的领导班子由1名正局长、5名副局长(包括常务副局长、副局长)、1名总工程师、1名检查组长和4名研究员组成。市人力资源和社会保障局则由5名副局长协助1名正局长工作。除了佛山市直机关普遍出现多位领导副职外，区级政府也“不甘落后”，甚至“有过之而无不及”。佛山南海区国土城建和水务局的领导班子成员多达20名，其中1名局长、4名常务副局长、13名副局长，各1名总规划师、总工程师。顺德区环境运输和城市管理局的领导成员由1名局长、2名常务副局长、7名副局长和1名检查组长组成。禅城区政府部门更是设立了强大的二线领导队伍：区人力资源和社会保障局有7名副局长，区人口和卫生药品监督局有9名副局长，区国土城建和水务局有12名副局长，区环境保护和城市管理局竟然有13名副局长。强大的“一把手”副职队伍在精简机构和人员的声势中暗自形成。领导副职过多容易造成“虚职养人”，浪费公共资源。因为增加官员，就会相应地增加为副职领导服务的副秘书长、秘书、司机等人员，进而极大地增加了行政成本。如今，破解现任领导人员安置问题成为了推进市级大部制改革的新难点。

(三)基层人员素质较低

基层政府(包括市级以下的区、县、乡镇政府)人员素质低下成为市级大部制改革的一大瓶颈。第一，基层政府人员学历总体呈现低水平。基层人员长期在公务员队伍的底层从事最具体、最繁琐的工作，政府对其学历并没有很高要求，因而就造成了基层人员学历水平难以适应大部制改革的要求。笔者在调研中得知，32.24%的受访者认为当前佛山基层公务员学历素质不能很好地满足大部制改革的需要。2012年佛山三水区共有9265名在职在编工作人员，其中本科学历有2463名，占26.5%；大专学历有1968名，占21.2%；中专学历有1926名，占20.8%；高中学历有1878名，占20.3%；中专以下学历竟占41.1%。第二，基层政府缺乏专业人才。“专才”在基层政府人员中占很少比例，多为“通才”。基层机关人员素质参差不齐，尤其乡镇部门人员大部分都是“全能运动员”，做的是“万金油”式的工作。市级政府通过大部制改革把大量事务下放给区、县政府，区、县政府又将大量事务交给乡镇政府，这就使区、县、乡镇政府增加了许多下放的新业务。而新业务往往对工作人员的专业性要求比较高。这就势必造成区、县、乡镇人员在业务素质上无法满足新增事务的需求。佛山市环保局反映，由其他部门外调到基层环保部门的执法人员并非专业环保人才出身，学历水平也不高，甚至连最基本的PH试纸都不会使用，承担专业要求极高的环保工作无疑是望尘莫及。佛山市水务局、市统计局、市体育局、市环保局、市人口和计划生育局等部门都反映承接下放事项的基层部门存在人员不熟悉新增业务、无法开展工作的问题。可见，专业人才的匮乏严重影响到基层人员的整体素质。

(四)专业人才流失严重

大部制改革实施后，公务员队伍专业人才流失的形势更为严峻。专业人才的流失不仅改变了公务员队伍的结构稳定性和合理性，也降低了行政效率。总体来说，专业人才流失主要有三个特点：一是人才流失的年轻化。在市级政府公务员队伍流失中，35岁以下的年轻公务员的流失情况最为严重。一般而言，年龄偏大的公务员会因为个人接受新事物、新环境的能力较弱以及对孩子教育等因素的考虑不会轻易选择离职，而年轻的公务员更容易接受新事物和新理念，当他们感到职业选择有误或升迁空间狭窄，就会更愿意寻找新的发展平台。二是高学历的公务员流失。从2008年开始，佛山政府部门的高素质、高学历公务员纷纷辞官下海。佛山禅城区国土建设和水务局、发展规划和统计局自2008年始已有多名高学历的公务员选择到其他民营单位从事管理工作。这些“高材生”的流失一方面损害了公务员队伍的整体知识结构，另一方面也浪费了国家政府为引进人才所付出的成本。三是与市场需求紧密关联的专业人才流失更为严重。在金融、会计、经济、外语、审计等专业的人才流失相对严重，而跟这些专业对口的机关则成为人才缺口的最突出部门。市场对这些专业需求更大、更容易将专业优势转化为市场价值。在目前的市场环境下，专业人才通过市场更能获取更高的经济收入和发展空间。佛山各区水务部门的技术力量不均衡，原因在于部分分局存在专业人才流失的问题。

