河南历史文化遗产法律保护研究

李芳芳

(平顶山学院，河南平顶山 467000)

一、文化遗产的概念的界定

文化遗产(culture heritage)概念来源于《保护世界文化和自然遗产公约》，是指具有历史学、科学、艺术或文化价值的人类杰作，如文物(monuments)、建筑群(groups of buildings)、遗址(sites)等［1］。历史文化遗产主要包括历史风貌区和优秀历史建筑，是世界遗产的重要组成部分，是一种不可再生的文化资源，历史文化遗产的保护越来越受到重视。

河南地处中原，留存着大量的历史文化遗产。河南的历史文化遗产是五千年古老文明的缩影，历史悠久、文化灿烂、博大精深。比如洛阳龙门石窟、嵩山少林寺、开封相国寺、殷墟遗址等。河南一直重视历史文化遗产的保护，始终把保护放在首位，最大限度延长对历史文化遗产的寿命，使历史文化遗产价值的实现达到最佳状态，促进河南文化遗产的可持续发展。

但是，人们对历史文化遗产保护也出现很多新的挑战，保护意识比较淡薄，把保护历史环境看成经济发展的障碍，对建筑维护技术水平也参差不齐。因此，对河南历史文化遗产的保护不仅是保存城市历史发展的轨迹，留存城市的记忆，更是民族传统文化的继承与传承。

二、河南历史文化遗产保护中存在的问题

(一)我国历史文化遗产的历史发展过程

我国历史文化遗产保护(主要是考古研究和保护)开始于20世纪20年代。1992年，北京大学相继成立考古学研究所和考古学会，这是我国历史上最早的考古和文物保护研究机构。我国的历史文化遗产保护的体系建立经历了形成(1950—1981年)、发展(1982—2000年)与完善(2001年以来)三个阶段，即:以文物遗产保护为中心内容的单一体系的形成阶段;历史文化名城保护的双重保护体系阶段;历史文化保护区的多层次保护体系的成熟和完善阶段［2］。

(二)河南历史文化历史遗产保护中存在的问题

随着社会的发展和科技的进步，历史文化遗产的保护理念和方法在逐步发展和完善，内容也不断丰富。但是河南历史文化遗产保护过程中开发过程中引发了诸多问题，制约着河南历史文化遗产在当代的可持续发展［3－4］。

1.行政管理体系混乱、从业人员素质偏低

据我国保护历史文化遗产的法律和河南省的相关规定，河南省风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城的职能管理部门管理权限重叠，纷纷插足文化遗产管理，各自垄断经营，形成多头管理的混乱体制，影响和制约着文化遗产的规划、保护和开发。

另一方面，河南人口众多，教育相对落后，导致了河南文化遗产行政管理人员、遗产地(景区)工作人员素质普遍偏低，服务意识、安全意识、管理水平等亟需提高。

2.保护历史文化遗产意识淡薄

在保护历史文化遗产方面，很多公民不能认识保护的重要性。公众法制意识淡薄，在保护历史文化遗产上，把法律规定的特例当一般、执法不严、违法不究的情况依然普遍。历史文化遗产保护在很大程度上取决于领导人的意识与态度，名人效应、经济利益很容易使遗产保护被淡化。

3.保护河南历史文化遗产的相关法律规章制度不完善

我国在历史文化遗产保护方面的全国性法律法规主要是《文物法》《文物法实施条例》以及《中国文物古迹保护规范》等文件。其他省、市对于本地的历史的文化遗产都制定了保护制度，而河南在保护历史文化遗产方面的规章制度却很不完善，需要加大立法力度。

三、国外保护历史文化遗产的先进经验

对世界历史文化遗产的保护经历了长期的发展过程，国外有很多国家，无论是历史文化遗产的保护模式，还是文化遗产的保护观念，都值得我国以及地方政府进行借鉴和学习，比如日本、法国、英国等主要发达国家。借鉴这些国家先进的保护经验，有助于我国历史文化遗产的法律制度建设与完善的研究，对推动河南历史文化遗产的可持续发展有着重要的现实意义。

(一)立法体系

日本的文化遗产翻译为文化财，保护立法工作始于19世纪初，1871年颁布《古器旧物保存方法》。1950年制定《文化财保护法》，在文化遗产保护方面形成了比较完整的法律体系。1975年进行了修改，创设了“传统建筑组物群保存地区”制度、重要无形民俗文化财的制定制度、登陆制度等。