二、佛山大部制改革的人力资源问题成因

(一)定编不科学，事权与人权脱节导致基层人员力量薄弱

基于“基层人员力量薄弱”的两种表现，笔者认为是由盲目定编和事权下放中事权与人权脱节的失误分别引起的。佛山政府违背依据事务多少和职能大小的原则盲目设置人员编制，该增加编制的基层政府部门没有得到增加名额，人员饱和的部门反倒增添人手。基层人员紧缺的另一个主要原因在于事权下放中人权与事权脱节。大部制改革将大部分具体的执行职能下放到基层政府，基层政府需要更多的人力支持，人员编制必然要随着职能的调整有所侧重。然而，在佛山大部制改革中却忽视了对人员编制的改革，更多的人员力量仍保留在下放政府，承接政府部门编制紧张、人员不足，只能勉强应付工作。

(二)政策盲点让佛山政府在“副职”设置上有机可乘

“一把手”副职的泛滥归结于政策的漏洞。关于地方政府领导职数应该如何设置，多少副职合适这一问题，目前我国相关法律还不能准确地回答。依据现有法律，各地方情况不一，不同省份有不同副职人数，同一个省的不同地级市也不尽相同。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第20条的规定，“地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定确定。”这条原则性的授权给予各省很大的自主空间。各省根据《组织法》出台了具体的机构编制管理办法，但详略程度不一。《广东省行政机构设置和编制管理条例》只是笼统地提出了基本原则，如每年提供机构编制管理的情况报告等，没有详细规定具体人数配置。[1]政策上的灰色地带让佛山政府充分利用其自主性，过多地设置领导副职，造成“官多”“兵少”的局面。

(三)培训与交流机制的缺失让基层人员素质长期处于低水平

市级大部制改革对公务员的业务素质提出了更高的要求，需要他们能及时改变自己的知识架构来适应改革后的工作环境，因此，公务员对学习的需求更是大大增加。然而，佛山大部制改革对公务员队伍的建设关注度不够，缺少相应的公务员培训与交流机制。这就造成了佛山政府基层人员素质没有得到提高。笔者通过对佛山公务员问卷调查得知，53.07%的受访者认为佛山当前公务员队伍的培训与交流机制不完善。佛山市、区、镇三级普通公务员(尤其是市级科级以下公务员)的横纵向交流和职业培训明显不足：市直机关公务员在具体工作中很少有机会接触基层政府；区、镇两级公务员与上级机关的交流也主要是工作往来，与其他区级、镇(街)，以及兄弟城市的接触也主要是业务上指导与协作；市、区、镇三级政府部门都缺乏对工作人员进行定期培训，致使其业务水平无法提升。佛山基层部门人员本身就存在学历水平低的劣势，培训与交流机制的缺失让这些身负重任的基层部门在人员素质上雪上加霜。

(四)晋升空间狭窄让专业人才倍感失望而离去

“出口小、出口少”的晋升空间让更多的优秀人才选择离开公务员队伍。很多部门人员受到专业限制难以跨部门交流，即使能被安置到其他政府部门任职，也会因为专业不对口而无用武之地，这种现象被称为晋升的“出口小”。另一方面，由于在佛山大部制改革中，机构减少并且扩权不升格，除了在基层政府存在着某些领导职数有所增加的情况外，大部分部门间的合并导致领导职数减少，人员仍然不变，这意味着晋升的“出口少”。中山大学课题组关于顺德大部制改革的调研报告显示，43%的受访公务员认为晋升机会少了、职业前景不明，只有4.3%的人对职业发展持乐观、积极的态度。[2]2013年佛山市人力资源和社会保障局已有任职十年以上正科级干部近10人，一直都没有解决他们的晋升问题。许多拥有专业技能的高学历青年公务员感到“政治上无前途，经济上无甜头”，于是纷纷选择跳槽，从而造成公务员队伍中专业人才的流失。

三、市级大部制改革中人力资源问题的破解对策

市级大部制改革道路离不开公务员队伍的紧密配合，所以能否顺利解决人力资源问题关乎到改革的快慢和好坏。笔者结合佛山大部制改革的人力资源问题和原因，认为可从以下四个方面有针对性地破解市级大部制改革的困境：

(一)积极推行公务员聘任制

面对基层政府工作人员不足的问题，采取招录更多公务员的办法与大部制改革“严格控制机构编制”，实现政府人员的“瘦身”背道而驰。笔者认为，从行政成本和政府职能转变的角度来思考，更为可行的措施是在妥善解决事权与人权匹配的基础上，市级政府全面推行公务员聘任制。公务员的职位聘任制，是《公务员法》规定的一项新制度。它是机关通过聘任合同选拔任用公务员的一种人事管理制度，具有开放灵活、吸引人才、节省用人成本等特点。具体来说，公务员聘任制，是指国家机关根据工作需要，在机关规定的编制和工资经费限额内，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家机密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则，以合同的方式进行聘用的制度，合同期一般为1-5年。聘任制是与公务员委任制和选任制相对应的公务员任用办法。[3]2007年开始，深圳、湖北、湖南、北京、海南等地方相继开展公务员聘任制的试点工作。实践初步表明，公务员职位的“临时化”、“合同化”对解决人员不足、提升公务员系统的活力、提高政府管理绩效、完善公务员制度建设具有积极意义。正是由于深圳等地的示范效应，全国许多省市公务员管理部门对聘任制表现出了很高的热情。中央政府也意识到聘任制的显著效果，因此，2011年1月28日，中共中央组织部与人力资源和社会保障部联合颁发《聘任制公务员管理试点办法》，标志着公务员职位聘任制初步建立。近年来，在公务员招录中鲜有人报考专业性较强的职位和对学历要求较高的职位，而有些综合性岗位竞争却十分激烈。市级政府实行聘任制不仅能够招录高学历、高素质的专业人才以充实基层公务员队伍，而且能够提高政府人力资源管理的活力。

(二)实现“分管型副职”向“辅佐型副职”模式转变

机构改革最难的就是人员分流，尤其是现任领导的安置。市级大部制改革引发最多争议的地方是部门整合后副职领导过多。针对此问题，笔者认为可以借鉴西方发达国家领导副职设置的方法，实现“分管型副职”向“辅佐型副职”模式的转变。目前我国绝大多数政府部门仍然在实行“分管型副职”。这种类型的领导副职主要分管若干个方面的具体业务，拥有实权，人数较多。广东佛山市“多余”的领导副职就属于“分管型”。“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”[4]分管型副职模式的实行可能引致副职作用的隐秘化。比如，正职借助公开招聘、竞争上岗等形式来掩盖副职的真实作用，使副职成为“附职”或“闲职”；副职被拿来充当“危机事件”的替罪羔羊。就发展趋势而言，领导设置沿袭过去的分管型副职模式，已经不是一个简单的领导队伍臃肿的问题。如果不实行副职模式的转变，不进行权力的合理规范和配置，根本就是治标不能治本。目前，英国、美国等西方发达国家政府部门的领导副职设置大都是“辅佐型”模式，即副职从“侧面”协助正职处理具体的业务或承担专项任务，辅佐、参谋、执行是其承担的基本功能。“辅佐型副职”承担替补的角色，实为虚职，只有在正职出现空缺的时候，才能行使权力。作为正职的助手，“辅佐型副职”一般为1-2名，即使根据工作需要还设有专业副职，亦多为1-2名。[5]部分专业副职的权力由法律明确规定，只承担专项的任务，在其权力范围内独立决策，辅佐正职工作。专业的副职对部门的具体事务进行业务性的指导，从而减少领导层级的人数，并优化部门的业务效能。市级政府在大部制改革中效仿西方国家的“辅佐型副职”模式，将有利于行政效率的提高和行政成本的节约。

(三)健全公务员培训与交流机制

追根寻底，大部制改革其实也是公务员队伍的改革。市级大部制改革促使职能部门向更高效、更精简的方向发展，这就要求执行者的水平和质量有更高的水准。面对基层人员整体素质低下的现状，笔者认为关键在于健全公务员的培训与交流机制。