1966年日本制定的《古都保存法》，保护的对象主要是京都、奈良等古都内的历史文化环境。对《古都保护法》所确定的保护地区，国家投入资金80%，剩余20%由地方政府承担。而该区域内的非历史风土保存区由各地方政府另行制定的法规如《历史环境保护条例》《传统美观保护条例》等进行立法保护。这些保护区资金投入由地方政府自行解决。日本的立法体系是以地方立法为核心，这种立法体制明确划分中央和地方政府的分管责任，有利于调动地方政府保护历史文化遗产的积极性。法律文件内容操作性很强，同时在具体的操作过程在灵活变通，使法规本身具备操作性强与灵活性强的特点。

英国的立法体系是以国家立法为核心，将古迹、登录建筑、历史文化保护区及历史文化古城等保护对象、保护办法、保护机构和团体、地方政府职能与资金投入政策、监督咨询和公众参与都纳入了立法与执法的程序。同时，地方政府主要负责解释这些法律条文，并提供规划指导、建设和保护咨询等服务，对国家立法内容做有限的补充与深化。

(二)行政管理体系

日本历史文化遗产由文化部门和城市规划部门分管，为双平行行政管理体系。文化部门负责管理文物保护，城市规划部门负责古都保护和保存城市景观保全等。地方政府机构中设置法定咨询机构—审议会，为政府提供高层次的决策，使行政和学术有效的结合［5］。我国行政管理体系混乱，需要借鉴日本的先进保护模式进行调整，建立监督机构模式，这样可以减少行政成本的损耗，提高执法的权威性和有效性。

在英国，中央和地方的历史文化遗产保护机构分别由国家环境保护部和地方规划部门负责。国家环境保护部负责有关国家历史文化遗产保护法律、法规、的制定，地方规划部门负责本区内保护法规的操作和执行。

(三)资金投入保障制度

国家和政府财政拨款是保护资金的主要来源，社会团体、慈善机构、个人捐助来辅助。资金保障制度与立法制度相结合，资金保障制度成为英国保护历史文化遗产中的一项重要内容，如英国从1982—1990年中有13项有关保护的重要法律法规，超过一半以上都规定资金投入的金额或比例。英国在很多相关政策都为保护历史文化以遗产提供很多渠道来筹措资金。如减免税收、贷款、公用事业拨款、发行奖券、自筹资金等形式［6］。美国在保护历史文化遗产的每年投入约168.2亿元人民币，印度每年国家投入约3.1亿元人民币;墨西哥每年国家投入约14.2亿元人民币;埃及旅游点门票收入的90% 上交国库，再返还给国家文化遗产部门用于文化遗产保护，政府每年用于伊斯兰古建筑的保护经费约合5000万元人民币。而我国，对风景名胜区的投入仅0.1亿元，地方政府投入严重不足，并且投入机制不健全，不利于河南历史文化遗产保的可持续发展。

四、结束语

历史文化遗产是随着时代的发展被不断破坏、创造和积累起来的。在保护过程中，需要我们反复思考“为什么”和“要把什么”继承与发扬下去的问题。英国、日本都是建立以立法为核心的保护历史文化遗产体系。我国历史文化遗产保护单向行政管理制度为保护制度的核心，而相应的保护法律体系很不完善。学习和借鉴发达国家的成功经验，健全相关法律体系，协调行政管理体系，使法律法规贯彻实施，完善河南历史文化法律制度，推动河南历史文化遗产工作稳定、持续发展。

［1］刘红婴，王健民.世界遗产概论［M］.北京:中国旅游出版社，2003.

［2］王星光，贾兵强.中原历史文化可持续发展的问题与对策［J］.河南社会科学，2008(4).

［3］王林.中外历史文化遗产保护制度比较［J］.城市规划，2000(8).

［4］周光召.2020年中国科学和技术发展研究(下)［M］.北京:文物出版社，2004.

［5］张志刚，常芳.东北少数民族文化典籍的英译与研究［J］.内蒙古大学学报:哲学社会科学版，2012(4):76－80.

［6］周兴茂，肖英.土家族非物质文化遗产:价值、濒危与保护［J］.重庆三峡学院学报，2013(4):34 －40.