第一，建立一个常态化的基层公务员培训机制，提高公务员的业务素质。上级机关要定期或不定期的组织基层人员进行专门性的业务技能培训。按照“缺什么补什么，从理论到实践”的要求，结合岗位职责要求和不同层次、不同类别公务员的特点，选择有培训需求的公务员进行针对性培训。培训内容重点侧重于加强公务员的理论业务和行政能力的培训，尤其是市级大部制改革后，要加强公务员的统筹兼顾能力、应急能力、沟通协调能力和执行能力的培训提升。培训的方式主要有两种类型：一种是要求基层各业务部门定期或不定期的选出代表直接到上级机关来参加培训；另一种是上级机关专门定期或不定期的选派上级机关中的业务骨干成员直接深入基层，以在基层的工作现场对基层业务成员进行面对面的培训与指导。为了提高上述两种培训的效果，各上级机关不仅要加大培训的资金投入与组织力度，而且还应该将上述两种培训纳入制度范围，以确保其稳定性与长期性。

第二，加大干部纵横向交流力度，实行定期轮岗机制。基层公务员可通过交流任职、挂职的方式来加强交流。交流方式具体分为两种：一种是定期将市级机关人员指派到区、县、乡镇部门任职、挂职，以发挥市级机关公务员熟悉业务的优势，带动和提高基层工作人员的业务水平；另一种方式就是将区、县、乡镇的优秀人员与年轻干部调进到市级机关部门挂职锻炼，开拓他们的视野，更新他们的知识，提高他们的管理水平，以使他们尽可能快地具备与事权下放后相匹配的业务能力。更重要的是，政府相关部门要将市级机关部门与基层部门间的成员交流制度化、常规化、定期化，避免交流主观随意性、形式性、运动性。

(四)拓宽公务员晋升渠道

人才流失的最主要原因是政府人员感觉职业前途渺茫，晋升途径变窄，因而市级政府必须拓宽公务员的晋升途径。

首先，完善公务员职位分类。我国传统公务员管理模式中的一个很大问题是待遇与行政职务级别挂钩。基层公务员由于受机构规格和职数限制，晋升空间就变得很狭小。因此，市级政府应将现行的单一的“综合管理类”分类转变成“综合管理、行政执法、专业技术”3个类别。其中，行政执法与专业技术类公务员与原有行政级别脱钩，设立独立的职务序列。行政执法公务员设7个职级，各个职级没有上下级关系，职级晋升与个人年工积累和工作业绩挂钩；专业技术类公务员从高到低设置主任、主管、助理等职务，职务晋升与专业技术条件挂钩，同时考虑个人年工积累和工作业绩。深圳市率先打破公务员在选拔晋升上“挤独木桥”的现状，于2010年2月出台《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，社会各界反映良好。[6]其次，在基层政府人员的提拔上应该做到以下几点：一是逐步建立将优秀的区、县、乡镇公务员遴选到上级机关的工作机制，提高从基层提拔公务员的比例；二是在现行的“上级指派”方式上增加“居民直选”比例，将年限、年龄、职位等竞争的硬性条件降低，特别是在市直与各区干部竞争上岗时，要考虑基层公务员往往只能在科级以下职务等级，使青年公务员可以不因资历、工作年限而参与竞争，获得更多的发展机会；三是充分利用非领导职务岗位，对表现优秀、任职年限较长的青年公务员予以提拔使用，进一步激发他们的工作热情和动力。

参考文献：

[1]李丽.领导职数频频超标多少副职才算合适[N].中国青年报，2013-09-11.

[2]林衍.广东顺德大部制改革41个一把手全部“消失”[N].中国青年报，2011-06-08.

[3]周建国，刘茜.建立与完善公务员职位聘任制：基于深圳实践的理论思考[J].江海学刊，2012(4)：151-157.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：321.

[5]李利平.中外副职设置模式的比较研究[J].中国党政干部论坛，2008(4)：29-31.

[6]杨研，吴玉宗.新公共管理视域下的公务员制度创新——以深圳市公务员分类管理改革为例[J].中共四川省委省级机关党校学报，2012(3)：81-85.